基于市場(chǎng)機(jī)制的能源總量控制和節(jié)能量交易制度分析

上海市節(jié)能監(jiān)察中心 任庚坡

0 前言

利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)提高能源利用效率、抑制能源消費(fèi)過(guò)快增長(zhǎng)、減少溫室氣體排放，已成為世界能源領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)。市場(chǎng)化手段已經(jīng)并繼續(xù)在全球碳減排事業(yè)中承擔(dān)重要角色。歐盟、美國(guó)和新西蘭等國(guó)家實(shí)行了不同形式的總量控制和交易制度[1-3]。澳大利亞、意大利和法國(guó)等國(guó)家實(shí)行了不同形式的能效證書制度。“十二五”期間，北京、重慶、上海、天津、湖北和廣東六省市將開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作。從中長(zhǎng)期看，建立國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)及其配套保障是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的有效手段。

1 基本概念

1)能源限額/能源總量控制。對(duì)某一區(qū)域（如省、市行政區(qū)域或非行政區(qū)域，在制度執(zhí)行過(guò)程中，區(qū)域范圍可逐步擴(kuò)大）所規(guī)定的能源消費(fèi)或銷售的最大數(shù)量，額度由該區(qū)域相關(guān)行政部門或其上級(jí)部門確定。

2)配額。為實(shí)現(xiàn)某一區(qū)域的能源限額，相關(guān)行政部門向一個(gè)或多個(gè)實(shí)體下達(dá)的能源限額或指標(biāo)，規(guī)定該實(shí)體消費(fèi)或銷售的能源量不得超過(guò)指定的數(shù)量。

3)配額對(duì)象。被要求能源消費(fèi)或銷售不得超過(guò)規(guī)定數(shù)量的實(shí)體。配額對(duì)象可以是用能企業(yè)，規(guī)定其最大能源消費(fèi)量；也可以是供能企業(yè)（如電網(wǎng)公司），規(guī)定其最大能源銷售量。在制度執(zhí)行過(guò)程中，配額對(duì)象可逐步擴(kuò)大。

4)許可證。允許配額對(duì)象消費(fèi)或銷售指定數(shù)量能源的書面證明，如1萬(wàn)千瓦時(shí)電。

5)許可證分配。相關(guān)行政部門對(duì)配額對(duì)象分配許可證的行為。許可證可以免費(fèi)分配，也可以收取配額對(duì)象的費(fèi)用。單位許可證的價(jià)格可由相關(guān)行政部門根據(jù)實(shí)際情況制定，也可以通過(guò)競(jìng)拍的方式確定。在制度執(zhí)行過(guò)程中，是否收費(fèi)可逐步推進(jìn)。

6)能效證書/節(jié)能量證書。通過(guò)實(shí)施節(jié)能技改所節(jié)省的并經(jīng)獨(dú)立第三方確認(rèn)的能源量書面證明，國(guó)外也稱為“白色證書”或“白色標(biāo)簽”，我國(guó)稱為“節(jié)能量證書”。

7)二級(jí)市場(chǎng)。獲得配額許可證的配額對(duì)象，在滿足自我能源需求后仍有剩余的許可證，可將這些許可證在二級(jí)市場(chǎng)上銷售給其他配額對(duì)象。通過(guò)實(shí)施節(jié)能技改取得了能效證書的配額對(duì)象，也可將這些能效證書在二級(jí)市場(chǎng)上銷售給其他的配額對(duì)象。

2 制度分類

設(shè)計(jì)市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)是節(jié)能量（或能源消耗量）的指標(biāo)分配機(jī)制，以及為進(jìn)一步的交易（通常稱為二級(jí)市場(chǎng)）所奠定的基礎(chǔ)和監(jiān)管準(zhǔn)備。指標(biāo)分配機(jī)制可歸納為兩種方法：

