生物入侵管控的國外試驗

各國在應對外來物種入侵的方法以及立法方面存在顯著差別，有不立法的，有大量立法的；有嚴肅對待的，亦有散漫為之的。目前世界范圍內還沒有一個專門針對外來入侵物種的有法律約束力的協定

“外來入侵物種”這個詞聽起來有點專業，以前似乎離人們的生活也比較遠，但是近年來，隨著生態環保的發展，外來入侵物種逐漸引起世界各國的重視。

那么，什么是外來入侵物種？這一概念源于20世紀50年代生態學研究中提出的“生物入侵”術語。1958年，英國動物生態學之父查爾斯·埃爾頓（Charles S. Elton）出版了其歷經三十多年科學研究推出的著作《動植物入侵生態學》，首次提出了“生物入侵”（Biological Invasion）的概念，并創建了入侵生態學學科。在此之后，生物入侵問題逐步引起各國生物學家的關注，并陸續開展了有關外來動物、植物、微生物、海洋生物等方面的研究工作。

雖然早在20世紀50年代，外來物種入侵的危害就已經引起了有關地區和人士的注意，但在全球范圍內引起廣泛關注并且開始采取有計劃的行動，則是1992年在里約熱內盧舉行的聯合國環境與發展大會之后。這次大會上，聯合國環境規劃署（UNEP）提供了《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）給各國開放簽署。

《生物多樣性公約》是目前唯一涵蓋外來入侵物種所有相關內容的國際公約。但是，它的規定僅僅是框架性質的，目前世界范圍內還沒有一個專門針對外來入侵物種的有法律約束力的協定。

各國在應對外來物種入侵的方法以及各自的立法方面存在顯著的差別。有不立法的，有大量立法的；有嚴肅對待的，亦有散漫為之的……

英國：不單獨立法

英國為履行其簽署的一些國際公約而制定了諸多法律，其中很多涉及防治外來物種入侵的問題，但是沒有一部法律是專門針對外來物種入侵防治的。而在其根據本國情況制定的許多法律中，也沒有一部專門的外來物種入侵立法。

英國與外來物種入侵有關的立法主要見于1981年的《野生生物和鄉村法》（Wildlife and Countryside Act 1981），該法中有一款規定了傳播不是本地物種的動植物是違法行為。

隨后英國又陸續制定了許多與動植物保護相關的法律，如《鄉村和通行權法》、《環境保護法》、《魚種進口法》、《動物健康法》、《蜜蜂法》、《瀕危物種法》、《危險野生動物法》、《森林法》、《鹿法》等。但與《野生生物和鄉村法》一樣，這些法律也只是在個別條款對外來物種入侵作了規定，如《鹿法》只是在其中一款規定了一年中作為外來物種的日本梅花鹿和歐洲小鹿可以被人為捕殺的時間。

在外來物種引進管制環節，英國主要參照的是1996年12月9日歐盟制定的《野生生物貿易規則》（EU Wildlife Trade Regulation）。按照該規則，任何植物的進口，只要滿足了檢疫要求就不會受到限制，并不考慮它是否對本地物種有潛在的生態影響；引進外來動物的限制卻頗多，除了有《野生生物貿易規則》的限制，還有《魚種進口法》、《危險野生動物法》的限制，此外，一些特定物種還被絕對禁止進口，例如海貍鼠、美洲牛蛙和小龍蝦。

美洲牛蛙是最大的一種北美青蛙，它的成長速度迅速，且胃口極好，其食譜包括昆蟲、魚、小龍蝦、蛇、鳥的幼仔以及其他小型哺乳動物和兩棲動物。20世紀70年代末期，隨著寵物市場的發展，牛蛙蝌蚪大量進入英國的農貿市場和冷水魚市場。一只母蛙在一個產卵季可以繁殖20000只卵，美洲牛蛙在英國各地瘋狂繁衍，在其建立種群的地區，其他物種的數量急劇下降。英國立即作出清除美洲牛蛙的決定，并立法禁止進口美洲牛蛙。

