寧夏水資源費(fèi)征收管理問題探討

王勁學(xué)

（寧夏回族自治區(qū)石嘴山市水資源開發(fā)利用管理辦公室，753000，石嘴山）

一、寧夏水資源費(fèi)征收管理現(xiàn)狀

1.水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)沿革

寧夏回族自治區(qū)是全國發(fā)布水資源費(fèi)征收使用管理辦法較晚的3個省份之一，也是全國較晚開始征收水資源費(fèi)的省份之一。2004年以前主要由各市縣對部分自備水源征收水資源費(fèi)。2004年頒布了《寧夏回族自治區(qū)水資源費(fèi)征收使用管理辦法》，為全面征收水資源費(fèi)奠定了法律基礎(chǔ)。2008年頒布施行的《寧夏回族自治區(qū)取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》，進(jìn)一步完善了水資源費(fèi)征收管理制度體系。水資源費(fèi)的征收為水資源管理和保護(hù)提供了資金保障，也為開展水資源管理及基礎(chǔ)工作提供了必要的經(jīng)費(fèi)，并在促進(jìn)水資源合理配置和節(jié)約保護(hù)等方面發(fā)揮了良好的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。

寧夏自2004年開征水資源費(fèi)以來，于2005年和2006年進(jìn)行了調(diào)整。2006年12月，自治區(qū)物價局、財政廳、水利廳根據(jù)節(jié)水型社會建設(shè)要求，印發(fā)了 《關(guān)于調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，按照“地下水高于地表水，限采區(qū)高于一般區(qū)，自備水源井高于管網(wǎng)供水，生產(chǎn)經(jīng)營用水高于生活用水”的原則，對水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。通知規(guī)定，由城市供水管網(wǎng)供給的地表水水價，居民生活用水為0.05元/m3， 工業(yè)用水為0.07元/m3，商業(yè)用水為0.1元/m3，特殊行業(yè)用水為0.5元/m3。由城市供水管網(wǎng)供給的地下水水價，居民生活用水為0.1元/m3，工業(yè)用水為0.15元/m3，商業(yè)用水為0.5元/m3，特殊行業(yè)用水為 1.5元/m3。自備水源使用地表水的，水價為0.1元/m3，使用地下水的，水價為0.5元/m3。該標(biāo)準(zhǔn)自2007年1月1日起執(zhí)行，一直沿用至今。水資源費(fèi)按劃分的取水許可管理權(quán)限進(jìn)行分級征收，取水許可分級管理權(quán)限劃分具體情況見表1。

2.水資源費(fèi)征收管理情況

寧夏水資源費(fèi)實(shí)行區(qū)、市、縣三級征收，征收的水資源費(fèi)納入同級財政預(yù)算，實(shí)行 “收支兩條線”管理。2009年全自治區(qū)共計征收水資源費(fèi)4655萬元，其中自治區(qū)級2828萬元，占全自治區(qū)水資源費(fèi)總額的60.75%，各市縣1827萬元，占全自治區(qū)水資源費(fèi)總額的39.25%。

表1 取水許可分級管理權(quán)限劃分

（1）自治區(qū)級水資源費(fèi)征收管理情況

①征收情況

自治區(qū)水利廳自2004年開始對部分大中型企業(yè)、供水單位征收水資源費(fèi)，當(dāng)年征收額不足100萬元。此后，水資源費(fèi)征收額逐年增加，2005年為278萬元，2006年為1064萬元，2007年為1747萬元，2008年為 2343萬元，2009年為2828萬元，2010年預(yù)計可達(dá)到3000萬元。

從行業(yè)征繳率來看，發(fā)電行業(yè)占第一位，其余分別為化工煤炭、城市生活供水和造紙。如2009年征收情況，發(fā)電行業(yè)963.8萬元，供水公司498.2萬元，化工煤炭行業(yè)1205萬元，造紙行業(yè)161萬元。

