低碳經濟發展困境:市場失靈\\政府失靈與對策

摘要：低碳經濟作為一種當前世界流行的生態危機與經濟社會發展危機的有效應對理念在中國已經取得了較快發展。但由于技術和制度創新的限制，中國低碳經濟發展仍然面，臨著市場失靈和政府失靈的雙重困境。文章引入吉登斯提出的政治斂合和經濟斂合概念，針對上述困境提出政府、企業的行為變革措施。

關鍵詞：低碳經濟；市場失靈；政府失靈；政治斂合；經濟斂合

中圖分類號：F062.2 文獻標志碼：A 文章編號：1008－5831(2011)04－0041－06

低碳經濟作為一種當前世界流行的生態危機與經濟社會發展危機的有效應對理念在中國已經取得了較快發展，但由于技術和制度創新的限制，中國低碳經濟發展仍然面臨著市場失靈和政府失靈的雙重困境，如何克服目前面臨的雙重困境應該成為學界及社會關注的焦點。

一、低碳經濟的內涵及在中國的發展近況

“低碳經濟”概念由英國首相布萊爾在2003年發表的能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》中提出以來，逐漸被世界各國所接受。它強調的是一種以低能耗、低污染、低排放為基礎，帶動經濟實現高效能、高效率、高效益的經濟發展模式，包含了能源技術和減排技術創新、產業結構和制度創新以及人類生存發展觀念的根本性轉變。因此，低碳經濟代表的既是一種新的經濟發展模式，也是一種新的社會發展模式。

中國作為全球最大的發展中國家和全球二氧化碳排放量最多的國家之一，在堅持“共同但有區別”的原則下始終以積極的態度參與全球節能減排運動，主要表現在：(1)在面對國內嚴峻的產業結構調整壓力的同時仍承諾到2020年實現單位GDP二氧化碳排放量比2005年降低40％～45％；(2)公共政策支持，如啟動廣東、湖北、天津、重慶等5省8市的低碳省區和城市的試點工作，對新能源汽車實施補貼等；(3)制定并逐漸完善促進低碳經濟發展的相關法律、法規體系，如新頒布了《清潔生產促進法》、《消耗臭氧層物質管理條例》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》等；(4)低碳技術創新工作取得重大突破，如低碳水泥生產技術，電動車生產與運營合作模式端倪出現，初步掌握基于通訊的列車控制系統的核心技術等，極大地增強了中國低碳生產和消費潛力；(5)政府性、民間性低碳機構不斷涌現，如中華全國工商聯合業會新能源商會、北京碳交易所、內蒙古低碳經濟促進機構、低碳中國俱樂部、中國低碳網專家團等。這些成就為推動中國低碳經濟發展起著至關重要的作用。

但國內大多學者對發展低碳經濟的必要性認識仍持消極態度，即我們似乎是被迫走上低碳之路的，這種消極態度難免會給低碳經濟的良性發展蒙上一層陰影。更重要的是并不完善的市場競爭機制與相對滯后的經濟社會發展也導致了低碳經濟發展困難重重，主要體現在中國低碳經濟發展主要受能源結構、經濟社會發展階段、低碳技術創新能力等方面的阻礙。

二、中國低碳經濟發展困境：市場失靈與政府失靈

發展低碳經濟、構建低碳社會既然已經成為人類當前應對環境、能源、經濟社會發展危機的核心舉措，我們就必須全力以赴。在市場化、全球化的發展趨勢下，政府與市場之間的關系密不可分，尤其是一種新的文明即將出現時，人類的社會與經濟行為往往與市場和政府的雙重激勵與約束機制有關。如果政府與市場主體能夠有效運用這兩種機制，就可以逐漸克服上述障礙，推動低碳經濟發展和低碳社會轉型。也就是說，困擾低碳經濟發展的根本可以概括為“存在較大范圍的市場失靈和政府失靈領域”(表1)。