目前英國對外來物種的治理在法律上還沒有明確的要求和規定。只是在《環境保護法》中規定了對含有日本蓼科雜草虎杖的土壤和廢物的控制措施。如果外來物種擴散到私人土地或者封閉水道，該法也可適用，但目前尚無法院的類似判例。因此，從總體上看，英國法律對清除外來物種并沒有明確說明。

19世紀中期，日本蓼科雜草虎杖作為公園和花園里的一種東方觀賞植物被引入英國?，F在，日本虎杖在路邊、河岸和荒地等區域已經造成嚴重問題，成為英國最主要的外來入侵物種之一。

傾倒含有日本虎杖根莖碎片的花園廢棄物被認為是導致其擴散的主要原因。日本虎杖建立種群的地方，植物和無脊椎動物的多樣性遠遠低于本地植物生存的區域。除此之外，它還能刺穿諸如停機坪、房屋地基之類的硬質地表，由此造成嚴重經濟損失。自1992年以來，斯旺西（英國威爾士南部港口城市）控制日本虎杖的花費已經超過了16萬英鎊，并且要完全控制日本虎杖所需的成本預計將近800萬英鎊。

1981年，英國在制定《野生生物和鄉村法》的時候，僅列出了兩種外來物種，日本虎杖就是其中之一。但該法只限一種情況會被追究責任，即土地所有者允許日本虎杖通過其土地傳播。

1997年，“康沃爾日本虎杖控制論壇”成立，論壇由環保部門、郡和地區委員會、英國自然和康沃爾野生生物信托等機構代表組成，收集新發現的日本虎杖詳細信息，并且協調做出最佳的清除方案。但是，這種方法僅是對待像日本虎杖這樣一個已經建立種群并成為問題的物種時才會適用。

美國：外來物種立法大戶

美利堅合眾國脫胎于大英帝國，其法系也同屬海洋法系，但在外來物種立法問題上，美國卻與老大哥英國不單獨立法的做法截然不同，不僅大量立法，而且一脫判例法的窠臼，制定了大量的法典法。

自美國建國以來，數不清的外來植物、動物或微生物等就開始傳入美國。它們排擠本土的動植物，破壞生態平衡，損害自然與人造景觀，導致瀕危物種的加速滅絕等，使美國自然生態系統的完整性、農林等產業的安全性以及公眾的健康等面臨巨大威脅。

據統計，外來入侵物種每年給美國帶來120多億美元的直接經濟損失，其中僅79種最嚴重的外來有害生物就導致損失高達96多億美元，間接損失更是高達1370億美元。有一種叫做紫珍珠菜的入侵植物，每株每年可以產生多達270萬粒種子，這些種子每年可以擴散到將近100萬英畝的濕地中去；一種起源于南太平洋和澳大利亞的入侵蛇類——褐樹蛇，已經在關島地區消滅了13種本地鳥類、12種本地蜥蜴、3種蝙蝠；一種在加利福尼亞州發現的叫做xylella fastidiosa的植物病菌，給該州的葡萄園造成了將近4000萬美元的損失。這種病菌由名為亮翅殺手的入侵昆蟲攜帶，目前極大地威脅著加州葡萄、葡萄干、紅酒等產業以及與之相關的旅游業；一種來自歐洲的千屈菜像紫地毯一樣覆蓋42個州的濕地帶，使珍稀的兩棲動物和蝴蝶深受其害；夏威夷282種瀕危植物和鳥類，均因外來生物干擾而致，該島曾引入拉美狼蝸牛，擬用其控制農作物害蟲，誰知它將本地近20種蝸牛吃得干干凈凈……

面對嚴峻的形勢，美國采取了各種措施，在外來物種相關的法律制度的建設上走在世界前列。美國聯邦政府很早就開始立法以應對外來物種入侵問題，如1900年的《萊西法案》。而州級生物入侵立法的歷史更為久遠，1726年的康涅狄格州、1775年的馬薩諸塞州以及1766年的羅得島州都制定了針對外來物種小蘗（Berberidaceae）的法令。目前，50個州均有生物入侵相關立法。