②使用管理情況

自治區(qū)級征收的水資源費(fèi)，在管理上嚴(yán)格落實(shí)《寧夏回族自治區(qū)行政事業(yè)性收費(fèi)管理規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一收據(jù)管理辦法》、《寧夏回族自治區(qū)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金票據(jù)管理辦法》以及《寧夏回族自治區(qū)行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行收繳分離實(shí)施細(xì)則》等各項規(guī)定，按照“收支兩條線”管理要求，實(shí)行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”征管方式。水資源費(fèi)全額納入自治區(qū)財政專用賬戶，實(shí)行預(yù)算管理，每年由自治區(qū)財政廳會同水利廳，嚴(yán)格按照《寧夏回族自治區(qū)水資源費(fèi)征收使用管理辦法》編制下達(dá)水資源費(fèi)使用項目計劃，對水資源費(fèi)項目進(jìn)行檢查和驗收，自治區(qū)財政廳、審計廳、物價局對水資源費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督，確保水資源費(fèi)管理使用規(guī)范。自治區(qū)級水資源費(fèi)主要用于三個方面：一是用于重大水利工程補(bǔ)助資金，二是用于水源地保護(hù)與管理，三是用于節(jié)水示范項目建設(shè)、節(jié)水新技術(shù)和新產(chǎn)品的推廣、節(jié)約用水宣傳及節(jié)水先進(jìn)集體表彰等。

（2）市縣水資源費(fèi)征收管理情況

①征收情況

直至2009年，寧夏5個地級市全部開征水資源費(fèi)，開征水資源的縣（市）達(dá)到11個，占全自治區(qū)應(yīng)征水資源費(fèi)縣（市）總數(shù)的84.6%（5個地級市所屬9個市轄區(qū)水資源費(fèi)直接由地級市水行政主管部門征收）。

2007—2009年，5個地級市征收的水資源費(fèi)占市縣征收總額的67.86%～80.56%，其中，石嘴山市、銀川市水資源費(fèi)征收總額分列前一、二位；縣一級水資源費(fèi)征收總體較好，增加較快。征收率除永寧縣、靈武市為70%外，其他各縣均達(dá)到85%以上。

②使用管理情況

各市縣征收的水資源費(fèi)均實(shí)行“收支兩條線”管理，征收的水資源費(fèi)上繳地方同級財政，由各市縣統(tǒng)一安排。但在水資源費(fèi)使用方面差別較大，部分市縣存在將水資源費(fèi)用于彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)或用于其他支出的現(xiàn)象，個別市縣則完全由財政統(tǒng)籌安排支出。市縣水資源費(fèi)使用管理需要進(jìn)一步規(guī)范。

二、寧夏水資源費(fèi)征收管理中存在的主要問題

1.標(biāo)準(zhǔn)偏低

以工業(yè)用水為例，與甘肅、陜西、山西、山東四省水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)相比，寧夏現(xiàn)行的城市供水管網(wǎng)地表水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別低53.3%、76.7%、86.0%、76.7%，地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別低25.0%、50.0%、85.0%、76.9%；自備水源地表水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別低33.3%、75.0%、90.0%、66.7%，地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)除比甘肅高、與陜西自來水管網(wǎng)未覆蓋區(qū)持平（覆蓋區(qū)按當(dāng)?shù)刈詠硭N售基本水價標(biāo)準(zhǔn)計征）以外，分別比山西、山東低75.0%、23.1%。特別是直接提取地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低，取用地下水的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于使用水利工程供水和城市供水的成本。企事業(yè)單位自備井直接提取地下水的運(yùn)營成本包括人員管理費(fèi)、設(shè)備損耗、電費(fèi)、水資源費(fèi)等，以潛水泵250QJ 80—80額定功率30 kW為例，抽取地下水每立方米僅需要電費(fèi)0.3元、水資源費(fèi)0.5元，而城市供水水價工業(yè)取水每立方米1.55元（含水資源費(fèi)），致使工業(yè)企業(yè)大量使用自備井開采地下水，造成局部地區(qū)地下水嚴(yán)重超載等環(huán)境地質(zhì)問題。