(一)低碳經濟發展中的市場失靈現象分析

低碳經濟領域的市場失靈主要是指由于低碳技術壟斷或低碳產品價格扭曲，或者是由于低碳領域存在信息不對稱或外部性等原因造成的低碳經濟領域資源配置不合理。受投資收益風險和市場主體逐利本性的影響，加之中國低碳經濟發展環境還不夠成熟，導致低碳經濟發展存在一定的負外部性和市場主體行為難以協調等現象。

1.低碳經發展中的負外部性

低碳經濟發展過程中出現的負外部性主要表現在低碳技術創新的“溢出效應”和碳排放交易權導致的較高成本負擔與不公平性兩個方面。

低碳技術一直是推動全球低碳經濟發展的“瓶頸”，其作為一種創新活動盡管有著巨大的經濟社會價值，但由于創新者必須承擔所有的成本和風險，一旦成功，又不得不與其他市場主體分享創新成果。由此技術創新前期的社會邊際效益往往大于個人邊際效益，個人承擔的邊際成本卻又高于社會邊際成本。這種成本／收益的嚴重不均衡阻礙了市場主體對技術創新的投入。即使企業獲得了技術上的突破，將技術用于生產的成本風險也是無法明確估量的，這進一步阻礙了低碳技術的快速發展。

碳排放交易權反映了全球溫室氣體的環境容量無主性這一事實。正是這種所有權的缺位才使得國際組織和各國政府試圖通過這一機制限制過度的碳排放行為，并且一直將其視為緩解發達國家與發展中國家或區域之間減排壓力和經濟發展壓力的良方。這一措施的實效性無可置疑，但也必須看到：一方面，發達國家與發展中國家之間由于經濟、技術和政治上的差異往往很難形成合理的碳排放交易價格及市場運行機制，導致了全球較高的碳排放監督成本和交易成本；另一方面，發達國家或地區在通過這種方式獲得碳排放權并推動經濟發展的同時，雖然一定程度上解決了落后國家或地區在資金和技術上的困難，卻對這些地區生態環境可持續發展造成了更大傷害。這是后危機時代中國中西部地區承接國內外發達國家或地區產業結構轉移時必須謹慎對待的，低碳理念的流行已經證明曾經人類以環境為代價獲得經濟發展的思路是危險的，而接受碳排放交易權的落后國家和地區今后又將面臨著環境與能源的雙重壓力，這是不公平的，也是市場機制難以有效解決的。

2.市場主體的行為難以協調一致

這里所說的市場主體主要是指低碳產品的生產者和消費者(包括潛在的生產者和消費者)。低碳經濟作為一種新的發展理念，姑且不論其發展前景如何，就當前的技術瓶頸和市場開拓風險而言，任何生產者或消費者都不敢冒然改變目前的生產、消費習慣。

第一，中國制造業面臨著巨大的節能減排壓力。并且行業內技術變革和運營管理革新成本也很高，使得相當部分生產者對變革持消極態度。同時低碳經濟發展所需要的市場競爭機制還沒有完全建立，一些低端制造行業還有較大的生存空間，在利潤動機的驅使下和存在監管漏洞時，他們也不會主動采取變革措施。

第二，壟斷行業與競爭性行業面對減排壓力所持的態度不同。壟斷行業面臨的市場競爭壓力比競爭性行業要小，其技術和產品壟斷可以將節能減排所帶來的創新成本通過價格機制轉移給消費者；競爭性行業則無法通過強硬的價格機制轉移其成本風險，相反在市場條件不太成熟的時候還要以犧牲短期利益為代價來開拓市場。結果就是具有較強資金、技術實力的壟斷行業不愿率先進行低碳技術或運營機制變革，部分競爭性行業的生產者也不愿或無力參與變革，而那些開始進行低碳技術創新的企業在市場競爭機制的影響下，技術與制度創新的持續性也將受損。

第三，消費者行為難以協調一致。低碳經濟的成果必須被消費后才能獲得持續發展。當前中國兩極分化程度仍在加劇，貧富階層由于經濟、社會地位的差別導致在消費行為與倫理道德上存在很大的差異，這種差異就會給企業發出不同的市場信號，加劇了低碳經濟發展的不確定性。而且氣候危機所造成的危害對于個體而言是很抽象或間接的，他們在無法明確感知收益的情況下也可能袖手旁觀，這加大了低碳市場開發的難度。