盡管美國是一個典型的普通法國家，判例法在其法律體系中占重要地位，但在與生物入侵相關的立法中，幾乎都是制定法。由于缺乏必要的專門知識和經驗，法院在對新型環境問題的司法裁判中常常感到力不從心，也很難創制出具有普適性的司法判例。因此，聯邦立法（包括國會立法和行政立法）、州立法和美國認可的國際法規構成了當前美國生物入侵立法體系的三個重要組成部分。

同大多數國家一樣，美國聯邦一級的生物入侵立法也是一個逐漸累積的結果。特定時期出現了特定問題，然后創制特定立法來加以控制，逐漸涵蓋了不同行業、不同物種和不同引入方式，最終形成了一個略顯龐雜但完整的聯邦生物入侵立法體系，在美國當前的生物入侵法律管制中發揮著重要作用。

在諸多法律中，1990年通過的《外來有害水生生物預防與控制法》（Nonindigenous Aquatic Nuisance Prevention and Control Act）占有重要地位?？梢哉f，美國把立法的焦點轉移到外來物種入侵即是從這部法律開始，該法律闡述了由外來物種入侵產生問題的復雜性，并設計了處理此類問題、方法的基本框架。

1996年的《國家外來物種法》（National Invasive Species Act）則是另一部重要的生物入侵立法，盡管該法案主要是針對水生入侵物種的，但它的立法精神和基本法律原則卻在某種程度上起到了生物入侵國家政策法的作用。

1999年，美國時任總統克林頓頒布了《第13122號行政命令》（Executive Order 13112），雖然它只是行政立法而非國會立法，但由于生物入侵管理事務的高度行政化，它的作用卻是其他生物入侵立法所不能比擬的。其最大成就是成立了聯邦層次的中心協調機構——國家入侵物種委員會，它要求所有聯邦部門采取積極而協調一致的行動防止外來有害生物的侵入、定居和擴散，并采取一切必要措施對已成災的外來種進行控制，最大限度地減輕它的危害，在人力物力允許的范圍內著手對受損生態系統進行恢復。

州級生物入侵立法的歷史比聯邦立法更為久遠。最早可以追溯到1726年康涅狄格州的針對小蘗的法令。目前，50個州都有生物入侵相關立法，尤其是沿海各州和大湖（the Great Lakes）地區各州，不僅立法數量多，而且規定更為詳盡和具體，以加利福尼亞州為例，《加利福尼亞州規章和行政規則》（California Code of Regulations）第四條和第六條規定了植物檢疫和病蟲害控制，也有涉及外來嚙齒動物和外來雜草控制的相關條款。加州議會立法（California Law）主要有四部：《加州魚類與寵物法典》（California Fish and Game Code），對受限制的外來野生動物的進口、運輸和飼育作出了規定；《加州食品與農業法典》（California Food and Agricultural Code），對外來種的引入、植物檢疫和病蟲害控制進行了一般化的規定，并對某些特定的外來種進行了具體規定；《加州港口與航運法典》（California Harbors and Navigation Code）和《加州公共資源法典》（California Public Resources Code），主要對防止船舶壓艙水可能導致外來水生物種入侵作出了相關規定。

1952年的《國際植物保護公約》（International Plant Protection Convention，IPPC）是美國最早采納的生物入侵國際立法之一，它建立了在國際貿易中防止植物和植物產品病蟲害蔓延的國際病蟲害檢疫機制，防止該類外來物種在國際間的入侵與傳播。此后，美國又參與制定并批準了一系列國際法規。

需要指出的是，也有許多與生物入侵相關的國際公約或條約等，美國并沒有參加或批準，如克林頓雖然簽署了《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity），但參議院至今還沒有批準，因而遲遲沒有生效，美國只能以觀察員的身份參加締約國大會。

