水利安全生產監督管理體制初探

楊詩鴻

（水利部水利建設與管理總站，100038，北京）

在2010年全國水利安全生產工作會議上，水利部副部長矯勇提出必須建立安全生產 “四個體系”，即要“以落實安全生產責任制為核心，建立健全水利安全生產管理制度體系；以水利工程建設和水庫、水電站大壩等水工程安全為重點，建立水利安全生產行政監督管理體系；以完善安全生產監管網絡和服務網絡、培育安全評價、安全檢測、安全培訓等中介機構為重點，建立水利安全生產技術支撐和咨詢服務體系；以降低事故風險、及時有效開展應急救援為重點，建立水利安全生產應急管理體系”。“四個體系”指出了水利安全生產管理工作的基本框架，為現階段水利安全監督管理部門指明了工作重點和努力方向。

一、安全生產工作的重要性以及我國安全生產工作的基本體制

1.安全發展與安全生產

黨的十六大以來，黨中央統領經濟社會發展全局，在十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確指出要“堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展”。胡錦濤總書記在中央政治局集體學習會上強調，“把 ‘安全發展’作為一個重要理念納入我國社會主義現代化建設的總體戰略，這是我們對于科學發展觀認識的深化”。

“安全發展”是指國民經濟和區域經濟、各個行業和領域、各類生產經營單位的發展，以及社會的進步和發展，必須把安全作為基礎前提和保障，自覺遵循黨和國家安全生產的方針政策和法律法規，把發展建立在安全保障能力不斷增強、安全生產狀況持續改善、勞動者生命安全和身體健康得到切實保證的基礎上，促進安全生產與經濟社會的同步協調發展。

安全發展的基礎是安全生產。安全生產需要建立一套嚴密的監管體制。

2.安全生產的責任主體

安全生產是指在社會生產活動中，通過人、機、物料、環境的和諧運作，使生產過程中潛在的各種事故風險和傷害因素始終處于有效控制狀態，切實保護勞動者的生命安全和身體健康。《中國大百科全書》定義安全生產“是旨在保障勞動者在生產過程中的安全的一項方針，企業管理必須遵循的一項原則”。

我國安全生產工作的責任有兩個主體，企業負主體責任，政府負監管責任，這是由我國的安全生產監督管理體制決定的。

3.我國安全生產監督管理體制的形成與發展

新中國成立后，國家百廢待興，各項制度隨著社會生產的開展逐漸形成和建立。形成清晰明確的安全生產監管體制是從1992年中央決定我國的基本經濟制度是建立社會主義市場經濟體制以后，借鑒實行市場經濟國家的普遍做法，為發揮企業在市場經濟中的主體作用，國務院于1993年決定實行“企業負責、行業管理、國家監察、群眾監督”的安全生產管理體制。1998年國務院機構改革，安全生產綜合監管職能從勞動部交由國家經貿委行使，又提出了“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、社會監督支持”的安全生產工作體制。經過不斷實踐、總結和完善，目前，國家提出建立“政府統一領導、部門依法監管，企業全面負責，群眾監督參與，社會廣泛支持”的安全生產管理體制。

2001年，國務院依托有關部門組建了國家安全生產監督管理局；2002年國家頒布了安全生產法，安全生產開始納入法制軌道；2003年國家安全生產監督管理局成為國務院直屬機構，成立了國務院安全生產委員會；2004年國務院作出《關于進一步加強安全生產工作的決定》，在法制、體制、機制和投入等方面采取一系列措施來加強安全生產工作；2005年，國家安全生產監督管理局升格為總局；2006年成立了國家安全生產應急救援指揮中心。

二、水利安全生產工作當務之急是建立和完善監管體制和運行機制

安全生產事故是一項復雜的、多因素造成的綜合性事件，這決定安全生產監管工作是一項專業性很強的日常工作。做好安監工作需要群策群力，綜合治理，建立合理的監督管理體制和良好的運行機制。

水利部黨組十分重視水利安全生產工作，2008年專門成立安全監督司負責全國水利安全生產監督工作。對安全監督司成立以后的水利安全監督管理工作應如何開展？筆者認為，當務之急是建立和完善水利安全生產工作監管體制和運行機制。對水利行業安全生產來說，這是必要條件，也是基礎條件。

