基于生態(tài)文明理念的水能資源開發(fā)政策研究

樊新中

（水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局，100053，北京）

一、我國的水能資源特點

新中國成立特別是改革開放以來，我國水電建設取得巨大成就。2010年我國水電裝機已超過2億kW，水能資源蘊藏量、已開發(fā)裝機容量和年發(fā)電量均居世界首位。

我國水能資源有四大特點：一是資源總量十分豐富，但人均資源量并不多。二是水能資源空間分布不均，與經(jīng)濟發(fā)展不匹配，78%的水能資源集中在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的西部地區(qū)，而經(jīng)濟發(fā)達、人口集中的東部沿海11個省（直轄市）僅占6%，用電量卻占全國的一半以上。三是水能資源時間分布不均。江河來水量年內(nèi)年際變化大，水能資源開發(fā)難度較大。四是開發(fā)利用程度低，已開發(fā)量僅占可開發(fā)量的37%，水能資源利用率遠低于國際上發(fā)達國家平均60%以上的水平，水能資源開發(fā)潛力巨大。

二、水能資源開發(fā)可能帶來的生態(tài)環(huán)境影響分析

1.生態(tài)影響的主要方面

（1）對水資源利用的影響

可調(diào)節(jié)筑壩式水電站具有發(fā)電、防洪、供水、灌溉、通航、漁業(yè)養(yǎng)殖、旅游等綜合功能。通過水庫的調(diào)節(jié)，可削減洪峰流量，加大枯水期的水量，從而有利于下游防洪、抗旱；庫水和發(fā)電后下泄水流可保障城市供水和農(nóng)田灌溉。

（2）對水生態(tài)的影響

水庫削減洪峰，使徑流更趨于均勻。水庫蓄水，引起水庫周邊地下水水位升高，可能導致土地鹽堿化；水溫發(fā)生變化，可能對下游農(nóng)作物產(chǎn)生冷侵害，使魚類產(chǎn)卵期延遲。水庫會造成庫區(qū)泥沙淤積、壩下游河床沖刷、河勢及流態(tài)的調(diào)整。水庫可能形成水體富營養(yǎng)化。水文過程、水質(zhì)、河勢的改變導致水環(huán)境的改變，從而影響魚類等水生物的生長及多樣性，形成新的生態(tài)平衡。

（3）對陸生生態(tài)的影響

水庫建設會淹沒陸地、林地、耕地、森林，不僅改變原有的土地利用格局和面積，也會對陸生生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。此外，水庫攔蓄徑流、泥沙、營養(yǎng)鹽類，又會造成這些物質(zhì)的入海通量減少，會影響河口的成陸作用，甚至造成海浪侵蝕陸地，會影響河口的鹽度和營養(yǎng)物質(zhì)濃度，這些因素也會使生物棲息地特征發(fā)生改變，影響生物的種類和分布。

（4）對水土流失的影響

如無防治措施，水電工程在施工期及以后都有可能引起水土流失。特別是施工期間，大量人員、機械進入工地，工程的建設及施工臨時占地會形成大量工程開挖裸露面，嚴重破壞這一地區(qū)的植被環(huán)境，棄土、棄渣如不處理好也會引起水土流失，嚴重的甚至會引起山體滑坡和塌方。

（5）對移民安置的影響

水庫淹沒了土地和民居，使得移民問題成為水能資源開發(fā)對環(huán)境的重要影響因素。移民搬遷安置不僅會影響區(qū)域的社會經(jīng)濟，包括社會穩(wěn)定、移民的生產(chǎn)和生活等，也會對地區(qū)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響，包括自然資源的保護和利用，生態(tài)平衡的影響等。

（6）其他影響

水力發(fā)電取代化石燃料發(fā)電，減少了溫室氣體排放，小水電代燃料保護了當?shù)厣种脖缓腿巳航】担畮焖w和形成的人工濕地，可改善小氣候等。

2.不同開發(fā)方式的影響

（1）筑壩式開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響

日調(diào)節(jié)以上電站適宜擔負電力系統(tǒng)的調(diào)峰、調(diào)頻和備用任務，可提高電站的電力效益和供電質(zhì)量；樞紐布置集中，便于運行管理，可兼顧防洪、航運、供水、灌溉等多種水資源的綜合利用。主要生態(tài)環(huán)境效益為：清潔、可再生能源，減少環(huán)境污染；防災減災，保護環(huán)境。筑壩式水能開發(fā)一般規(guī)模較大，使河流原有自然環(huán)境發(fā)生較大改變。施工期主要是工程占地、采石取土的影響和棄渣影響等；水庫蓄水階段主要是對下游河道和用水的影響。電站運行期主要是對河流、湖泊水位的影響；庫區(qū)淤積和庫岸浸蝕主要對地質(zhì)環(huán)境、地下水水位、水生生物、相鄰地區(qū)的影響等。