1)許可證制度。要求用能單位對(duì)所使用或銷售的每單位能源都要獲得許可證。

2)能效證書制度。規(guī)定用能單位必須通過(guò)降低能源消耗，控制能源消費(fèi)不超過(guò)一定的指標(biāo)；或規(guī)定供能企業(yè)通過(guò)購(gòu)買其他企業(yè)實(shí)施能效項(xiàng)目所獲得的證書來(lái)進(jìn)行能源的銷售。

本質(zhì)上，許可證制度和能效證書制度的區(qū)別在于，許可證制度利用價(jià)格手段來(lái)實(shí)現(xiàn)能效，而能效證書制度直接調(diào)動(dòng)能效投資的積極性。實(shí)際上，完全可以根據(jù)各地的實(shí)際情況和需要，設(shè)計(jì)出不同于這兩種制度的其他形式的市場(chǎng)制度。

3 許可證制度

許可證制度規(guī)定了能源消費(fèi)企業(yè)可以購(gòu)買或供能企業(yè)可以銷售的能源量限額。“總量控制與交易制度”是一種實(shí)施許可證制度的方法，國(guó)際上一般用于減排，而不是針對(duì)能源消費(fèi)總量控制或節(jié)能量交易，但在這兩個(gè)領(lǐng)域中，很多問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)原理是類似的。

3.1 簡(jiǎn)化的許可證制度

一種無(wú)需二級(jí)市場(chǎng)交易的基于市場(chǎng)機(jī)制的制度，而且配額對(duì)象僅包括電力部門。

1)政策制定部門對(duì)電力消費(fèi)設(shè)定限額。許可證的總供給（例如每份許可證代表1千瓦時(shí)電）不超過(guò)總量限額。

2)最初不用拍賣（或免費(fèi)分配）許可證，政府管理部門將許可證按照每千瓦時(shí)電一份直接賣給用電戶。當(dāng)一個(gè)消費(fèi)者購(gòu)買了一千瓦時(shí)電時(shí)，他也要購(gòu)買相應(yīng)的許可證。為了簡(jiǎn)化管理，強(qiáng)制要求電網(wǎng)企業(yè)收取許可證費(fèi)，并上繳到指定單位。

3)許可證的價(jià)格由政府部門確定。政府部門及時(shí)評(píng)審電力消費(fèi)趨勢(shì)，按照需求不超過(guò)總量限額的目標(biāo)定期調(diào)整許可證的價(jià)格（例如每月一次）。許可證的定價(jià)可以對(duì)所有的用電量和用戶一視同仁，也可以針對(duì)不同用戶類型，按照不同季節(jié)或用電時(shí)間有所變化。對(duì)居民用戶，也可以按照不同的階梯消費(fèi)采取不同的價(jià)格。

4)從許可證銷售中獲得的收入，重新投入到能效項(xiàng)目或能效電廠項(xiàng)目中。

5)定期檢驗(yàn)、更新、完善本制度和政策規(guī)定。

3.2 允許二級(jí)市場(chǎng)的許可證制度：總量控制和交易

以電力消費(fèi)總量控制與交易為例，介紹實(shí)施這一制度的基本步驟。雖涉及所有的電力消費(fèi)，但配額對(duì)象只有電網(wǎng)公司和大型用能企業(yè)，不包括小企業(yè)和居民。

1)政策制定部門對(duì)一定行業(yè)或區(qū)域內(nèi)的電力消費(fèi)總量設(shè)定限額。

2)根據(jù)設(shè)定的限額，限制總的許可證數(shù)量。規(guī)定大型企業(yè)（配額對(duì)象）消費(fèi)的和電網(wǎng)公司向小企業(yè)（非配額對(duì)象）或居民銷售的每一份電力都必須獲得一份許可證。

