地州高校辦學經費籌措的困境與對策

耿成興

隨著我國高等教育規模的不斷擴大和學生人數的增加，辦學經費緊缺成為制約高校改革和發展的最大問題。特別是地州高校成立時間晚，底子薄，自身籌措資金的能力較弱，又沒有得到財政投入的傾斜性照顧，以致其辦學經費日趨緊張，財務狀況不時陷入困難的境地。

一、地州高校辦學資金籌措的困境及其分析

（一）政府財政性教育經費投入不足

2003-2007年是地州高校較快發展的最佳時期，建設新校區、添置資產設備、擴大招生規模等都需要大量的資金投入。由于政府教育財政投入不足，云南省又因地處邊疆、財力有限而不得不減少生均撥款，甚至采用數額包干、一定幾年不變的做法。在這樣的財政撥款政策下，學校發展受到極大的限制。由于政府投入不足，各高校不得不大量舉借債務以度過難關，在形成歷史欠債的同時也加大了自身的財務風險。

表1 曲靖師范學院2005-2010年辦學經費來源構成情況表

從上表可以看出，曲靖師院2005-2007年財政預算基本經費撥款每年都是2071萬元，僅占年度收入總額的30%左右，學校其他籌資的任務異常繁重。2008-2010年，實行按學生實名制生均標準3500元的財政撥款政策，雖在總量上有所增加，但與鄰近的重慶、四川和貴州相比還有一定的差距；與最近財政部、教育部提出的“到2012年各地地方高校生均撥款水平不低于12000元”相比，還有很大的差距，尚不能滿足地州高等教育事業發展的實際需要。

從教育投入的實際情況看，我國1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》就已提出“到2000年實現財政性教育經費占國民生產總值的比例達4%”的目標，但至今沒有實現。

表2 2000-2009年我國財政性教育經費支出統計表

從上表可以看出，2009年，我國財政性教育經費支出12231億元，占GDP的3.59%。從2000年到2009年的10年間，以4%為目標，國家財政性教育經費支出累計“欠賬”已達16843億元；根據世界銀行2001年統計，美國、加拿大、法國、英國和日本等發達國家公共教育支出占GDP的均值為4.8%，而哥倫比亞、古巴、約旦和秘魯等發展中國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。我國教育財政投入不足的現實是顯而易見的。

實際上，云南省2003-2007年五年間一直實行高等教育基本經費撥款包干的辦法，即以2003年學生規模為基數核定撥款數額一定五年不變。當時多數地州高校剛剛成立，學生人數不多，因此而核定的經費數額較少。如果按照2003年以后各年實有學生人數及生均3500元撥款標準計算，2004-2007年云南省財政對曲靖師院的基本預算經費撥款“欠賬”2500萬元。

（二）學校基本建設項目擠占正常辦學經費

如果不擴招，學校不需要進行新校區建設和增加設備購置，那么依靠政府財政撥款和學生交費是可以基本維持學校正常運轉的。但是，在地方經濟和社會發展的強力需求和國家高等教育政策的引導下，地州高校必然考慮自身的發展問題。除去省、地共建給予的一定補助外，地州高校新校區建設資金大部分依靠學校自籌解決。《規劃綱要》提出，從現在起到2020年，高等教育總規模將從2900多萬人增加到3550萬人，高等教育毛入學率從24.2%提高到40%。無疑，地州高校仍然是承載擴大規模的主力軍。但是，在沒有其他資金來源的情況下，各地州高校紛紛從銀行貸款以解燃眉之急，因此形成了大量的債務。隨著還本付息高峰期的到來，財務負擔十分沉重。在學校辦學經費極度困難的情況下，維持正常運轉尚顯捉襟見肘，謀劃學校發展就顯得更加艱難。

為完成高等教育事業任務，達到地州院校既定的發展目標，在基本建設資金沒有其他來源的情況下，高校一方面每年都要從預算外收入中安排一定的基建資金用于硬件設施建設，另一方面還要從金融機構貸款建設新校區，在過去的10年中形成了大量的債務。據有關報道，截止2007年底，全國高校的債務余額保守估計也有2000億元。

按照現行制度的規定，高校實行主營業務（教育事業）與基本建設業務分賬核算的辦法，新校區基建借款在基本建設賬務中單獨反映。曲靖師院2010年末因新校區建設而舉借的銀行貸款累計債務余額是12130萬元。2003-2010年，每年都從自籌經費中擠出1500萬元左右安排用于學校新校區建設，占年度收入總額的15%，還不得不隨時“挪用”基本經費用以償付到期債務本息，加劇了正常經費的緊張程度，影響了教學業務和管理工作的正常開展。