寧夏偏低的征收標(biāo)準(zhǔn)不能反映寧夏水資源短缺狀況，沒有反映出水資源的有限性、稀缺性，與節(jié)約用水和保護(hù)水資源的要求不相適應(yīng),也沒有反映出水資源環(huán)境治理成本和水資源枯竭后的補(bǔ)償成本，導(dǎo)致水資源價格杠桿的調(diào)節(jié)作用失靈和錯位。

2.部分市縣水資源費(fèi)征收不到位

一是部分市縣的一些用水單位由于未安裝用水計量設(shè)施，存在著估算水量或按水泵最大取水能力計算水量的現(xiàn)象；二是個別企業(yè)以虧損經(jīng)營為理由，拒絕繳納水資源費(fèi)；三是個別供水企業(yè)執(zhí)行水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不到位。

3.部分市縣水資源費(fèi)使用不規(guī)范

寧夏水資源費(fèi)征收實(shí)行自治區(qū)、市、縣三級征收體制，各市縣征收的水資源費(fèi)分別納入同級財政賬戶。在個別財政困難的市縣，水資源費(fèi)還用于彌補(bǔ)財政不足或支付征收人員的工資等，沒有真正用到水資源的節(jié)約和保護(hù)上。部分市縣對水資源費(fèi)的使用范圍和用途缺乏必要的監(jiān)督。

4.水資源費(fèi)征收范圍和科目相對單一

面對日益緊張的水資源形勢，全國各地相繼調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍，如陜西省開征營業(yè)性景觀、水域旅游以及地溫空調(diào)抽取地下水等水資源費(fèi)。而寧夏僅對工業(yè)、城市生活常規(guī)用水開征水資源費(fèi)，水資源費(fèi)征收范圍和科目與其他省份比相對單一，不利于水資源的節(jié)約和保護(hù)。

5.三級水資源費(fèi)征收體制不能很好地與水資源管理工作銜接

依照自治區(qū)、市、縣分級征收的有關(guān)規(guī)定，取用水大戶由自治區(qū)水利廳直接征收水資源費(fèi)，而日常的監(jiān)測、計量、管理都是由地方水務(wù)部門負(fù)責(zé)，使得收費(fèi)與具體管理工作脫節(jié)，與地方水資源及節(jié)水管理工作脫節(jié)，特別是城市區(qū)統(tǒng)建供水企業(yè)、一些大型企業(yè)的節(jié)水和水資源保護(hù)工作無法開展。在水資源管理工作中其“總量、保護(hù)、效率”三條紅線，不能得到很好的落實(shí)。水資源管理是由開源、節(jié)流、治污、保護(hù)生態(tài)等方面組成的系統(tǒng)工程，是以法律、政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)為主要措施來實(shí)現(xiàn)的，脫節(jié)會造成不應(yīng)有的損失。

三、加強(qiáng)水資源費(fèi)征收的對策措施

1.合理調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，適時修訂水資源費(fèi)征收使用管理辦法

根據(jù)寧夏水資源費(fèi)征收管理現(xiàn)狀，結(jié)合寧夏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的需求和水資源情勢，在深入開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，同時根據(jù)水資源費(fèi)征收工作需要，適時研究修訂水資源費(fèi)征收使用管理辦法。

2.嚴(yán)肅取水許可制度，建立取水許可與水資源有償使用相統(tǒng)一的機(jī)制

《中華人民共和國水法》規(guī)定水資源屬國家所有，取水許可管理是水行政主管部門代表國家批準(zhǔn)用水單位開發(fā)利用水資源的行政許可。目前寧夏各級取水許可管理體系已初步形成，今后重點(diǎn)是嚴(yán)肅取水許可的年審和換證工作，特別是在水資源的有償使用方面，應(yīng)建立起取水許可與水資源有償使用制度相統(tǒng)一的機(jī)制，對違反規(guī)定拒繳、拖延繳納或拖欠水資源費(fèi)的，在取水許可的年審和換證時，應(yīng)嚴(yán)格按相關(guān)水法規(guī)執(zhí)行，加強(qiáng)取水許可法律宣傳，使取水戶真正感到取水許可證的法律效力。