澳大利亞：亡羊補牢

雖然歷史上同為英國的殖民地，但與美國的235年建國史相比，澳大利亞的建國時間不長，但在與外來入侵物種斗爭的經驗上卻成長得非常迅速，這得益于它容易被入侵的天然地理環境。

澳大利亞是一個島狀大陸，海岸線長達37000公里，漁業區面積為894萬平方公里，在其769.2萬平方公里的陸地面積里，干旱的陸地占了70%左右。特殊的地理位置，使得其防治外來物種入侵的工作主要集中在兩個方面：一是如何解除通過輪船壓艙水攜帶的海洋外來物種入侵的威脅；二是如何防治對農業、林業造成嚴重影響的220多種有害雜草。

澳大利亞有100多萬種自然物種，其中80%以上的開花植物、哺乳動物、爬行動物和蛙類動物以及大部分的魚類和接近一半的鳥類都是澳大利亞所特有的。

18世紀以來，澳大利亞引進了大量外來物種，但其中有許多已經成為危害農業和自然保護的有害入侵物種。例如，在被澳大利亞宣布為有害雜草的220多種外來植物中，46%是作為有用物種而有意引進的，31%是作為觀賞植物有意引進的，但這些有意引進的植物以后卻演化成為對生態系統結構和功能產生危害的雜草，對農業、林業等經濟生產造成了嚴重影響。

澳大利亞還引進了許多脊椎動物，一些物種已對本土植物和動物區系產生了重要影響。如兔子、野馬、野豬和狐貍等物種，最初是為滿足農業、狩獵等活動的需要而引進的，而現在卻發現它們對農業和生物多樣性保護具有不利影響。

19世紀末，澳大利亞野兔的群體呈現瘋狂性的擴張之勢，對當地的植物、動物甚至土壤都產生了嚴重的威脅，澳大利亞的生態系統處于崩潰邊緣。面對日益猖獗的野兔群體，澳大利亞人終于意識到問題的嚴重性。1937年，澳大利亞科學與工業研究委員會開始嘗試利用多發性粘液瘤病毒來對付野兔。1952年，澳大利亞的野兔數量由最高峰時的6 億只左右下降到1億只左右。

1920年，澳大利亞的歐洲殖民者從科羅拉多河引進一種魚類，名叫“蚊子魚”。因為這種魚在科羅拉多河上喜歡捕食水面的蚊蟲故而得名。但是這種魚被引入到澳大利亞的墨累·達令河以后并不對蚊子感興趣，而是喜歡捕食那些土生魚類幼仔，并且與土生魚類爭食和搶奪棲息環境，這種魚還喜歡攻擊和撕咬其他魚的鰭和尾。

為了控制甘蔗園中的蟲害，澳大利亞引進了海蟾蜍（又名甘蔗蟾蜍，是原產于中美洲及南美洲的一種陸生蟾蜍），投放到甘蔗園中，到1937年，共約有6萬只海蟾蜍被引入澳大利亞。然而，海蟾蜍并沒有起到滅蟲的作用，反而帶來了另一場災難。首先，甘蔗地的食物無法滿足海蟾蜍的營養需要，它們胃口很好，可以吃掉身邊所有的可能食物，這對當地食物鏈造成嚴重影響；其次，它們身上的毒液可以殺死許多捕食者，讓它們在澳大利亞成為沒有天敵的強者。諸多原因最終導致了海蟾蜍至今仍泛濫成災。

根據澳大利亞憲法，自然資源管理范圍內的立法和行政管理職責主要由州和自治領政府承擔。聯邦對環境事務的參與主要表現在具有重大環境意義的事項上，如國家戰略的協調、制定并施行控制入侵物種的國家措施和計劃及履行國際責任。這種聯邦和各州共同承擔環境保護責任的體制被稱為合作的聯邦主義。