（2）引水式開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響

施工期的環(huán)境影響與筑壩式類似，也存在工程占地、水土流失問題，但由于工程量小，所以影響也小。主要區(qū)別在于引水式電站的運行期對減水河段的影響問題較突出。引水式電站通過裁彎取直引水發(fā)電，造成原河道壩址與水電廠址間局部河段水量減少甚至斷流，形成減水河段或脫水河段。隨著引水流量的加大，局部下泄流量減少，減水河段內(nèi)水深、流速、水面寬、水面面積相應減小，對河道內(nèi)水生生態(tài)造成局部不利的影響。

（3）梯級開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響

水能梯級開發(fā)可提高水資源的利用率，使協(xié)同和整合后的資源利用效率達到“1+1＞2”的效果,從而提高整體經(jīng)濟與社會效益。但是，梯級開發(fā)的過程較單個電站的開發(fā)時間長，其施工期、運行期對環(huán)境的影響是交織在一起的，某個電站的施工期就有可能和其他電站的運行期同時對環(huán)境產(chǎn)生影響。對梯級電站合理地規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)度可以將不利影響的疊加變?yōu)橄嗷サ窒?/p>

三、基于生態(tài)文明理念開發(fā)水能資源的理性思考

1.生態(tài)文明理念是一種科學的世界觀和發(fā)展觀

人類要遵循自然規(guī)律，要對大自然心存敬畏，與自然和諧相處，合理地開發(fā)、利用和分配水資源。黨的十七大把“生態(tài)文明”寫入黨的政治報告，把建設生態(tài)文明提到經(jīng)濟社會發(fā)展目標的高度。生態(tài)文明作為對農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的超越，不僅是科學發(fā)展觀的必然要求，也是構建社會主義和諧社會的核心理念和重要內(nèi)容。

按照可持續(xù)發(fā)展治水思路，正確處理人與自然、人與河流之間的關系，是生態(tài)文明建設的前提和基礎，也是河流倫理理論與實踐的核心和關鍵。以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，以河流倫理的實踐促進生態(tài)文明建設，已逐步成為社會共識。

2.對水能資源開發(fā)理念的理性思考

（1）水能資源開發(fā)應樹立人與人、人與自然、人與社會和諧共處的理念

人與自然、社會和諧相處，是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心理念。從人的角度看，水能資源是山區(qū)特有的重要資源，是除土地、山林之外，廣大山區(qū)農(nóng)民賴以生存發(fā)展的寶貴資源和重要依托，“靠山吃山，靠水吃水”的理念應受到尊重和理解，水能資源開發(fā)一定要考慮和兼顧原屬居民的感情和利益。從自然和社會的角度看，要認真處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與自然生態(tài)保護、開發(fā)建設與生態(tài)環(huán)境承載能力、當前利益和長遠利益的關系。在發(fā)揮工程特定功能的同時，維護河流的健康生命。要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”：認識上需要從強調(diào)改造利用自然，轉(zhuǎn)變到強調(diào)保護和適應自然；決策上需要從重視技術、經(jīng)濟要素轉(zhuǎn)變到重視社會和環(huán)境要素；運行管理上需要從重視工程傳統(tǒng)功能轉(zhuǎn)變到重視生態(tài)功能；效益上需要轉(zhuǎn)變到既重視國家利益、集體利益，又重視當?shù)厝罕娎婧蜕鷳B(tài)補償要求。

（2）水能資源開發(fā)管理應科學有序

基于生態(tài)文明的理念，水能資源是不能全部被轉(zhuǎn)換成水電的，一些地方的水能資源可以開發(fā)，一些地方的水能資源要限制開發(fā)，一些地方的水能資源是要禁止開發(fā)的。現(xiàn)在全國水能資源開發(fā)程度在37%左右，20年以后也只能到60%左右，剩余的應當繼續(xù)用于生態(tài)環(huán)境保護和維護河流健康生命。對水電的管理主要是對工程的建設管理、發(fā)電管理和電網(wǎng)管理。水能管理是河流管理的內(nèi)容，主要包括水能資源基礎調(diào)查、信息收集，水能資源的定期評價，水能資源配置與流域環(huán)境、河流健康生命規(guī)律的研究，水能有償使用和反哺河流機制的建立，水能開發(fā)與保護的良性循環(huán)機制的建立，水能資源的配置規(guī)劃、節(jié)約和保護管理等。

（3）加快水能資源開發(fā)和保護的理論研究

生態(tài)文明理念要求人們轉(zhuǎn)變把增長簡單地等同于發(fā)展的觀念。水能資源可以開發(fā)成水電，但必須首先保證河流健康生命的水能和水量。要轉(zhuǎn)變只強調(diào)充分利用、過度開發(fā)，忽視河流保護的觀念和做法。不僅要留足生態(tài)水量和生態(tài)水能總量，而且要科學規(guī)劃其運用的時空曲線。要認真研究水能資源開發(fā)與河流健康生命的規(guī)律，建立良性循環(huán)機制；研究和制定河流健康生命標準，為開發(fā)和保護提供依據(jù)；研究制定河流生態(tài)水能和生態(tài)水量的調(diào)度方法。

四、政策建議

由于水能資源開發(fā)的成本相對較高，缺乏市場競爭力，水能資源開發(fā)潛在的社會和環(huán)境效益在目前的體制下仍缺乏強有力的法規(guī)和政策保障，發(fā)展的瓶頸和障礙依然存在。