(二)低碳經濟發展中的政府失靈現象分析

低碳經濟領域的政府失靈主要是指政府由于對低碳市場的不當干預而最終導致市場價格扭曲、市場秩序紊亂，或由于對低碳經濟發展相關資源配置的非公平行為，而最終導致政府形象與信譽喪失。政府本身就具有“經濟人”的人格特征，也會在制度內或制度之外追求自身的利益。

當前中國低碳經濟的發展環境還不夠完善，需要政府充分發揮其服務、引導職能，制定各種政策措施，創造良好的低碳經濟發展環境。但當前政府推動低碳經濟發展的相關法律政策的制定和執行體制還不完善，具體表現在：(1)無論是中國GDP考核的實際情況，還是財政預算投入比例都與低碳經濟發展的需要相差較遠。目前節能減排指標已成為地區政府的重要考核指標、主要的問責內容，按時完成節能目標對多數地方政府構成了壓力(表2)；(2)低碳經濟發展的內外部環境作為一種公共產品，需要投入大量的財力、人力資源，且收益周期較長，而追求短期績效的政府部門往往忽視對這一方面的投入，尤其是對低碳技術開發方面仍缺乏實質性的支持；(3)由于技術和制度的缺陷，政府在設計低碳財稅體系的分配標準時，很難保證在城鄉之間、貧富階層之間和行業之間比例分配的公平性以及政策激勵效果的長期性，阻礙了市場主體行為變革的速度。

事實上，阻礙低碳經濟發展的最大障礙就是人類自身，即人類無限的貪婪欲望和不斷迷失的道德缺陷。正如“吉登斯悖論”所描述的那樣，全球變暖帶來的危險盡管看起來很可怕，但它對個人來說不是有形的、直接的、可見的，因此許多人會袖手旁觀，不會有任何實際的舉動。然而，坐等它們變得有形，變得嚴重，那時再去臨時抱佛腳，定然是太遲了。當然今天人類并沒有完全地袖手旁觀，然而市場失靈和政府失靈作為一種客觀存在卻會貫穿低碳經濟發展的始終，這是一種必然。如果我們任由這種必然無限制地發展下去，后果將不堪設想。

三、政治斂合與經濟斂合：一種有效的嘗試

(一)政治斂合與經濟斂合概念的引入

綜合國內學者對于低碳經濟發展的政策討論可以概述為：減、調、投、淘、扶、轉、改。“減”就是減少碳排放和減稅激勵；“調”就是調整產業結構、能源結構和技術結構；“投”就是增加對低碳技術創新、法律法規完善、環保項目建設、創業風險等方面的資源投入；“淘”、“扶”就是逐步淘汰高能耗、高排放行業，扶持低能耗、低排放和新興產業；“轉”就是加大政府的財政轉移支付力度和利用碳排放權轉移碳排放壓力；“改”就是改變傳統的生產與消費習慣以及探索和建立符合低碳經濟發展的新的財稅體制。

這些措施主要強調的是政府或市場應該“做什么”，對于政府應該“怎么做”、政府各種行為之間的關聯性、市場應如何發揮其基礎作用等方面卻較少提及。而這正是政治斂合和經濟斂合所要詮釋的內容。

政治斂合與經濟斂合是吉登斯氣候變化政治學中的兩個核心概念。政治斂合是指“與緩解氣候變化有關的政策和其他領域的公共政策積極重疊以至于彼此都可以用來牽制對方”，強調政府推動低碳經濟的技術責任、經濟責任、法律責任、道德責任、國際責任等之間的統一。吉登斯認為政治斂合的最重要領域應該在能源領域、技術創新、生活方式等方面，而氣候變化政策與GDP的福利走向之間的斂合是最有希望的。經濟斂合是指“低碳技術、商業運作、生活方式與經濟競爭性的重疊”，它關注的是低碳運營模式創新與保持市場主體競爭優勢的斂合。

