德治之維與法治之度:新時期中國行政倫理價值的定位

摘要：隨著經濟與社會的迅速發展，行政過程中的倫理建設要求也越來越強烈。而這一要求的大背景則是法律價值層面的“依法治國”和道德價值層面的“以德治國”，即同時在工具理性和價值理性的不同層面推進行政倫理建設。新的形勢下，二者相輔相成，互為依托，客觀發展要求我們既堅持依法治國的基本原則，又充分發揮道德操守的價值理念，這不僅是進一步提升行政工作水平、完善社會主義法治體系的必須任務，更是建設社會主義政治文明的先決條件。在國家治理中平衡德治與法治間的關系維度具有重要意義。

關鍵詞：德治；法治；行政倫理；價值

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1008－5831(2011)04－0147－06

行政倫理屬于一種有機體系。在學理上，行政倫理是對行政活動的道德審查，依據某一倫理學范式對行政過程以及行政組織內存在的具有重大社會性影響的活動或決策做出道德思辨。它是執政黨、國家機構和全體公職人員在治理國家的過程中，以權、責、利的統一為基礎，以協調個人、組織和社會關系為核心的行政行為準則和規范系統，主要包括體制倫理、行為倫理、政策倫理和公務員職業倫理等。作為社會行為基本規范倫理的一般規定性，行政倫理由于其所固有的特殊性質和地位，決定了必然要在倫理上有自己的特殊要求和內在規定性。正確把握新時期行政倫理的定位對推進中國的行政體制改革具有重要意義。

一、以德治國與依法治國：新時期行政倫理建設及其背景

“倫理”一詞源于希臘文Ethos，最初表示慣常的住所、共同居住地。后經不斷發展，逐步具有風俗、性格的含義。亞里士多德首先使名詞Ethos成為一個形容詞Ethikos，意為“倫理的”、“德行的”，從而使它具有德行的含義。行政倫理在本質上屬于政治文化，涉及到國家行為的核心價值導向。這種價值一經確認即成為全體國家公職人員及其組織的行為規范，直接影響到政府機構及全體公職人員的決策行動。

(一)行政倫理的價值定位

以實現自由為最高道德理想的黑格爾倫理學認為法是客觀外界的法，是抽象人格的定在，是意志的普遍性；道德是主觀內心的法，是自我的特殊規定；倫理則是客觀法與主觀法的統一，它調整主觀與客觀、內在與外在、普遍與特殊之間的關系，并在倫理的關系中實現人格的定在。這三個階段不是孤立的、并列的，而是有機聯系的、由低級向高級不斷豐富和充實的過程。從抽象法的外在規制階段，經過內化為道德的階段，最終升華為倫理的階段，就是倫理實踐的過程。行政倫理是關于治國的倫理，而國家作為承載法與道德倫理的運轉載體，本身就是一種階級統治工具。它滲透到國家的立法機構、行政機構和司法機構的決策、執行和監督等諸多環節，甚至可直接影響到國家的政治體制和經濟體制的改革。其價值存在也必定是有其階級性的。作為一種行政組織和公職人員在履行職責過程中所追求的價值目標和所遵循的標準，如果脫離行政倫理的價值取向，行政倫理建設就失去目標和動力，成為一種旁觀者的評價尺度。

行政倫理的價值取向，各國均有所不同。西方思想家突出強調的理念是民主、主體性與主體間性、批判性思維(保持獨立審慎的態度處理有關行政倫理問題)，中國的思想家則強調社會關系的穩定與和諧。中西方共有的行政倫理理念是正義、平等、參與和自治。國內學界對于行政倫理概念的認識，實際上也是隨著公共行政的實踐和演進過程，在不斷地發生變化，目前主要有以下幾種觀點：一是從動態過程角度，認為行政倫理“滲透在行政、公共行政與政府過程的方方面面”。二是從靜態的角度理解行政倫理，認為行政倫理就是“國家行政機關及其工作人員在權力運用和行使過程中的道德意識、道德規范以及道德行為的總和”。三是從內涵與外延的方面界定行政倫理，就內涵而言，特定的利益關系是行政倫理的本質所在，特定的權利義務關系是行政倫理最基本的組成要素。就其外延而言，包括了公務員的個人品德、行政職業道德、公共組織倫理和公共政策倫理等。關于行政倫理的各種表述雖然各有側重，但基本概括了當代公共行政價值取向的基本內容。即政府應充當社會公共利益代表，需要集中整合各種社會主體的利益。所以，謀求和維護公共利益，承擔和履行公共責任，公正地處理公共事務，應當是行政倫理建設的最基本的價值取向。