在聯邦層面，參與入侵物種管理的機構主要包括“兩部一基金”。兩個部門是指負責控制和管理對環境價值產生威脅的入侵物種的環境與遺產部，負責控制農林牧漁食品業，水、土壤和其他自然資源以及檢疫三類對農產品價值產生入侵威脅的農林漁業部（DAFF），二者在工作上相互協作。一個基金組織就是自然遺產信托財產，其目的是通過全社會的合作投入實現對澳大利亞環境的可持續管理，以減輕現存的問題和改善土地利用。環境與遺產部和農林漁業部聯合管理自然遺產信托財產。

與入侵物種管理相關的立法主要是以下三部：1997年《澳大利亞自然遺產信托法》（NHT Act），該法建立了澳大利亞自然保護區的自然遺產信托，專用于修繕和補充澳大利亞主要的自然保護的基礎設施；1998年《檢疫法》（Quarantine Act），規定主要是由農林漁業部負責與人類、動物和植物有關的入境前與入境的監視、檢測和控制安排；1999年《環境保護和生物多樣性保護法》（EPBC），它是聯邦關于環境保護和生物多樣性保護的基本法，該法于2000年7月16日實行，代替了先前實施的多部保護環境的法律。

在州層面上，各州均對外來入侵物種作出了詳細的法律規定，以新南威爾士州為例，相關立法可以追溯到1974年的《國家公園和野生動物法》（National Parks and Wildlife Act），該法為新南威爾士州控制有害脊椎動物提供了法律基礎；1993年《有害雜草法》（Noxious Weeds Act）將列入聯邦雜草計劃物種納入聯邦計劃進行管理，州和地方政府的資金用于地方層面的雜草的控制，而自然遺產信托撥款則僅用在少數獨立的項目上；1995年的《瀕危物種保護法》（Threatened Species Conservation Act）將歐洲紅貍、野貓和多年生雜草對本地植物群落的入侵列為主要控制對象，并要求制定并執行旨在減輕這些物種威脅的計劃；1998年《農村土地保護法》（Rural Lands Protection Act）及其修正案（2003）規定了可以作為有害物種加以控制的動物、鳥類和昆蟲的公告制度，以及控制公告的有害物種的程序和機制，土地所有者、占有者和公共土地管理者負有消除公告的有害物種的法律義務，農村土地保護委員會則有協助義務。

加拿大：慵懶立法

讓美國頭疼了二十余年的五大湖斑馬貽貝，同樣令與美國一衣帶水的楓國加拿大焦頭爛額。外來入侵物種并不會考慮國界，不需要等簽證，它們就能長驅直入。

在世界自然保護同盟列出的世界100種惡性外來入侵物種中，有許多已經在加拿大立足，包括闊葉大戟、日本紫菀、紫珍珠菜、綠螃蟹、多刺水跳蚤、舞毒蛾、普通鯉魚、虹鱒魚、八哥、國內(野生)貓以及老鼠。

在這個現有的名單之外，新的外來入侵物種正在通過航空、陸路和水路不斷抵達加拿大邊境。據一份有關外來入侵物種造成的經濟損失的初步報告保守估計，16種入侵物種每年給加拿大造成的損失在133億到345億加元之間。這些估計一般認為是不完全的。有一種普遍的看法認為，先前引進的有害入侵植物病蟲害給農作物和林業造成的損失每年高達75億加元。

一種入侵物種薊，每年僅僅給一種名叫canola的農作物造成的經濟損失就高達3.2億加元。著名的入侵物種斑馬貽貝每年給五大湖位于加拿大地區的部分造成的經濟損失在30億到75億加元之間。

外來入侵物種已經給加拿大造成了極大的損害，但是加拿大人并不覺得它有多么嚴重，生活還是一如既往的慵懶自在。目前，加拿大應對入侵物種的措施在眾多國家中算是比較薄弱的。

