南四湖流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

于術(shù)桐，黃賢金，程緒水

（1.水利部淮河水利委員會(huì)淮河流域水資源保護(hù)局，233001，蚌埠；2.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，210093，南京）

一、南四湖流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究并結(jié)合淮河流域的實(shí)際，水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償是指以恢復(fù)、維持和增強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)功能為目的，由水生態(tài)效益的潛在或?qū)嶋H受益主體對(duì)水生態(tài)保護(hù)主體所投入的成本按受益比例進(jìn)行分擔(dān)的制度安排。南四湖流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)行相關(guān)制度與政策具有明顯的層次性、動(dòng)態(tài)性、政策主體的多元性特征。

在國(guó)家層面上，從1988年《中華人民共和國(guó)水法》的頒布，到2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，尤其是黨的十六屆五中全會(huì)提出要把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)確定為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)以來(lái)，水資源的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作日益加強(qiáng)。2008年《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的修訂，標(biāo)志著我國(guó)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)從單一的行政指令性管制向政府管制與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償制度與政策逐步轉(zhuǎn)變。這為南四湖流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償制度與政策的建立與完善提供了法律依據(jù)。

在地方層面上，南四湖的水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)一直是地方政府環(huán)境開(kāi)發(fā)與保護(hù)中的重要工作。1988年山東省人民政府公布了《南四湖水污染防治管理辦法》，是南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的第一個(gè)地方文件。1994年1月，山東省第八屆人大常委會(huì)通過(guò)了《山東省南四湖流域水污染防治條例》。隨著國(guó)家南水北調(diào)工程的實(shí)施，山東省人民代表大會(huì)于2006年11月30日頒布了 《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》。在這些地方政策法規(guī)中，南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償方案也呈現(xiàn)出政策內(nèi)容差異化、補(bǔ)償方案多樣化的特點(diǎn)。

二、南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)

1.層級(jí)分明，但銜接不足

南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償政策結(jié)構(gòu)具有明顯的分級(jí)控制特點(diǎn)，國(guó)家、部委以及省級(jí)政府環(huán)環(huán)相扣，層層銜接。尤其是2005年以來(lái)，國(guó)家政策、部委政策、各省市政策、流域規(guī)劃等相關(guān)文件頻出。但是，從時(shí)間順序和層級(jí)結(jié)構(gòu)分析，政策之間的銜接不足，市縣級(jí)相關(guān)政策缺失。①各地出臺(tái)的生態(tài)補(bǔ)償辦法之間缺乏協(xié)調(diào)。南四湖流域地跨江蘇、山東兩省，承接四省河流來(lái)水，但各地生態(tài)補(bǔ)償辦法中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，使南四湖流域跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償難以開(kāi)展。②《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》指出，“實(shí)行濕地修復(fù)和保護(hù)制度。……縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策，逐步退耕還濕、退田還湖、退池還湖”。但省級(jí)以下人民政府相關(guān)政策缺失。③2008年山東省成立了生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，在《山東省生態(tài)補(bǔ)償資金管理辦法》中，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金籌集以及資金管理作了詳細(xì)的規(guī)定，但缺少南四湖流域?qū)用娴木唧w操作指南。④南四湖流域?qū)用娴乃鷳B(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策缺失。⑤更高層次的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等國(guó)家層面的法律中也沒(méi)有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

2.目標(biāo)明確，但實(shí)施方案模糊

不管是國(guó)家還是地方政府，對(duì)于南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償相關(guān)制度與政策的目標(biāo)十分明確統(tǒng)一，在區(qū)域公平發(fā)展的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)和激發(fā)廣大人民群眾改善和保護(hù)環(huán)境的積極性和創(chuàng)造性，保護(hù)水源，實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展。雖然流域管理思想在立法上已經(jīng)體現(xiàn)，但是，作為水污染防治經(jīng)濟(jì)刺激手段的生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w措施，在這些水資源保護(hù)法律中并沒(méi)有明確的規(guī)定。地方性法規(guī)中對(duì)南四湖流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償辦法、補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的計(jì)算等方面缺乏具體的規(guī)定。對(duì)于跨行政界線的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制與補(bǔ)償方案也缺少聯(lián)動(dòng)。