這兩種概念的提出為低碳經濟中彌補政府和市場失靈提供了良好的變革思路，其根本目的是為了協調市場主體與政府的行為，降低低碳經濟發展的成本風險，增強預期收益的確定性。從近期來看，政治斂合在低碳經濟的起步和發展階段應該占據主導地位，因為這時市場主體發展低碳經濟的成本很高，需要政府的支持，政府作為最大的成本投入者，與企業一樣在其間創造的社會、經濟、生態總效益基本為負。但從長遠看，隨著低碳經濟發展日趨成熟，單個企業因低碳企業群的發展，需承擔的運營成本開始下降，還能利用技術創新創造新的經濟收益，居民的低碳消費成本也隨之降低，政府的凈收益也和低碳環境福利一樣開始為正。這時經濟斂合應該占據主導地位，政府應不斷規范宏觀調控體系，構建完善的生態服務職能。

基于政府與市場的失靈表現，借鑒安東尼·吉登斯的政治斂合和經濟斂合的理念，可以結合中國的具體國情將政府和市場的主體行為進行變革，按低碳經濟發展的不同階段逐漸形成政府與市場行為的合力。這一過程的路線圖如下(表3)。

(二)對于政府行為變革的建議

1.對于中央政府行為變革的建議

中央政府應率先變革財政預算和GDP福利的績效考核體制，將指標體系的量化設計與生態環保、節能減排目標所制定的法律、政策內容相聯系，否則人大可否決政府的相關政策提議；根據地方經濟發展實情將部分權力下放至地方政府，將內含的對后代人權利關注的環境觀念納入民主政治框架之中，強化地方政府發展低碳經濟的責任意識；降低民營資本進入非國計民生壟斷行業的門檻，引入市場競爭機制，激發壟斷行業進行低碳創新的主動性；將開拓清潔能源市場與加強國際低碳合作相結合，實現傳統能源結構轉型與推動低碳技術創新的“雙贏”；制定專門的低碳技術知識產權保護法規，明確技術研發和使用過程中的利益分配和保護措施；組織全國性低碳市場調研活動，以制定低碳市場開發措施，尤其要重視對低碳產品或新興產業消費市場的開拓；盡快啟動國內碳排放交易市場機制，對碳排放權交易價格的設計(尤其是中西部地區)應將接受碳排放地區今后的環境治理成本明確包含在內；積極推動形成政府和企業節能減排審計報告機制，并制定相關獎勵或懲罰措施，防止環保腐敗。這些是實現吉登斯氣候變化政治中的“保證型政府”的關鍵。

2.對于地方政府行為變革的建議

建立地方政府區域節能減排聯盟，進行區域性城市帶規劃項目合作，降低區域間碳排放權交易與監督成本；嚴格執行行政審批制度，創新政府質量評估技術，尤其是在工業園區建設、招商引資項目等方面要嚴把質量關；加大符合地方性產業格局的低碳技術研發投資，勇于承擔低碳技術研發、推廣的前期風險；利用區位優勢就地開發清潔能源，改善能源利用結構和效率；通過對地方生態環境的脆弱性評估，制定推動制造業技術產業鏈條升級改造規劃，并制定相關配套措施進行激勵、引導和規制；設立針對率先將低碳技術引入企業運營環節和居民消費的財政補貼專項資金，鼓勵消費者成為低碳經濟供應鏈上的積極伙伴，創新金融衍生品和風險對沖基金，并通過網絡宣傳營造良好的低碳經濟發展輿論環境。沒有地方政府的這些努力，“保證型國家”的“韜略聽起來宏偉壯闊，但實際上內容空洞”。

(三)對企業行為變革的建議

將低碳理念逐漸融入企業戰略目標體系之中，制定企業長遠競爭發展規劃；企業應主動升級生產鏈條，尤其是中國制造行業應加快這一進程；企業可以邀請第三方進行碳排放績效審計，并主動公開相關信息；制定低碳技術型和管理型人才儲備規劃，并建立相應的技術研發機構和研發儲備資金，爭取早日占領低碳技術創新的制高點；企業可以在生產、存儲、運輸、包裝設計、銷售、產品維護等生產流通環節引入低碳理念，比如建筑、交通運輸等行業可以通過直觀、形象的產品包裝設計宣傳低碳理念；從長遠來看，設計低碳運營機制是企業獲取低碳發展自主權的必然趨勢，尤其是在工作環境、固定資產投入、企業文化建設、客戶理念設計、產品質量管理等方面要逐漸融入低碳設計理念。