1995年，加拿大制定了《加拿大生物多樣性戰略》（Canadian Biodiversity Strategy），旨在保護水生和陸生生態系統，但重視程度遠遠不夠。以邊境檢疫為例，每年只有不到1%的集裝箱接受了檢疫，其他99%的集裝箱很可能搭載了入侵物種；為了保護漁業資源的生產能力，加拿大漁業和海洋部曾經制定《引進和轉移水生生物體的國家政策草案》，但它沒有綜合性地涵蓋所有有關水生入侵物種的事務。

《海運法》（Canada Shipping Act）第657．1條規定了聯邦政府部門發布壓艙水規章的權力，但是直到2001年聯邦政府都沒有發布這樣的規章。目前，加拿大漁業和海洋部正在執行的是被稱為《五大湖地區壓艙水控制指南》的自愿指南。

《漁業法》（Fisheries Act）包含了保護和保存魚類和魚類棲息地的條款，它是最直接處理水生入侵物種事務的聯邦法律，加拿大漁業和海洋部負責實施該法，但是由各省負責管理內陸的漁業。一般情況下，各省享有處理向內陸水體進口、轉移和投放魚餌和魚類的管轄權。省級立法中，處理水產業問題的一般方法是要求進行任何水產經營都必須先獲得許可證。但是現在的立法中很少規定如何作出發布許可證的決定或者誰來承擔魚類逃逸的風險。此外，各省有關水產業中的魚餌和魚類繁殖的法律主要考慮這些活動的商業因素，而不是考慮對生物多樣性的潛在威脅。

日本：先進的分類管理

與四周環海的澳大利亞類似，作為島國的日本，其生態環境一樣容易受外來生物入侵威脅。據統計，自明治時期以來，已知有2248種外來物種在日本定殖，其中大部分為植物，共有1556種（絕大部分為維管束植物，共計1553種）；無脊椎動物共有581種，其中昆蟲為430種（85種昆蟲為農業、林業生產中重要害蟲），脊椎動物為111種。在日本非常有名的龍蝦，最初就是作為餌料從密西西比引進的外來物種。

日本政府對這一問題非常重視，為預防外來物種對生態系統造成的不利影響，對引入、飼養(種植)、儲存、運輸外來物種等行為作了法律上的規定，于2004年6月2日頒布了《外來入侵物種法》，并在此基礎上制定了《預防外來入侵生物對生態系統造成不利影響的基本政策》。該政策對外來入侵物種飼養機構的設施條件要求、防治外來入侵物種過程中需注意的問題、如何進行公眾意識教育等方面作了較詳細的說明和規定。

而在此之前的《林業種苗法》、《植物防疫法》、《水產基本法》等，立法目的并非防治外來物種入侵。綜合來看，日本政府制定《外來入侵物種法》是對現有法律法規體系關于外來物種入侵的一個綱領性指導，將之前未納入法律管理的外來物種統統納入到管理范疇中來。

根據法律條文規定，日本政府將外來物種劃分為三大類，一類是對生態系統具有已知威脅或潛在威脅的入侵外來物種（IAS），這一類相當于GISP（global invasive species programme）提出的“黑名單”，對于這一類外來物種是堅決禁止在規定許可范圍之外進口的，是監測和防除的重點；另一類是未劃定的外來物種（UAS），這一類相當于GISP提出的“灰名單”，這是到目前為止還未確定其入侵威脅性，但隨著研究的深人，通過進一步的科研證明UAS如果具有危險性，即劃為IAS，也有可能不具危險性，而劃入到第三類，即除前面兩類以外的外來物種，相當于GISP提出的“白名單”，屬于可放行的外來物種，但同時法律中前瞻性地規定有些“白名單”中的外來物種在新的科學證據支撐下有可能移到“黑名單”中去。所以說這三個目錄的內容隨時間的推移是變化的。日本環境省2006年2月1日修訂的第2版目錄中，“黑名單”中便增加了9屬34種共計43類外來生物。但無論是屬于哪一類，進口時都必須提供附錄許可文件。

責任編輯：劉瀟瀟