1.走出對水能資源的認識和定位誤區(qū)

長期存在的一個價值觀問題就是對水能資源不能正確認識、定位和實施管理。一方面資源環(huán)境壓力明顯，一方面又因體制的原因不能客觀、正確地對待和利用有限的水能資源。水能資源與土地、礦產(chǎn)等資源一樣都是我國重要的自然資源和稀缺資源，屬于國家所有，是全民的資源性資產(chǎn)。全民資源長期由少數(shù)人或部分人群無償占有和收益，勢必造成資源分配不公和社會分配不公，同時也帶來跑馬圈河、搶占資源等問題。另外，水能開發(fā)與煤炭等化石能源發(fā)電相比，具有無溫室氣體排放、無污染、可再生等優(yōu)點，它不消耗、不污染水資源，不排放有害氣體和固體廢物，是清潔的可再生能源，應全面納入循環(huán)經(jīng)濟的范疇。

2.建立水能資源管理的法律制度框架

研究制定水能資源管理利用法規(guī)，從法律層面確立水能資源管理的體制和機制，依法科學管理和利用水能資源。研究制定生態(tài)補償法規(guī)，以立法的形式確立生態(tài)補償?shù)脑瓌t，建立合理的生態(tài)補償標準及價值評價方法，規(guī)定聽證程序。修改有關環(huán)境法規(guī)，理順基本法和其他環(huán)境資源法律、法規(guī)之間的關系，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完善的自然資源生態(tài)利益補償制度。

3.強化河流規(guī)劃和水電建設監(jiān)管

水能開發(fā)要遵循水的自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律。河流水能開發(fā)規(guī)劃是科學合理開發(fā)利用水能資源的基本依據(jù)，應作為項目核準前必須滿足的前置條件。規(guī)劃要以流域綜合規(guī)劃為指導，科學分析流域水資源和水環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力，統(tǒng)籌考慮河流水能資源開發(fā)與防洪、供水、灌溉、航運、生態(tài)和環(huán)境保護等的關系，根據(jù)河流河段的資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況和民俗要求，以及移民安置的難易程度等，明確不同區(qū)域的功能定位，合理安排流域水電工程布局和發(fā)展重點，確保人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。建設監(jiān)管是解決水電工程危及生態(tài)安全最直接有效的措施，監(jiān)管要理順體制，明確職責，加強檢查，要根據(jù)投資主體多元化形勢，統(tǒng)一技術標準，加強技術把關，嚴格工程驗收。

4.完善國際國內(nèi)碳減排交易政策和機制

作為一種國際交易規(guī)則和機制，主要針對減少化石燃料發(fā)電帶來的環(huán)境污染，采用污染排放指標轉(zhuǎn)讓，能源利用大國或非清潔能源電廠的建設者通過市場交易獲得碳排放指標，而水電站可將清潔能源配額指標通過市場轉(zhuǎn)讓。為進一步推動清潔能源發(fā)展機制的實施，政府不僅要鼓勵中小水電等清潔能源配額指標出讓，也應該鼓勵建立國內(nèi)各流域、各省之間的配額交易機制。

5.出臺產(chǎn)業(yè)政策

①鼓勵性的電價政策。以生態(tài)文明的理念來衡量，我國電價體系存在價值扭曲現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計入生產(chǎn)成本，環(huán)境資源被無償使用。確定電價政策，應考慮環(huán)境成本因素的影響，使電價準確反映電能的真實價值，建立可持續(xù)發(fā)展的價格機制。在廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)的政策設計中，水電應該不直接參與同常規(guī)能源競爭，應實行清潔資源配額制，保證全額上網(wǎng)。應對農(nóng)村水電上網(wǎng)實行市場保護價格。

②水能資源開發(fā)政策補償機制。采用財政轉(zhuǎn)移支付進行生態(tài)補償，可以降低區(qū)域之間水能資源配置和開發(fā)中的交易成本，使有可能的非合作博弈變成合作博弈。在此基礎上，逐步建立以政府投入為主、全社會保護生態(tài)的投融資體制，可使水能資源開發(fā)更加科學有序，讓有限的水能資源為人類譜寫和諧的樂章。

[1]陳雷.攜手共建生態(tài)文明——在第四屆黃河國際論壇上的致辭[J].中國水利，2009（20）.

[2]陳雷.關于幾個重大水利問題的思考[J].中國水利，2010（4）.

[3]張國寶.科學發(fā)展，電力工業(yè)贏得挑戰(zhàn)的根本路徑[R].2009.

[4]胡四一.創(chuàng)新機制，深化改革，促進水電又好又快發(fā)展——在中國水電可持續(xù)發(fā)展高峰論壇上的講話[R].2009.

[5]張梅穎.在全球氣候變化與中國水安全高級圓桌會議上的講話[J].中國水利，2010（8）.

[6]李國英.河流倫理[J].中國水利，2009（20）.

[7]田中興，邢援越，程夏蕾，樊新中.水能資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究[M].北京：中國水利水電出版社，2010.