3)許可證通過(guò)競(jìng)拍方式出售，所獲得的收入用于再投資能效項(xiàng)目。

4)定期檢驗(yàn)、更新、完善本制度和政策規(guī)定。

3.3 制度分析與成功案例

1)制度分析

從理論上講，合理實(shí)行總量控制和交易制度本身，可以成功實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)的總量控制。換句話說(shuō)，制度實(shí)行將會(huì)導(dǎo)致能源價(jià)格上漲，直至需求得到有效控制。但是，僅僅依賴價(jià)格因素風(fēng)險(xiǎn)較高，代價(jià)較大，不利于市場(chǎng)穩(wěn)定。合理的做法是，將總量控制與交易制度和加大能效項(xiàng)目投資緊密結(jié)合，避免能源價(jià)格過(guò)高，確保社會(huì)以成本效益最佳的方式實(shí)現(xiàn)能源限額目標(biāo)。

若許可證初始分配是按照周密計(jì)劃定期（如按月、按季度）拍賣的方法進(jìn)行的，那么二級(jí)市場(chǎng)就多余了。這是因?yàn)榕馁u所發(fā)揮的作用和二級(jí)市場(chǎng)一樣：充分考慮許可證的供應(yīng)量（限額總量）和許可證的需求量（配額對(duì)象的需求），決定許可證的價(jià)格，在平等的基礎(chǔ)上，讓許可證在這些實(shí)體之間流通，最有效地發(fā)揮許可證的作用。而若許可證初始分配不當(dāng)（如免費(fèi)發(fā)放給企業(yè)，不管其能源消費(fèi)量和能效水平或是否愿意支付費(fèi)用，這種模式比拍賣方式更應(yīng)注重公平分配原則），二級(jí)市場(chǎng)就發(fā)揮作用了，可以實(shí)現(xiàn)能耗指標(biāo)的自由流通，彌補(bǔ)了分配不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

2)成功案例

美國(guó)太平洋西北地區(qū)區(qū)域溫室氣體減排項(xiàng)目(the Regional Greenhouse Gas Initiative,RGGI)是這一制度最成功的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。參與RGGI項(xiàng)目的10個(gè)州同意拍賣絕大部分排放指標(biāo)（即排放許可證），而不是像以前的酸雨和氮氧化物項(xiàng)目以及第一階段歐盟排放交易制度那樣免費(fèi)分配給排放企業(yè)。通過(guò)拍賣這些指標(biāo)，各州所獲得的收入再重新投入到能效項(xiàng)目以及其他溫室氣體減排措施。每個(gè)州可以自己決定拍賣60%～100%的排放指標(biāo)，將拍賣收入經(jīng)費(fèi)的平均74%用于能效和清潔能源項(xiàng)目。該項(xiàng)目產(chǎn)生的大部分溫室氣體減排成效都來(lái)自這些直接投資[4]。

4 能效證書制度

政府機(jī)構(gòu)對(duì)本地區(qū)設(shè)置能源消費(fèi)或能源銷售限額，為配額對(duì)象規(guī)定義務(wù)額度。若其超出了額度規(guī)定的指標(biāo)，則必須購(gòu)買與超出部分等量的能效證書，每份證書代表一定的通過(guò)節(jié)能技改實(shí)現(xiàn)的節(jié)能量。企業(yè)可以通過(guò)實(shí)施節(jié)能技改來(lái)取得這些證書。

目前在澳大利亞、意大利、法國(guó)所實(shí)行的制度類似于能效證書制度，印度也在準(zhǔn)備推出能效證書制度。國(guó)際上實(shí)際采用的制度有很大不同，尤其是每個(gè)國(guó)家制度所覆蓋的能源部門不一樣，澳大利亞集中在電力部門，而意大利針對(duì)所有的能源消費(fèi)。有些國(guó)家允許證書在二級(jí)市場(chǎng)上交易，而有些國(guó)家則不采用交易制度。

4.1 單一部門的能效證書制度

只針對(duì)電力部門實(shí)施能效證書制度相對(duì)簡(jiǎn)單。

1)政府部門對(duì)電網(wǎng)企業(yè)規(guī)定年度銷售額指標(biāo)。

2)假如銷售額有可能突破年度限額，電網(wǎng)企業(yè)要么通過(guò)直接投資用電能效項(xiàng)目，要么必須購(gòu)買代表節(jié)能量的證書來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能。