3.政策支持突出，但資金來(lái)源單一

南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)從國(guó)家到地方政府都給予了十分重要的政策支持，從流域規(guī)劃到開(kāi)發(fā)管理、從污染防治到排污費(fèi)繳納，以及資源性產(chǎn)品價(jià)格改革探索和相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等法律責(zé)任的規(guī)定等方面均有體現(xiàn)。但是目前南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償資金來(lái)源單一，主要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要方式。但是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補(bǔ)償對(duì)財(cái)政政策的依賴性大，補(bǔ)償數(shù)量小且具有不確定性；政府補(bǔ)償使生態(tài)受益者與保護(hù)者脫節(jié)，有違“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”原則，難以體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償各方主體的權(quán)、責(zé)、利；由于缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)配套，現(xiàn)行的對(duì)水資源生態(tài)補(bǔ)償制度不能完全依理、依法進(jìn)行，在操作上缺乏有效的監(jiān)督，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也缺乏科學(xué)根據(jù)，難以達(dá)到應(yīng)有的效果。因此，非常有必要對(duì)水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探討和改革。

4.補(bǔ)償方式多樣，但側(cè)重事后治理

國(guó)家環(huán)保總局2007年頒布的《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，“采取資金、技術(shù)援助和經(jīng)貿(mào)合作等措施，支持上游地區(qū)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)和污染防治工作……”但從南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償現(xiàn)有方案分析，不管是資金支持、技術(shù)援助，還是監(jiān)督管理，多側(cè)重事后治理，“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)排污、誰(shuí)付費(fèi)”這樣的理念突出。而對(duì)于基于事前保護(hù)的“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償不足。現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償方案沒(méi)有體現(xiàn)出“預(yù)防為主”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本理念，沒(méi)有涵蓋對(duì)有目的地改善、維持或增強(qiáng)水資源生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，而使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到限制、遭受損失的正外部行為進(jìn)行補(bǔ)償，不利于人們自覺(jué)進(jìn)行水資源保護(hù)和人與自然和諧相處良性互動(dòng)關(guān)系的建立。

三、南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)想

1.基本原則

第一，養(yǎng)護(hù)者受益、受益者補(bǔ)償、污染者負(fù)擔(dān)的環(huán)境責(zé)任原則。養(yǎng)護(hù)者主要是指中央政府及山東、江蘇地方政府，在南四湖進(jìn)行了生態(tài)保護(hù)與修復(fù)活動(dòng)。受益者補(bǔ)償主要是針對(duì)由于水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的外溢而受益的群體，即“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”。污染者負(fù)擔(dān)主要是針對(duì)流域水環(huán)境破壞者，包括兩方面的內(nèi)容：其一，污染者應(yīng)向作為公共環(huán)境資源代表者和管理者的國(guó)家繳納一定稅費(fèi)，作為對(duì)環(huán)境資源利用和所致?lián)p害的補(bǔ)償，即對(duì)公益權(quán)的補(bǔ)償，如排污費(fèi)制度。其二，污染者應(yīng)承擔(dān)向長(zhǎng)年受污染地區(qū)的受害者提供損害救濟(jì)和補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，即對(duì)受害者私益的補(bǔ)救。

第二，生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的原則。根據(jù)不同市縣差異，在一定時(shí)期允許采取經(jīng)濟(jì)優(yōu)先或環(huán)境優(yōu)先原則，這應(yīng)當(dāng)是生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)的具體表現(xiàn)形式。不同市縣的《南四湖流域市 （縣）級(jí)生態(tài)補(bǔ)償辦法》要以實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)兩個(gè)利益的協(xié)調(diào)和平衡為目的。

第三，政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合的原則。充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，利用經(jīng)濟(jì)手段，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)主體自身的積極性、主動(dòng)性，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)母咝浴?/p>

2.補(bǔ)償主體

南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償主體以政府為主、私有經(jīng)濟(jì)主體補(bǔ)償為輔的辦法較為切實(shí)可行。總體上來(lái)講，南四湖湖區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以國(guó)家和省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)；而南四湖湖周以湖邊市、縣的地方財(cái)政補(bǔ)償為主，涉及多個(gè)行政區(qū)的，以取水比例進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

3.補(bǔ)償對(duì)象

南四湖流域內(nèi)補(bǔ)償對(duì)象指為完成污染物減排任務(wù)、改善水環(huán)境質(zhì)量做出貢獻(xiàn)或利益受損的主體。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償類型，可以分為從因污染治理受損者或生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和輸水區(qū)政府或水源涵養(yǎng)區(qū)政府或保護(hù)者兩大類。具體主要包括：①補(bǔ)償因污染治理而關(guān)停或搬遷有污水排放的項(xiàng)目；②補(bǔ)償污染物減排量較大的污染治理項(xiàng)目；③補(bǔ)償因提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤﹪?yán)格的地方排放標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)施“深度處理工程”、“再提高工程”和中水回用的工業(yè)企業(yè)；④補(bǔ)償因退耕還濕造成耕地面積減少的農(nóng)民；⑤新建或擴(kuò)建的污水處理廠和垃圾處理廠；⑥支持區(qū)域、流域及人工濕地等綜合治理項(xiàng)目；⑦支持治污技術(shù)先進(jìn)、有重要示范和推廣價(jià)值的污染治理項(xiàng)目；⑧支持南四湖地區(qū)開(kāi)展上下游協(xié)議補(bǔ)償。