(二)工具理性與價值理性：行政倫理的不同層面

工具理性與價值理性的平衡問題是時代發展到一定階段的產物。公共行政現代化的追尋與道德化趨勢的耦合，也賦予行政倫理建設以更深厚的價值合理性基礎。21世紀初，以新公共服務為代表的公共行政理論與實踐的發展，表現出不斷的“道德化”趨勢，揭示了行政倫理是現代公共行政靈魂的本質。其實踐發展的趨勢也彰顯出行政倫理的價值不僅是公共行政合法性重建的基本道路，更是行政現代化建構的基本實現方式。具體而言，行政倫理的價值是工具性價值與目標性價值的統一，前者表現為效率價值與管理價值，它發揮著“隱形制度”的約束與管理功能，是行政主體“自由裁量權”的價值準則；后者表現在公共行政的“公共性”性質及其內含的公平正義的價值上。公共行政的目的性價值彰顯的是公共行政擺脫現代性危機，進行合法性重建的實現方式。韋伯官僚制理論就是以行政技術的“合理性(rationality)”設計來獲取官僚組織的“合法性(legitimacy)”為依據，“政治一行政”二分以及立基于此的理性化、技術化官僚制行政的出現，也是現代性的一個重要現象。

在一定意義上，社會執政理念的核心在于如何實現行政倫理。迄今為止，關于達到倫理標準的道路之爭主要存在于以下兩者之間：一種是主張法治，一種是主張德治。在當今公共管理文獻中，這一分歧在“芬納-弗雷德里克爭論(Finer-Frideriek Debate)”中、道德“低道路”和“高道路”之間、“遵循倫理條文(compliance ethics)”和“追尋倫理理想(aspirational ethics)”之間的緊張關系中都有所體現。一般說來，第一條道路傾向于用已經建立的法律、制度、規定來阻止和懲罰腐敗行為；而第二條道路則重在通過各種形式的教育來培養個人的道德品格。工具理性最集中地體現在對功利主義的理論追求。片面強調形式主義層面的行政倫理，會讓工具理性的缺陷對行政倫理產生消極影響——工具理性常常表現出對常識的蔑視，特別是在所謂科學決策中，在對科學性的片面追求過程中，經常會無視一些常識性的東西，蔑視公眾要求。而恰恰是這種功利主義取向的理論，往往把效用與快樂、幸福、愿望的實現相等同，忽視了人的內在價值，片面強調工具意義上人的外在價值。

整體而言，在中國現階段有關行政倫理建設的問題上，同樣存在“依法治國”和“以德治國”這兩根并行不悖的指揮棒：法治屬于政治建設，屬于以工具理性來調整社會秩序的范疇，屬于政治文明；德治屬于思想建設，屬于以價值理性來調整社會秩序的范疇，屬于精神文明。兩者雖屬于不同的范疇，但都是管理國家、治理社會的重要手段。法治以其權威性和強制性規范社會成員的行為，而德治則以其說服力和勸導力提高社會成員的內在自律意識，從而達到規范行為的目的。現代國家固然需要依法治國，但同時也強調以德治國。在社會主義市場經濟條件下，以德治國作為對依法治國相輔相成的戰略規劃，對于在工具理性、以形式主義為主要特征的現代法治層面，推進價值理性的行政倫理建設具有重大指導意義。宣揚德治，并不意味著對堅持法治基礎的任何形式動搖，而是二者的有機結合。沒有德治支持的法治，是沒有根基的。對當前中國的行政倫理建設來說，如何設計構建一套符合當代中國社會需求的行政倫理規范體系并輸入到現實的行政系統之中至關重要。從這個意義上說，新時期要按照科學發展觀的總體要求，根據以人為本的精神建設新型行政倫理，就必須既堅持法治的形式主義功效，又憑借中國古老的德治傳統所特有的倫理教化體系，塑造出真正具備中國特色的行政倫理。