3)這些證書可以來(lái)自任何注冊(cè)并由管理部門認(rèn)可實(shí)施了節(jié)能技改的單位。管理部門必須對(duì)所有開(kāi)展能效項(xiàng)目的申請(qǐng)進(jìn)行審查，雖然典型的節(jié)能技改可以采取各種簡(jiǎn)化的審批手續(xù)。例如，可以事先確定由于實(shí)施典型措施所取得的“認(rèn)可的”節(jié)能量。在澳大利亞和美國(guó)一些州的能效證書制度中，就采取這種“認(rèn)可節(jié)能量”的辦法。

4)權(quán)威部門必須決定哪些類型的能效項(xiàng)目是有效的，認(rèn)可哪些代理機(jī)構(gòu)，以及如何計(jì)量和驗(yàn)證。

5)定期檢驗(yàn)、更新、完善本制度和政策規(guī)定。

總的來(lái)看，這種制度非常類似于要求電網(wǎng)企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)銷售指標(biāo)對(duì)節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行投資。在國(guó)家發(fā)改委2010年發(fā)布的《電力需求側(cè)管理辦法》中，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)規(guī)定了這樣的義務(wù)，因此可以結(jié)合本《辦法》，設(shè)計(jì)一個(gè)能效證書制度。

相關(guān)經(jīng)驗(yàn)顯示，能效證書制度的問(wèn)題是由于涉及到資格鑒定、報(bào)告、監(jiān)督和檢驗(yàn)，交易成本過(guò)高，因此有可能忽略了小型的非典型的節(jié)能機(jī)會(huì)。居民用電領(lǐng)域則反映本制度重視具體的措施，而忽略了“整個(gè)房屋的節(jié)能”。的確，在上述提到的國(guó)家中，能效證書制度強(qiáng)調(diào)的措施范圍過(guò)窄。例如，在澳大利亞新南威爾士州實(shí)施制度初期，集中出現(xiàn)了一種經(jīng)營(yíng)模式，即為了獲得（并隨后銷售）證書，少數(shù)企業(yè)不考慮或放棄效能高的電器[5]。在意大利，為了追求短期效益，一些回報(bào)期相對(duì)較長(zhǎng)的節(jié)能技改得不到重視，結(jié)果造成過(guò)分重視小型熒光燈泡，而建筑保溫措施被忽視了[6]。

為此，應(yīng)該考慮將能效證書制度與節(jié)能項(xiàng)目（能效電廠）密切結(jié)合起來(lái)[5]。例如，在制度的設(shè)計(jì)中鼓勵(lì)由代理商建立能效電廠的經(jīng)營(yíng)模式（為了得到證書），能夠讓整個(gè)能效電廠作為一個(gè)整體得到審批，從而降低業(yè)務(wù)成本。出于類似的原因，新南威爾士州政府部門考慮了“打捆式”的節(jié)能技改。

4.2 多部門的能效證書制度

能效證書制度還可以應(yīng)用于更廣泛的經(jīng)濟(jì)部門，可以發(fā)揮二級(jí)市場(chǎng)交易的更大作用，以保證跨部門的成本效益。

1)政府部門決定制度要覆蓋的范圍，可以應(yīng)用于所有的能源部門（如意大利模式），但實(shí)施難度比較大。

2)管理部門設(shè)定能源限額，不僅針對(duì)電力部門，還可以覆蓋到其他能源部門（如法國(guó)和意大利除了電力部門以外，還都對(duì)燃?xì)夤疽?guī)定了限額）。

3)規(guī)定配額對(duì)象企業(yè)必須通過(guò)實(shí)現(xiàn)節(jié)能量（要么通過(guò)內(nèi)部技改，要么通過(guò)購(gòu)買能效證書）補(bǔ)償超額部分的能源消費(fèi)。可以通過(guò)指定的代理企業(yè)建立能效電廠，取得證書，在市場(chǎng)上出售。