(四)政府與企業行為變革的協調與整合

低碳經濟的發展不僅需要政府與企業進行大范圍的自主變革，更需要在堅持市場基礎性作用的前提下實現政府與企業之間行為的協調與整合。通過二者相互溝通與合作，從根本上最大限度降低市場失靈和政府失靈對低碳經濟發展造成的阻力。

1.建立關于低碳經濟發展的信息溝通網絡

政府與企業可以組織定期的互動交流會議或開發靈活的信息開放系統。政府尤其要對低碳經濟的宏觀調控政策進行詳細解釋，如對節能減排階段性目標的依據、稅收優惠、技術研發支持、市場規制程度等都應作出明確的規定，而企業應在可接受的節能減排標準、技術研發、生產流程改造、企業運營制度創新、生產成本與風險評估等方面向政府提供客觀清晰的信息材料。強化信息溝通的目的是為了協調政府與市場的行為變革方向，形成良性的低碳生產與消費循環系統，逐步確立合理的低碳市場價格與競爭機制。

2.進行低碳技術創新合作

低碳技術創新的潛力大小取決于與政治、經濟和社會政策的斂合程度，尤其是與可再生能源的斂合程度。如果政府與企業“各自為政”，將很難取得根本性的突破，而且低碳技術創新前景的不確定性更決定了政府與企業合作的重要性。政府尤其應充分利用國有企業雄厚的資金和技術實力進行低碳技術研發，將成果引入國有企業運營流程，在實驗成功后可以通過產權轉讓或股權合作等方式將其推廣到民營經濟領域。企業也可以利用已有的低碳人才與技術資源擴大與政府合作的范圍，實現資源高效配置。但政府在進入低碳技術領域時也要逐漸設計好退出機制，將技術創新與應用的主導權逐步歸還給市場。

3.企業運營創新自主權與政府規制相結合

市場經濟有其固有的價格演變規律和競爭機制，企業在此基礎上可自主創新低碳運營模式。但部分企業也可能利用政策的漏洞和自身的資金技術優勢，尤其是一些具備高碳排放的制造業和壟斷行業，通過諸如技術模仿、行業特性造成技術或環境的負外部性。這就需要政府利用經濟的、法律的，甚至行政強制的手段對這類企業行為進行嚴格規制，保護率先進行低碳創新企業的競爭優勢。這種做法的另一目的就是通過企業自主創新創造出的低碳工作崗位引發對社會教育與培訓、工作與生活的平衡、社會保障體制等領域的變革需要，為構建社會低碳倫理道德體系奠定現實基礎。

4.構建低碳經濟利益相關者的互動體系

政府、企業、公民和社會團體共同構成了推動低碳經濟發展的利益相關者體系。政府與企業是主導，公民在影響能源利用效率、推動低碳產品“生產一消費”鏈條形成等方面起著重要作用，社會團體不僅有著道德的可信度，還積累了大量的環保知識經驗，這是政府和企業所不具備的。這就要求政府在制定低碳經濟公共政策時必須堅持民主參與和服務公眾的原則，要充分吸收社會團體推動低碳經濟發展的建議，在碳稅設計方面要堅持“污染者付費”的原則，針對不同的行業性質、社會階層制定差異化的征稅標準；另一方面企業在技術研發、產品設計、價格制定等方面也要廣泛聽取公眾和專家意見，合理引導公眾消費預期，也可以通過各種公益活動將企業、社會團體與公民聯系起來，共同推動低碳經濟的不斷發展。正如吉登斯所說的：“國家必須與其他機構、實體一道行動，就像要有影響力就必須與其他國家和國際組織一道行動一樣。”

(責任編輯 傅旭東)