二、國外行政倫理的建設趨勢

自20世紀末以來，知識經濟的興起加速了全球經濟一體化的進程，這使全球性的政府效能橫向競爭時代成為現實，從而對政府效能提出了更高的要求。為迎接這一挑戰，對政府治理體系和治理方式進行結構性調整與重塑，無疑將成為各國政府的明智選擇。政府治理體系、方式的改變。自然也要求一種新型行政倫理與之相適應。對這一問題，西方發達國家的行政倫理多以界定公共服務的價值觀為起點，進行行政倫理規范的討論和制定工作，比較注重條理性、時代性和可操作性，并對公共行政的專業化服務給予較多的關注。概括地說，發達國家的行政倫理建設主要涉及以下幾個方面。

(一)界定公共服務的價值觀

要制定行政倫理規定，首先應清楚哪些行政倫理行為應當弘揚和鼓勵，哪些需要加以約束和抑制。在過去幾十年間，西方很多學者在研究行政倫理方面做出了積極探索，提出了一系列有關公共行政倫理方面的清晰主張。如威爾伯主張的是公共服務的道德性，提出公共官員的道德水平可以劃分出六個類型或六個層次，它們是忠誠和服從法律、調節利益沖突、堅持服務取向和程序公平、履行民主責任、信守公共決策制訂的倫理規范、維持各集體和社會協調的倫理規范。貝萊則認為公共組織中最基本的三個道德品質是樂觀、勇氣和仁慈的公平。而庫伯強調正義是公共行政實踐中最核心的內在善，實現正義的過程伴隨著廣泛的自治、責任、正當程序和追求完善等要求。事實上無論實行何種管理體制，在堅持憲政基本理念和制度基礎上，當前西方主要發達國家在對公務員的行政倫理要求上已基本趨于一致。譬如，根據美國“政府官員和職員倫理行為原則”，可將美國的行政價值觀概括為忠于憲法、法律和倫理規則、個人利益的獲取不能有害公共利益、不得利用信息謀私利、忠于職守、秉公辦事、不得違規承諾和力避違法犯紀行為等。澳大利亞政府則在題為“建設更好公共行政”的報告中列出官員應遵循的行為原則，包括積極響應政府、功績為人事配備之本、廉潔清正、嚴格責任制、嚴于律己和堅持高標準等，集中體現了其主要的行政價值觀。英國“公共生活標準委員會”的首份報告也提出了政府官員行政行為應遵循的無私、廉政、客觀、負責、公開、誠實和表率的“公共生活七原則”。由此可見，忠誠、廉潔、責任等行政品德要求已基本成為各國政府行政倫理建設的一致目標。

(二)行政倫理的法制建設

如何明確公共意志實施，特別是確保行政活動所追求的是公共意志，西方國家(特別是美國)將主要努力方向歸之于法制。因為西方普遍認可的憲政理念強調法體現的是國家的意志和人民的愿望，即所有公民的訴求只有經過法的檢驗才能是合理的，才可以被社會所接受。實際上，加強行政倫理法制建設，對本國公務人員的行為進行規范和約束早已成為國際社會的大趨勢。如在行政倫理的立法方面，早在1958年，美國國會就通過了《政府工作人員倫理準則》，并在此基礎上制定了《美國眾議院議員和雇員倫理準則》。進入20世紀80年代以后，美國政府更是通過一系列涉及行政倫理法律的實施，強有力地促進了美國行政倫理建設的法制化、正規化進程。1978年，美國國會兩院審議通過《美國政府倫理法》，目的在于建立某種聯邦政府機構，適當改組聯邦政府，對聯邦政府的工作進行某種改革，保持并提高官員和國家機關的廉潔性等。1980年通過了《公務員道德法》。1989年通過了《美國政府行為倫理改革法》，1992年頒布了《美國行政部門雇員倫理行為標準》。在亞洲的韓國則通過適用于國家全體公職人員的《國家公務員法》，采取設立公職人員倫理委員會等方式，明確規定了公務員應該遵守的基本倫理準則，其內容包括宣誓就職和倫理原則等。日本于1999年和2000年相繼頒布《公務員倫理法》和《公務員倫理規程》，努力促進行政倫理的法制化。區別于一些國家的注重操作性趨勢，2003年加拿大政府公布的《公共服務的價值與倫理規范》突出強調的是社會公共服務的價值倫理，重在支持和輔導公務人員的職業操守。在國際行政倫理建設上獨樹一幟，實踐效果很好，值得借鑒。