3.理順與各級水資源管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系

根據(jù)水法和自治區(qū)政府有關(guān)規(guī)定，各級人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的水資源統(tǒng)一管理工作。在水資源費(fèi)征收管理制度中，應(yīng)明確水行政主管部門負(fù)責(zé)水資源費(fèi)的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。在征收管理的權(quán)限上，應(yīng)按照資源管理職責(zé)劃分，本著誰審批發(fā)放取水許可證誰收費(fèi)的原則，合理劃分水資源費(fèi)征收權(quán)限，使得自治區(qū)、市、縣三級水資源費(fèi)征收體制很好地與各級水行政主管部門水資源管理具體工作銜接，優(yōu)化水資源管理工作。

4.進(jìn)一步建立健全適應(yīng)寧夏水資源環(huán)境的水資源管理制度

通過取水許可監(jiān)督管理，綜合協(xié)調(diào)，對地表水與地下水實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)配，大力加強(qiáng)節(jié)水管理。實(shí)行節(jié)約用水補(bǔ)償和超計劃用水加價收費(fèi)的管理制度，嚴(yán)格規(guī)范水資源費(fèi)征收使用管理，有效發(fā)揮水資源費(fèi)在促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)和合理利用方面的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

5.強(qiáng)化對取水口及取水計量設(shè)施的監(jiān)管

計量工作是取水許可管理及水資源費(fèi)征收的基礎(chǔ)，因此，必須加強(qiáng)對取水戶的取用水情況進(jìn)行監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處各類違法取水行為，并采取相應(yīng)的法律措施。對取水單位安裝用水計量設(shè)施，盡快建立取水遠(yuǎn)程實(shí)時在線監(jiān)測系統(tǒng)，對取用水戶的取水情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。對取水戶的用水工藝、節(jié)水措施、計量設(shè)施、退水水質(zhì)等進(jìn)行現(xiàn)場核查登記，根據(jù)行業(yè)用水定額，科學(xué)合理地核定取水許可水量。

6.加強(qiáng)水資源費(fèi)的征收和管理

一是要健全水資源費(fèi)的征收程序。強(qiáng)化法律責(zé)任，水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時必須于法有據(jù)、事實(shí)確鑿、程序合法、使用法律正確適當(dāng)，規(guī)范行政收費(fèi)行為。同時，要對違反水資源費(fèi)征收法律制度的行為，明確法律責(zé)任和行政處罰條款，加大處罰力度。

二是繼續(xù)加大水資源費(fèi)征收力度。要充分認(rèn)識水資源費(fèi)征收工作的重要性，將水資源費(fèi)征收工作擺上重要議事日程，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)水資源費(fèi)征收的法律法規(guī)和管理規(guī)定，努力提高水資源費(fèi)征收到位率。嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)行由物價部門確定的分類水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)取用水單位的實(shí)際取用水量足額征收水資源費(fèi)，對不能執(zhí)行規(guī)定的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或拖欠、拒交水資源費(fèi)的取用水單位，按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

三是繼續(xù)加大水資源費(fèi)征收工作宣傳力度。一方面加大水資源費(fèi)征收工作宣傳力度，只有用水單位真正意識到繳納水資源費(fèi)的重要性和必要性，才能使今后的征收工作順利開展。另一方面積極爭取各相關(guān)部門的支持，在平時工作中對水資源費(fèi)征收工作的重要性和必要性進(jìn)行廣泛的宣傳。

[1]寧夏回族自治區(qū)人民政府.寧夏節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃[S].2006.

[2]寧夏回族自治區(qū)水利廳，寧夏水文水資源勘測局.寧夏水資源綜合規(guī)劃[S].2009.

[3]寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計局.2009年寧夏國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[S].2010.

[4]寧夏回族自治區(qū)水利廳.寧夏回族自治區(qū)水資源公報（2009）[S].2010.

[5]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，中華人民共和國國家統(tǒng)計局.城市（縣城）和村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計報表（2009年）（寧夏）[S].