（三）中央財政支持地州高校發展的力度較小

中央下劃高校和省級重點高校已經得到中央專項資金補助支持多年，而地州普通高校軟硬件設施的改善亟需大量資金，而實際上卻沒有得到中央財政應有的傾斜性支持。中央財政資金的申報時間長，程序和手續繁雜，申報成本高，地州高校很難獲得支持。結果是條件越好的老牌高校越容易得到支助，并且額度不小，導致高校間的發展極不平衡，差距越來越大。

從2010年起，中央財政支持地方高校發展專項資金覆蓋面擴大至地州普通本科高校。2010年曲靖師院組織兩個項目共申請中央財政補助資金1023萬元，實際得到一個項目的資金補助200萬元，占申請額度的20%，所得補助額較小。2010年中央支持地方高校發展專項資金是40億元，補助高校620多所，平均每所645萬元，曲靖師院所得支助僅是平均數的31%。而且，該項資金的申報從5月份一直延續到8月份報送財政部，時間跨度4個月，其間通過多次會議布置和評審答辯等過程，占用有關人員大量的時間，日常工作受到一定影響。11月底下達資金，已近年終財務決算準備期，事務繁多，難以充分考慮和安排項目資金的支出。因此，地州高校獲得中央財政資金支助的難度較大。

（四）銀行信貸政策收緊，難以獲得新的貸款支持

由于全球金融危機和國內房價畸高的影響，近兩年來金融機構貸款政策收緊，貸款的難度增大，融資成本增高，一些只有依靠銀行貸款才能獲得基建資金的地州高校因此受到了嚴重影響。新的貸款不能獲得，歷史欠債又紛紛到期，“東墻”拆不了，“西墻”沒法補，于是官司纏身，雪上加霜，資金鏈斷裂，財務狀況進一步惡化。銀行每年還要以企業的一套征信系統為標準對高校進行信用等級評價，由于高校是教育事業單位，財務收支“結余”與企業的“利潤”完全是兩個不同的概念，以收定支的預算編制原則決定了高校的年度結余不可能太大。所以，在年度評審中，有的高校就因“利潤”太低而被調低信用等級，到期的貸款不能辦理展期，新增貸款就更加艱難了。

從2007年以來，國家各商業銀行貸款政策逐漸收緊，央行多次上調存款準備金率，貸款利率也不斷提高，從金融機構籌資的難度增大。高校也不例外，已經由原來的“送貸”上門逐步轉變為不再輕易放貸，因此貸款的難度增大，融資成本增高。在國有商業銀行收緊銀根不再放貸的情況下，沿海發達地區具有金融業務經營資質的租賃公司紛紛涌現，深入到內地教育領域尋求新的市場。資金異常緊缺的地州高校立即拋出“橄欖枝”表示愿意合作。這些融資企業帶給地州高校的問題是融資成本高，另計手續費，扣除2%保證金等，有加劇學校的財務風險的潛在危機。

（五）資金撥款的額度和時間受到財政嚴格限制

高校財政預算內資金由省級財政統一管理，按年初人大批準的預算額度分月平均劃撥各預算單位使用。從2008年起，云南省駐各地州的一級預算單位全面統一實行財政國庫集中收付制度，學校組織收取的學費、住宿費等所有預算外資金收入全額上交省級財政部門專戶管理，每月申報用款計劃并經財政廳批準后方可撥款，程序復雜，過程較慢。所以，地州預算單位的資金運作受到省級財政部門的嚴格限制，一般沒有資金自主權，對學校領導的決策和教育事業計劃的正常執行產生了一定的影響。

地州高校預算內財政資金和預算外收入全部由省級財政部門統一管理后，由于地州高校距離省城一般較遠，以曲靖師院為例，從申請報出至撥款到賬平均需要20天左右，嚴重影響和制約了學校預算資金的執行和學校按期開支的計劃，甚至會打亂學校的教育事業階段性安排。2010年，曲靖師院曾經發生的某月不能按時發放工資和津貼的案例，就是財政資金不能及時撥付造成的，弄得教職員工意見很大。