1.建立“部門依法監管”的水利安全生產監管體制

安全生產監管工作在成熟的市場經濟國家已有許多的應對經驗和有效辦法，在我國的其他行業也有可借鑒之處，因此，水利安監工作應提前謀劃監管格局，做好頂層設計工作。應按照“部門依法監管”的要求，在國家安全生產監督管理總局的統一格局內，借鑒其他行業寶貴經驗，根據水利行業實際情況建立水利安全生產監管體制。

在水利行業建立政府、安全監督機構、安全評價機構和管理對象四方組成的安全生產監督保障體系是合適的，其工作結構和運行機制如圖1所示。

2.實行統一領導和分級管理的工作機制

在行業安全監督部門內，應建立統一領導、分級管理、目標明確、各負其責、覆蓋全面、溝通順暢、資源共享的監督機制。統一領導、分級管理、各負其責是目標管理的基本內容，覆蓋全面是全面掌控安全生產工作、不留死角的目標要求，溝通順暢、資源共享是安全生產管理工作的現實要求。

3.實行綜合監督和專業管理相結合的運行方式

在與業務司局的工作關系上，應建立安全監督部門綜合監督，業務管理部門專業管理相結合的管理體制。要搞好安全生產工作必須首先搞好各項專業管理工作，專業管理工作是基礎，專業管理工作扎實了，安全監督工作才有了很好的平臺，因此安監部門要大力支持業務管理部門的工作，同時依靠他們的工作成果建立綜合監督管理體系和管理平臺，這樣有利于形成既相互支持又緊密聯系的行業管理系統，形成合力，共同推動水利行業的安全發展不斷深入。

4.凝聚全行業力量共同促進管理對象切實負起主體責任

管理對象既指生產企業、施工企業，也包括水利工程管理單位。安全生產好不好，關鍵在于管理對象是不是起到了“全面負責”的作用。這需要各個業務部門共同努力督促管理對象負起責任，幫助其建立“任何時空，生命至上，安全優先，安全和健康是企業的終極價值”的安全觀，使安全生產成為企業的核心價值，形成人人參與安全、人人享受安全的格局。

三、努力探索適應水利行業特點的安全生產監管之路

安全生產的特點決定了安全生產工作方針，即“安全第一，預防為主，綜合治理”。安全第一就是以人的安全為第一。以人為本既是發展的目的，更是安全監管的目的。預防為主是指安全管理的主要工作內容和重點要放在預防事故的發生上。綜合治理是指搞好安全生產工作需要許多部門的配合支持，需要各階層人員、各業務部門人員的共同努力。因此安全生產監管部門的設置應體現安監工作的性質和特點，要有利于安全生產工作方針的貫徹執行。

1.自覺依靠水利行業形成的水利建設與管理體制和工作機制

現有的水利建設管理機制是幾十年來逐漸形成的，為大多數人所熟悉和接受，為水利事業發展作出巨大貢獻，也體現了水利行業的特色。要自覺融入并依靠這一體制和工作機制，積極利用這一途徑做好工作；同時也要逐步建立起適合水利安全生產監管工作實際的工作新機制，如隱患排查機制、事故通報機制、應急機制、救援機制等。

圖1 水利安全監管工作結構和運行機制框架

2.建立符合水利行業實際的水利安全評價、鑒定管理體系

實踐證明，作為中介機構性質的安全評價和安全鑒定工作是做好安全管理工作的有效辦法，是決策的前提和技術支撐，水利行業應積極利用和借鑒。過去，水利部在病險水庫除險加固工作實施前，曾對所有納入規劃的病險水庫進行了安全鑒定工作，為了確保安全鑒定工作的有效性和準確性，部建設與管理司還曾經用行政辦法委托部分單位進行病險水庫除險加固安全鑒定的核查工作。安全鑒定和安全鑒定核查工作的開展為病險水庫除險加固規劃的順利實施作出了重要貢獻，可見建立水利工程安全鑒定制度是實際需要的；同樣，各類水利工程在進行新建、擴建、改造、維修等工作前，進行安全鑒定和安全評價同樣是十分必要和有意義的。因此，建立一套符合水利行業實際情況的安全評價、安全鑒定體系符合我國安全管理工作的基本做法。