(三)與公共管理改革同步進行

從行政學術史的角度分析，西方公共行政價值觀，從19世紀末期到20世紀初期，古典公共行政學派倡導效率至上的價值觀。二戰以后，為適應迅速變化的社會經濟形式，新公共行政學派崛起，倡導以社會公平為核心的價值論至上。20世紀80年代，西方出現由傳統行政范式到新公共行政再到新公共管理的轉變，公共行政倫理的吁求逐漸高漲，多中心治理模式又盛行起來。相對于傳統的行政模式要求，新時期的公共行政倫理更側重廣泛的制度基礎。其理論對象進一步擴展到公民團體、非政府組織以及公民個人等更大的范疇，不再拘泥于單一的國家公職人員群體。這種行為的結果就是國家傳統行政上的“統治”逐步演變成“治理”，行政權力也由單一的自上而下的控制轉化為行政主體與社會公民的雙向互動，國家政權的合理性、社會性及公共性基礎得到進一步擴充。新公共管理思潮也帶來了“企業家政府”、“服務型政府”、“責任政府”和“市場化導向”等新理念?？梢哉f，西方發達國家公共行政改革運動的每一股思潮、每一波運動，都會導致公共行政理念與價值的變遷，民主、效率、公平、正義等價值處于一種變動中的調適與平衡之中，不同時期各有側重。究其根本，還是政治體制改革不能超越經濟體制改革，社會倫理道德發展也同樣必須與經濟基礎和上層建筑改革相適應的結果。

三、“以人為本”：構建社會主義和諧社會新型行政倫理

基于不斷變化的國內外形勢和本國社會發展的需要，當前中國政府社會治理模式已開始向服務型政府轉型。政府行政就是服務。溫家寶總理多次強調要把政府辦成一個服務型政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務。這種全方位社會治理模式的轉型依據是科學發展觀和以人為本的基礎理念，從轉變政府的職能和運行機制出發，以行政體制改革為契機，目標是從價值取向、模式設計和制度創新層面上打造一個民主依法、規范協調、公正透明和廉潔高效的新型公共行政服務體系。這種治理模式凸顯了以人為本的社會主義民主政治的精髓，推動了國家行政治理體制與社會政治、經濟環境協調發展，最終實現最廣泛的社會主義民主。當前中國服務型政府建設的核心之一就是在公共服務行政中尋找最佳行政倫理解決方案，實質即在對以往行政倫理反思和自身倫理定位的基礎上，通過完善制度倫理的建設，實現包括行政倫理教育和行政倫理育化環境等在內的行政倫理體系的全新建設。法治與德治不可避免地在實現社會和諧與促進可持續發展中發揮著基礎性作用。

(一)法制化——中國行政倫理建設的當務之急

法治是人類進步思想的結晶。人們之所以選擇法作為社會調控的手段，其原因就在于它的社會認同性。從社會歷史實踐來看，法律在幾乎所有的形態中都扮演著社會調控的重要角色。在現代文明建設中，法治也是和諧社會的應有之義。胡錦濤同志曾指出：我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會?？梢?，民主法治是建設和諧社會的第一要務，和諧社會也一定是法治社會。