4)由于這種機(jī)制涉及到多家實(shí)體，二級(jí)市場(chǎng)更能發(fā)揮作用。

5)定期檢驗(yàn)、更新、完善本制度和政策規(guī)定。

不同市場(chǎng)機(jī)制的本質(zhì)、能效舉措和特點(diǎn)見(jiàn)表1。

5 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1)精心設(shè)計(jì)，加強(qiáng)管理。

表1 不同市場(chǎng)機(jī)制的本質(zhì)、能效舉措和特點(diǎn)

基于市場(chǎng)的機(jī)制要得到預(yù)期的節(jié)能效果，必須精心設(shè)計(jì)，加強(qiáng)管理。市場(chǎng)機(jī)制就像機(jī)器一樣，一旦建立起來(lái)，必須定期維護(hù)和管理，必要時(shí)，要對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行修正和完善。本文所介紹的大多數(shù)機(jī)制，也要經(jīng)過(guò)很多次的修正和完善，以應(yīng)對(duì)各種始料未及的問(wèn)題。若采用二級(jí)市場(chǎng)的交易制度，必須要指定一個(gè)機(jī)構(gòu)，授權(quán)其對(duì)交易進(jìn)行密切監(jiān)督，精心管理，必要時(shí)對(duì)交易指標(biāo)參數(shù)和政策規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，保證市場(chǎng)的有效運(yùn)行。

2)二級(jí)市場(chǎng)，有利有弊。

參與企業(yè)之間的用能許可證和能效證書的交易（二級(jí)市場(chǎng)交易）不是基于市場(chǎng)機(jī)制的必須的組成部分。有些情況下，交易量甚少或根本沒(méi)有，例如只對(duì)一家企業(yè)或者幾家占?jí)艛嗟匚坏哪茉雌髽I(yè)規(guī)定了能源限額。

有些情況下，二級(jí)市場(chǎng)交易有利于提高機(jī)制的靈活性和系統(tǒng)效率。在管理部門為多家能源消費(fèi)企業(yè)發(fā)放許可證的情況下，二級(jí)市場(chǎng)交易最有利。在這種情況下，消費(fèi)企業(yè)不能選擇要買多少證書（由管理部門發(fā)放），需要考慮節(jié)約能源的成本支出。例如，根據(jù)他們過(guò)去能源的使用情況，向100家大型企業(yè)發(fā)放了能源許可證，在這種情況下，有些企業(yè)降低能源使用的成本非常高，而有的企業(yè)就很容易。從理論上講，允許這些用能企業(yè)之間進(jìn)行證書的交易，有利于從總體上以成本效益最佳方式降低能源的消耗。節(jié)能代價(jià)相對(duì)較高的用能企業(yè)可以購(gòu)買許可證，而實(shí)施節(jié)能技改成本相對(duì)較低的企業(yè)可以出售剩余的許可證。

但是，一般來(lái)說(shuō)，最好能設(shè)計(jì)出一套不依賴于大量二級(jí)市場(chǎng)交易的方法[7]。假如許可證是通過(guò)競(jìng)拍的方式來(lái)發(fā)放的，那么二級(jí)市場(chǎng)能夠提供的大部分經(jīng)濟(jì)效益就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了。同時(shí)，應(yīng)該注意，制度的執(zhí)行不能對(duì)基礎(chǔ)行業(yè)和支柱行業(yè)的發(fā)展形成阻礙。

3)抓住關(guān)鍵，明確目標(biāo)。

在一定行業(yè)或區(qū)域范圍內(nèi)，對(duì)能源消費(fèi)規(guī)定明確合理的總量限額目標(biāo)至關(guān)重要。尤其是，如果選擇通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)交易制度，能源限額指標(biāo)將成為最重要的因素，它決定可交易證書的價(jià)值，也決定了參與交易企業(yè)的動(dòng)機(jī)。