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該合理考慮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其對(duì)生態(tài)效益的需求。由于生態(tài)補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)性的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)須相當(dāng)于生態(tài)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本。因此，在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須考慮以下因素的綜合作用和影響：①環(huán)境行為的性質(zhì)和程度，②生態(tài)環(huán)境所屬的區(qū)域和地區(qū)，③生態(tài)環(huán)境受影響的范圍和程度，④生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度，等等。綜合考慮以上各種因素，確保從事生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人不僅有資金來(lái)源，而且可以得到與從事其他工作一樣的利益，以調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)建設(shè)的積極性。

南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)宜采用核算與協(xié)商相結(jié)合的辦法。通過(guò)核算，確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適用于政府管理，而協(xié)商的辦法主要是適用于市場(chǎng)補(bǔ)償方式。協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以市場(chǎng)補(bǔ)償額度為參考。具體在協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，可以參考核算生態(tài)效應(yīng)指標(biāo)體系作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，應(yīng)該積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，確定合理的比率，對(duì)成本和損失進(jìn)行合理的評(píng)估，針對(duì)實(shí)際情況有選擇地推進(jìn)補(bǔ)償。

5.操作程序

南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償操作程序主要有以下步驟：①補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施主體設(shè)立權(quán)威的評(píng)估、協(xié)調(diào)、行政、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，②制定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法規(guī)，③對(duì)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償邊界進(jìn)行界定，④進(jìn)行補(bǔ)償價(jià)值評(píng)估，⑤確定受益區(qū)（受益方）的關(guān)聯(lián)度，⑥確定國(guó)家或受益區(qū)（受益方）對(duì)保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償項(xiàng)目與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，⑦監(jiān)督補(bǔ)償資金的落實(shí)和補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施，⑧對(duì)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)補(bǔ)償效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

6.管理體制

南四湖流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系應(yīng)該在水法確立了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”的基礎(chǔ)之上，再次進(jìn)行制度和機(jī)制的創(chuàng)新，就是要進(jìn)一步打破行政分割，向跨行政區(qū)域的統(tǒng)一管理模式邁進(jìn)，建立健全以“流域管理為主導(dǎo)，行政區(qū)域管理為輔”，從中央到流域，從流域到區(qū)域，自上而下、權(quán)威高效、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的管理體制，消除長(zhǎng)期以來(lái)水資源管理體制存在著的“多龍管水”的局面。

南四湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)采取“三級(jí)管理，縣為基礎(chǔ)”的管理體制。三級(jí)管理即：

（1）國(guó)家層面的領(lǐng)導(dǎo)。負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)等有關(guān)事務(wù)，水利部門(mén)具體負(fù)責(zé)與水有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾怼⒔M織和指導(dǎo)。

（2）水利部淮河水利委員會(huì)。由各方代表組成，定期召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行決策。主要負(fù)責(zé)建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域與受益區(qū)域、流域上下游之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，并制定方針。

（3）南四湖流域覆蓋的所有縣級(jí)水利部門(mén)。縣級(jí)水利部門(mén)是技術(shù)和水融資機(jī)構(gòu)，是管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施和有關(guān)政策配套落實(shí)的主體。縣為基礎(chǔ)，即是以南四湖流域覆蓋的所有縣級(jí)水利部門(mén)為基礎(chǔ)。

當(dāng)前尚未制定 “淮河流域法”和“南四湖管理?xiàng)l例”，流域管理委員會(huì)法律地位和流域管理局職權(quán)沒(méi)有得到有效強(qiáng)化，建議先行成立流域管理聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)席會(huì)議主要由國(guó)家水利部門(mén)具體負(fù)責(zé)牽頭，環(huán)保、建設(shè)、國(guó)土等職能部門(mén)，流域內(nèi)各省，現(xiàn)有流域管理機(jī)構(gòu)等共同組成。流域聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)是：研究解決流域保護(hù)開(kāi)發(fā)的重大問(wèn)題，制定流域性的政策法規(guī)，審查批準(zhǔn)流域水量分配與調(diào)度，協(xié)調(diào)各行政區(qū)域的生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、水污染防治和利益關(guān)系等。

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