行政倫理作為規范行政人員行為的價值標準體系，必然是建設和諧社會的關鍵性環節。加強行政倫理建設的措施和途徑多種多樣。根據實際情況，中國行政倫理建設可在加強行政倫理教育、強調行政倫理立法、規范行政倫理制度和理想信念互補，以及將行政倫理納入公務員考核標準等多方面進行?，F在一般認為行政倫理的制度化能有效克服行政管理中的倫理失范現象，這其中主要包括行政倫理規范化和黨紀化兩部分，但這兩方面的制度化建設又存在明顯不足。前者的強制性不夠，不能有效遏制行政人員的倫理失范行為，而后者則易產生以黨紀政紀代替法紀的傾向。從理論層面上講，將行政倫理內化為行政人員的道德自律，可以通過主觀內心的道德選擇和自由心證，以求實現行政倫理關系的和諧，避免行政道德的失范。在實踐中單憑道德規范來約束是脆弱的，因為人的道德品質是不完善的，也不能保證行政人員永遠具有行政良知和道德責任感，所以，需要有制度性力量對行政權力運行過程加以規范引導。近年來，法律作為權力運行的基礎，在行政過程中日益受到重視，但目前中國行政倫理的法制化建設還相對薄弱，相關規定多見于黨政文件中且原則性的規定居多，上升到法律高度的較少。此外，建設有中國特色的國家公職人員的行政道德規范體系，強調以公仆意識為核心的行政倫理觀，也都亟需基礎法律層次即行政倫理法的支持，否則中國的行政倫理建設很可能出現“先天不足”的缺陷。因此，應根據社會主義市場經濟對行政倫理建設的新要求，在借鑒國外行政倫理法律化經驗和中國傳統文化中積極因素的基礎上，有必要努力將無形的倫理道德建設轉化為有形的現實行為規范，大力加強有中國特色的行政倫理法治化體系的建設。

有權必有責，行政官員作為公權力的行使者，也理應對其擁有的權力承擔相應的責任。目前，各國的行政倫理法規體系一般可分為公務員服務規定、行政倫理法和廉政法三個層次。廉政法作為行政倫理法規體系的最高層次，在中國已經啟動。在中央頒發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中明確指出應探索制定公務員從政道德方面的法律法規。“實施綱要”中所提出的規范國家工作人員從政行為的制度、完善領導干部重大事項報告和收入申報制度等規定，均屬于行政倫理法的立法內容，實際上已經提出了建設行政倫理法規體系的任務。在可預見的將來，結合中國實際，制定《公務員道德法》等行政倫理法規，依法施教，提高行政人員整體行政倫理水平，為行政倫理體系的重塑及和諧社會的構建奠定法律基礎已成為一種必然。

(二)德治在促進行政倫理和諧中的基礎性作用

法治是相對于人治而提出的概念。在法治社會，事實上僅有法律也是不夠的，還必須依靠道德倫理對社會秩序作一定的調整。究其本質而言，道德與法律同出一源，都是一種維護社會秩序的手段。法治與德治結合，古已有之?！墩撜Z·為政》中說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；導之以德，齊之以禮，有恥且格?！奔从谜邅砉芾怼㈩I導，用刑罰來整治、規范，民眾只求免于罰，心中并無恥；用德行來規范引導，民眾不僅有恥辱感，且內心認同歸依。在現代社會，法同樣要受到社會主體的價值評價，法不過是一種社會價值的外在表現形式和剛性約束，它的內核仍是道德倫理存在的本質?，F代法治觀念也必須以社會主體的倫理道德價值為重要邏輯起點和歸宿。德治與法治比，是人類社會永恒的概念，只要人類社會存在，就離不開道德的規范。而法治則屬于一種歷史范疇，人類社會發展到一定階段，它會自然消亡。從這個角度上講，德治的意義更加深遠。

當今的德治屬于對傳統治理方式的批判性繼承，其本質上屬于以為人民服務為核心、以集體主義為原則的社會治理模式。行政倫理居于社會道德體系中的核心地位，它的建設水平對構建和諧社會發揮著基礎性的導向作用。目前，中國行政管理領域還存在一定的行政倫理失范現象，產生這些問題的根源在于公務員倫理意識的淡薄和對組織使命的背離，即公共人員在公與私、權與利的關系上，背棄了行政道德標準，把必須的道德義務當作謀取私利的手段，最終導致公權腐敗，嚴重削弱政府的公正形象，也對構建和諧社會造成了巨大威脅。

樹立公正民主的行政倫理價值目標，加強行政制度道德化建設、實現制度倫理的外部控制與和倫理反省的內部控制相結合，進而培育完整的行政人格，是建設現代行政倫理體系的基本路徑。當前，中國正處在社會轉型期，各種價值觀激烈沖突，現實對公共行政倫理道德的要求非常強烈。面對轉型期觀念與現實碰撞產生的失范現象，作為社會公共利益、公共秩序的維護者，行政機構必須在公共活動中充分發揮道德主體的自律性，不斷加強自身的道德修養，努力將社會主體價值內化為公務員的自覺價值，達到制度倫理與個體倫理的統一，進而形成普遍完善的行政人格。同時，我們也必須健全行政道德建設的運行機制，加強行政道德的制度化建設，為行政主體營造一個良好的道德環境。