4)掛鉤能效，推動(dòng)投資。

單靠?jī)r(jià)格信號(hào)來(lái)減少能源使用和提高能效是不現(xiàn)實(shí)的。從理論上講，正確實(shí)施總量控制和交易制度本身，就能成功實(shí)現(xiàn)總量控制的目標(biāo)。換句話說(shuō)，假設(shè)不允許突破能源限額，能源價(jià)格就會(huì)上漲，直至需求降低到限額水平。然而在實(shí)際中，這些價(jià)格會(huì)高得無(wú)法接受，這是因?yàn)殡娏π枨髲椥院艿停由舷M(fèi)企業(yè)投資節(jié)能技改還存在著各種各樣的障礙[8]。

成功的基于市場(chǎng)的節(jié)能機(jī)制是與對(duì)能效的直接投資相結(jié)合的。為達(dá)到這一目的，第一種辦法是許可證制度的“再投資”，將許可證銷售所取得的收入重新投入到能效項(xiàng)目；第二種辦法是能效證書制度，要求企業(yè)通過(guò)對(duì)能效項(xiàng)目進(jìn)行投資，或通過(guò)購(gòu)買能效證書實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)。

5)局部試點(diǎn)，逐步展開(kāi)。

雖然世界各國(guó)的制度定位有差別，但目前還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家成功地設(shè)計(jì)出一個(gè)全面的市場(chǎng)機(jī)制，把所有的能源部門都包括進(jìn)來(lái)。很多國(guó)家的政府都把電力部門（或少數(shù)幾個(gè)部門）作為初步的重點(diǎn)，目的是取得實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，并仔細(xì)監(jiān)測(cè)實(shí)施效果。隨著政策的不斷調(diào)整和完善，再將范圍不斷擴(kuò)大。

6 實(shí)施建議

1)模式選擇。我國(guó)對(duì)二級(jí)市場(chǎng)交易制度缺乏經(jīng)驗(yàn)，這種制度要求透明、可信的數(shù)據(jù)來(lái)建立許可證或能效證書的流通體制。因此，建議最好從不依賴于二級(jí)市場(chǎng)交易的機(jī)制入手，同時(shí)，能效證書制度中節(jié)能量的審核過(guò)于復(fù)雜，可考慮實(shí)施競(jìng)拍方式發(fā)放許可證的制度，但應(yīng)盡量避免單一依賴價(jià)格信號(hào)來(lái)實(shí)現(xiàn)能效的投入。

2)“四個(gè)結(jié)合”。一是市場(chǎng)機(jī)制可以和當(dāng)?shù)氐哪茉础⒐?jié)能、環(huán)保等相關(guān)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，形成合力，共同推進(jìn)。二是市場(chǎng)機(jī)制可以和我國(guó)已經(jīng)建立的能效電廠概念結(jié)合起來(lái)，能效電廠作為融資和開(kāi)發(fā)能效項(xiàng)目的載體和降低能源消耗的具體措施。三是2010年實(shí)施的《電力需求側(cè)管理辦法》要求電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)節(jié)能技改降低能源消耗，可以考慮將市場(chǎng)機(jī)制與此要求相結(jié)合。四是若實(shí)施能效證書制度，節(jié)能量計(jì)算可以和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能量補(bǔ)貼、合同能源管理項(xiàng)目相結(jié)合。

[1] http://www.epa.gov/airmarkets/progsregs/arp/basic.html.

[2] http://www.epa.gov/airmarkt/progsregs/nox/index.html.

[3]http://www.rggi.org/states.

[4]The Regulatory Assistance Project.The Regional Greenhouse Gas Initiative in the Northeastern United States:Auctioning Emissions Allowance.2008,12.

[5] David J. Crossley. Tradeable energy efficiency certificates in Australia [J]. Energy Efficiency,2008,1(4):267-281.

[6]The Regulatory Assistance Project.A Comparison ofEnergy Efficiency Programsin Existing Homesin Eleven Countries.2010,2:71-77.

[7] http://www.arb.ca.gov/cc/scopingplan/document/adopted_scoping_plan.pdf.

[8]American Council for an Energy-Efficient Economy. Quantifying the Effects of Market Failures in the End-Use of Energy.2007,2:iii-vi.