（六）地州高校籌資渠道單一

目前，全國由省、直轄市管理的地方普通高校1394所，占全國高校總數的92%、在校生人數的85%，而所獲得的財政性教育經費僅占全國普通高校經費收入的57%。這說明全國43%的財政教育經費由中央各部委所屬8%的綜合性研究大學得去了，這樣的投入機制是不公平的。地州高校多在偏遠地區，資源十分有限，地方財政力量薄弱，除財政撥款和收取學費外，幾乎再無其他支助來源，籌資渠道相對單一。另外，地州高校其他收入也十分有限，僅有每年幾萬元的存款利息及廢品處置等極其少量的零星散雜收入。在這樣的情況下，地州高校仍然難以擺脫主要依靠國家財政投入為主的籌措辦學經費的單一渠道，融資渠道多元化成為一句難以實現的空話。使用財政資金必然受到相應約束，其他收入沒有來源，導致學校只能維持簡單生存狀態，“巧婦難為無米之炊”，長遠發展難以謀劃。

國家明確提出公共教育財政政策是“建立健全以政府投入為主的多元經費籌措機制”。但是，對于地州高校這個“新生兒”，政府投入有限，自身“造血”能力較弱，因此籌資渠道非常單一，獲得的其他收入十分有限。以科研經費為例，省級重點高校有的每年可達幾個億，曲靖師院2010省級財政科研經費撥款僅45萬元左右，差距很大。其他如社會捐贈、存款利息、非財政部門撥款等其他收入，在一些知名重點高校是一個重要的資金來源渠道，曲靖師院一年也只有100多萬元。多渠道籌措足夠的辦學經費還難以做到。

二、地州高校走出辦學經費籌措困境的對策

（一）確保政府教育財政投入的目標落實到位

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》已經正式頒布實施，其中提出了要“提高國家財政性教育經費支出占GDP的比例，2012年達到4%”。與2009年的3.59%相比，差距是0.41%。我國GDP的基數總量很大，哪怕是百分之零點幾的投入增加，都會在教育領域產生很大的影響。規劃的藍圖已經描繪出來，現在的關鍵是落實的問題。高等教育按照隸屬關系和分擔機制，由中央和地方政府作為舉辦者分別承擔所屬學校的財政責任，中央政府應對中西部地區特別是西部地區、民族地區的高等教育發展予以財力支持。《綱要》特別明確4%的目標，真正表明了黨和政府推動教育改革和發展的決心。

云南省生均財政撥款標準過低，與中西部一些兄弟省份相比，我們的生均撥款也處于較低水平，如2010年新疆生均撥款達到6300元，四川生均撥款達到4200元，山西省生均撥款達到4300元，同期云南省生均撥款僅為3500元。根據財政部、教育部《關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》（財教[2010]567號）文件精神，建議云南省結合財力情況、物價變動水平、高校學生人數、工資調整等因素盡快制定本省高校生均財政撥款新標準，建立地方高校生均撥款動態調整機制，逐步提高生均撥款水平，確保到2012年不低于12000元。如果照此計算，曲靖師院2012年能夠比2011年多增加基本預算經費：13079人×(12000元-3500元)=1.1億元。

假設這一目標能夠按期實現，那么學校不但能夠逐步解決歷史債務問題，其自身的發展也必將出現質的飛躍。這樣，學校財政投入不足的狀況才會有所好轉，地州高校資金緊張的局面才會得到一定程度的緩解。

（二）盡早化解高校基本建設貸款債務

國際經驗表明，政府舉辦的公立學校，政府承擔最終的財務責任，學校不具有決定舉債辦學的權利，也不承擔相應的責任。地州高校作為公益性教育事業單位，除收取學費、住宿費外再無其他收入來源，主要投入、特別是基本建設資金理應由國家承擔。如果高校債務不能按期償還，債務和運轉資金不能得到可靠而有效地解決，不但難以做到發展和提高，還可能出現退步和“破產”的問題。這理應引起政府、教育主管部門及財政部門的高度重視，要對高校現有的銀行貸款余額及基本建設債務問題由財政統籌安排資金予以解決。