當前中國共產黨正在進行建設社會主義和諧社會的偉大實踐，這意味著中國的行政倫理建設必須體現人民意志和黨的理想信念。關于行政倫理建設問題，從自律性角度分析，需要加強行政倫理的教育與修養；從他律性特點分析，不但要完善現有的法律，加大執法力度，還要加快行政倫理立法。當前我國社會存在的重法輕德、不理解不重視行政倫理法規建設的傾向，究其本質就在于沒有把握住“法”與“德”間的辯證關系。所以，當代中國行政倫理應有兩個層次，在較低層次上，努力建設以服務為基點、以公正為目標、以合法為方式的倫理體系。這種行政倫理要求應借助各種立法、程序等成為日常行政活動常態。在較高層次上，要做到以人類理想目標為宗旨，追求普遍的平等和幸福的實現。這一點要體現在行政精神上，并最終成為裁斷具體行政沖突和行政道德規范沖突的終極價值體系。在這里，“治國”既是一個政治學的范疇，又是一個公共行政學的范疇。或者說“治國”既是社會生活中的重大政治舉措，又是公共行政生活中具體公共行政行為的實施。在中國，人民是“治國”的主體，我們必須堅持不懈地提高人民的“治國”能力，其中就包括不斷提高思想道德素質和參與公共行政的倫理水平。

為進一步適應經濟社會發展，建立有中國特色的社會主義公共服務型政府，近年來，黨中央進一步強化了在有關行政倫理道德上的系統建設。江澤民同志在《中央思想政治工作會議上的講話》中強調法律與道德作為上層建筑的組成部分，都是維護社會秩序、規范人們思想和行為的重要手段，它們互相聯系、互相補充。法治以其權威性和強制手段規范社會成員的行為。德治以其說服力和勸導力提高社會成員的思想認識和道德覺悟。道德規范和法律規范應該互相結合，統一發揮作用。為“官”者，必須有“德”，才能為“官”。也只有不斷提升自身道德修養，才能通過言傳身教，提高全社會的道德水平，達到治國安邦的目的。行政倫理建設的核心內涵就是增強公仆意識。馬克思和恩格斯在總結巴黎公社經驗時，也特別提示防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人。以胡錦濤同志為核心的黨的第四代領導集體強調應建立正確的領導干部價值觀，大力倡導領導干部要進一步增強憂患意識、公仆意識和節儉意識。胡錦濤同志在不同場合多次闡述各級領導干部都要時刻牢記立黨為公、執政為民的執政理念，特別是要常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心，自覺做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。其本質目的就在于引導社會建立正確的新時期社會主義行政倫理價值觀。

從當前的實際政治經濟狀況看，社會轉型與經濟持續高速發展并行，公共行政的復雜程度在增加，公共行政的定位在理念與實踐之間仍存在著尖銳矛盾，個體與集體在社會生態結構中的重新認識是行政實施中理性的真實回歸，這種良性的行政倫理發展必然優化個體與公共的正當合理生態結構。依靠這種價值選擇的隱性約束，能夠保障民主政治的責任機制有效運轉，成為實現服務型政府法治、公正的行政管理的持久推動力?，F實表明，建設服務型政府是確保實現黨的和諧社會戰略目標的根本措施，而只有具備人本、責任、服務核心價值理念的行政倫理才能實現構建服務型政府的戰略目標。在中國社會主義法治體系日益完善的今天，堅持依法治國和以德治國相結合，是發展市場經濟、推動社會和諧進步、促進國家強盛的必由之路。依法治國，建立社會主義法治國家，是社會主義市場經濟的必然要求。以德治國的目的在于解決市場經濟的快速發展和滯后的道化教育間矛盾所導致的社會危機，這對實現服務型政府的良性運轉，推動社會主義和諧社會的建設具有重要的意義。

(責任編輯 胡志平)