3.符合實際走出一條符合科學發展要求和行業特點的水利安全生產監督管理之路

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（2011年一號文件）的出臺，標志著水利事業迎來了前所未有的發展機遇。水利安全生產關系到人民群眾最關心、最直接、最現實的利益，是民生水利的首要內涵，也是社會輿論關心的焦點，做好安全生產監管工作是當代水利人尤其是管理者義不容辭的責任。水利安全生產管理方式的改變是時代發展的客觀要求，所有業內人員都應該積極行動起來，承擔起時代賦予的責任，認真思考水利安全生產工作的規律性和特點，努力學習安全生產監管知識，不斷解決矛盾，總結經驗，改善工作，用實際行動探索出科學的具有水利特色的安全生產監管之路。

四、著力落實水利安全生產各項保障措施

要切實履行好政府監管責任，做好安全生產監管工作，重要的依靠力量是監管機構和監管人員，目前急需健全建立和統一規范管理的也是監管機構和監管人員。要按照人員專業化、管理規范化的要求，組建機構，落實職責，明確目的和要求。

1.機構保障

建立專門的安監機構，這是做好安全生產監管工作的基礎。當務之急是建設好水利部安全生產監督機構，明確其參公管理或全額事業單位性質，這是謀劃水利行業安全生產監管工作的重要表現，也是建立水利安全生產監管隊伍的重要基礎。

2.職責保障

機構建立以后，要切實落實職責，使之有權有責。應理順機構職責，確保責權利統一。

3.經費保障

安監機構是履行政府安全監管責任的具體執行部門，是具有一定行政權力的執法機構。如《水利工程建設安全生產管理規定》（水利部令第26號）第32條規定的四項權力；交通部落實 《建設工程安全生產管理條例》的《公路水運工程安全生產監督管理辦法》（交通部令〔2007〕第 1 號），明確其安全生產監管部門具有“相應的行政處罰”權（第六條第5款）。因此，安監機構的工作經費和人員經費應該有政府財政負擔。

保證安監機構工作經費和人員經費是做好安監工作的基礎條件之一，也是落實安全生產有關法律、行政法規，實行“部門依法監管”所必需的基本條件。

4.人員保障

要為安監機構配備合適的編制，并按照專業化的要求，切實加強人才隊伍建設。要選拔責任心強的優秀人員進入安監隊伍，要加強管理人員的選拔和培養，加強專業人員的培訓和教育，不斷提高安監人員的責任心和業務能力。當前，尤其要選擇學習能力強、責任心強、能吃苦耐勞的人進入安監隊伍。

5.技術能力保障

要創造一切必要條件，配備良好工作設施，使安監機構和人員能夠盡快負起責任，使之能履行職責，會履行職責，切實履行職責。要幫助、指導安監機構理清工作思路，明確工作目標，做好規劃，有計劃有目的地開展工作，建立適宜的工作機制。

五、結 語

矯勇副部長在全國水利安全生產工作會上指出：“水利發展的新機遇也是水利安全生產的新挑戰。水利要實現跨越式發展，首先要保證安全發展。只有切實抓好水利安全生產，落實水利建設管理各項安全保障措施，才能確保水利大規模建設順利進行。各級水利安全生產主管部門必須充分認識大規模水利建設對安全生產提出的新要求，充分認識到安全生產的崇高職責和艱巨重擔，充分認識到新形勢下水利安全生產的特點和規律，全力以赴做好水利安全生產工作。”只要我們團結一致，抓住機遇，善于謀劃，勇于實踐，就有信心在保證水利大規模建設順利完成的同時，保證水利安全生產；在實現水利跨越式發展的同時，確保水利安全發展。

[1]矯勇.認清形勢，強化措施，努力開創水利安全生產工作新局面[R].中國水利網，2010.

[2]國務院令第393號.建設工程安全生產管理條例[R].2004.

[3]交通部令第1號.公路水運工程安全生產監督管理辦法[R].2007.

[4]水利部令第26號.水利工程建設安全生產管理規定[R].2005.

[5]水利部2008年“三定”規定[R].2008.