按照財政部、教育部《關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》（財教[2010]568號）文件精神，中央和省級財政將加大支持力度，幫助高校化解債務。但是，中央財政是采取“以獎代補”的方式按各省化解高校債務工作的努力程度給予一定比例的獎勵，中西部地區為45%。這一比例顯然偏低，省級財政很難同時安排資金給予配套，能將中央獎補資金全額下撥就很不錯了。因此，學校自身還需要承擔一半左右的化債責任，在資金難以籌措的情況下，問題依然嚴重。因此,建議各省另行出臺文件，進一步明確責任，由中央財政獎補45%，省級財政同等比例配套承擔45%，學校自籌資金解決10%，以盡早化解高校債務，減輕負擔，讓高校能夠輕裝前進。

（三）政府財政給予地州高校適當傾斜性照顧

中央財政支持地方高校發展專項資金應當考慮給予地州新建高校傾斜性照顧，以適當緩解地州高校資金非常緊張的困難。目前，高校預算內經費結構存在專項資金比重較大，基本運行經費相對不足的問題。例如，中央直屬高校專項資金占財政撥款的比例平均為34%，部分重點投入高校專項經費所占比例甚至超過了50%，造成有的學校一方面日常運行經費不足，另一方面專項經費結余較大，使用效率低。所以,建議按照各高校的學生人數和軟硬件現狀直接安排專項資金，可用于改善學校辦學條件。提高生均撥款標準不能都以項目申報、專款專用的形式來處理，這樣不利于學校全面協調發展。要提高日常經費占財政撥款的比例，簡化或取消項目申報和評審手續，爭取及早下達資金，以便于在當年安排實施。同時，要建立和完善公開、透明、高效率的專項經費預算分配機制，給予地州高校一定的傾斜性照顧，適當增加財政補助額度。

（四）提高學校信用等級，爭取新的銀行貸款

在金融機構緊縮銀根的情況下，高校要轉變觀念，主動與銀行等金融機構協調和溝通，以真誠打動對方，或能從一些中小銀行得到新的融資；也可從其他金融企業，如融資租賃公司等獲取一定的貸款支持。作為銀行企業，從長遠合作和發展的角度考慮，高校絕對是優質客戶之一，不能按生產企業的征信標準考核高校，應當研究并建立高校征信評價標準和體系，公平合理地評價高校償債能力，適當降低貸款要求，簡化辦貸手續，給高校恢復或提高信用等級，為高等教育事業的發展做出應有的貢獻。另一方面，與沿海融資租賃公司合作也不失為一個暫解燃眉之急的無計之策，這些企業熱情上門服務，辦貸手續簡便，資金到賬及時，的確具有一定的優勢。

（五）對地州高校實行分批提前預撥資金的辦法

財政部門要改變預算撥款方式，在年初批準的預算額度范圍內，無需申請而按季度或半年分批提前給地州高校預撥下達資金，以便于學校能夠及時組織實施當年的教育事業計劃。對于地州高校，預算外資金宜實行屬地管理的辦法，即允許將其預算外資金上交學校所在地的縣級以上財政部門專戶管理，以方便及時辦理撥款，節約資金成本。資金的及時到位，有時可以為高校贏得意想不到的信譽和減少一些不必要的麻煩。

（六）采用靈活多樣的籌資方式，完善多渠道籌資制度

進一步加大獎勵力度，引導教職工多渠道爭取科研項目，獲取更多的科研經費資助。建立鼓勵社會投資、捐助教育的稅收激勵機制，完善合理回報和稅收優惠政策,對企業和個人捐資助教給予經濟激勵或稅收優惠，引導單位和個人積極捐助教育。協調有關部門，搞好校內閑置小宗土地開發，實行校企合作，以籌集一定的學校發展建設資金。地州高校可沿新校區圍墻四周建蓋底商教師周轉房，一方面改善教職工福利待遇，另一方面可以從底層商鋪獲得一定的租金收入，從而增加學校其他收入的總量。加強高校內部財務會計制度建設，完善經費使用管理和內部控制制度。按照《綱要》的要求，試行設立高校總會計師職務，搞好資金運作，防范籌資風險，提升財務管理和會計核算的專業化水平，提高資金使用效率。

三、結束語

高校的財政撥款機制尚待完善，專項經費分配決策過程有待進一步規范，以績效為導向的激勵機制尚未建立，教育經費分配的公開、透明程度有待提高，地州高校走出資金緊缺的困境尚有一段時程。目前，中央出臺了多項有利于增加教育投入的政策，地州高校要抓住機遇，爭取更多的財政資金支持，合理配置和使用公共教育經費，力爭以最小的投入獲取更高的教育質量，從而不斷滿足社會各界的良好期望。

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