新生代農民工：值得關注的社會特殊群體

文｜天津社會科學院城市經濟研究所 陳柳欽

通過以項目支持的投入方式，經過嚴格論證，對那些適合在農村發展、符合循環經濟和跨越式發展的項目，予以資金支持，鼓勵那些有志在農村從事新農村建設和現代農業生產的新生代農民工回鄉創業發展，培育他們成為建設新農村和發展現代農業的帶頭人。

“農民工”的提法出現于20世紀90年代。“農民工”從其服務于社會的性質看是產業工人，但從其歷史管理（戶籍）上看是農民，因此，我國“農民工”從其產生的本質上分析是農村剩余勞動力。農民工是改革開放進程中成長起來的一支新型勞動大軍，是我國現代產業工人的主體和現代化建設的重要力量。

新生代農民工之“新”

過去30年中，農民工經歷了從“離土不離鄉”到“離土又離鄉”、從“第一代”到“新生代”和“第二代”，從“暫住”到“常住”或“居住”的實質性轉變，相關政策也在不斷完善和調整。黨和國家歷來重視農民工問題，2006年以來先后出臺了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》等一系列關于農民工問題的政策性文件。2010年1月31日，國務院發布了2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，文件提出“采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題，統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況新問題”，這是中國共產黨的文件中第一次使用“新生代農民工”這個詞，標志著新生代農民工問題正式進入國家政策議程。“新生代農民工”這一有別于第一代農民工的特殊群體，其身份第一次在最高級別的中央文件中得到確認，足見黨中央、國務院對新生代農民工群體的高度關注與解決好新生代農民工問題的決心。如果不是2008年發生的那場金融危機，“新生代農民工”問題也許會繼續作為一個學界的課題，不會這么快進入公眾視野和政府決策視野。在那場2000萬農民工的失業返鄉潮中，80后、90后農民工并沒有和他們父輩作出相同選擇——“回鄉務農”。

中央已經明確提出統籌城鄉發展的戰略決策，要求把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，這為我們從根本上解決農民工問題尤其是新生代農民工問題指明了方向。

“新生代農民工”是一個既無法回到農村、又難以融入城市的特殊群體，主要是指以80后、90后為代表的新一代農民工，既有在農村出生長大后進城務工的農村新生代農民工；又有在城市成長、學習，長大成人后留在城市務工的城市新生代農民工。新生代農民工的最終歸屬是產業工人、市民而不是農民。這個群體的形成、壯大將對我國的就業和城市發展政策產生深遠的影響，是社會進步的表現。目前，新生代農民工數量超過1億，達到1.4億人，已經成為農民工群體的主體。新生代農民工由于成長經歷和環境的不同，又可分為兩類：第一類是在農村出生長大后才走出去，到城市務工的農村新生代農民工；第二類是自小跟隨父母一起外出，在城市成長、學習，成人后留在城市務工的城市新生代農民工。理解新生代農民工的內涵，需要把握三個關鍵詞：“新”、“農”、“工”。“新”：是指其與第一代、第二代農民工相比有“三高一低”的特征：受教育程度高，職業期望值高，物質和精神享受要求高，工作耐受力低。他們在文化程度、人格特征、打工目的、城市認同感、生活方式、工作期望、與農村家庭的經濟聯系等方面迥然不同，因而在利益祈求上存在重大差異。新生代農民工之“新”，不僅“新”在年齡上，而且“新”在群體生態和生活質量上，新生代農民工不只是代際劃分和年齡概念，更是一個權利進步的符號。“農”：是指其因為在現行戶籍制度和社會管理方式下，他們仍然具有農村居民身份，與有城市戶口的工人同工不同酬，同工不同權，同工不同福利保障，不能平等地享受所在城市的公共服務。“工”：是指他們大多數正在從事現代工商業活動，有一定的現代產業技能，能夠接受現代社會理念并且按照現代產業規律從事生產和生活。

新生代農民工為什么值得我們給予特別關注？新生代農民工處于城市的“金字塔底層”，對于正在經歷快速城市化、工業化發展階段的中國來說，新生代農民工是國家、城市也是企業的“活力之源”。數以億計的農民工用勤勞和智慧蓋起了星羅棋布的高樓大廈，修建了縱橫交錯的道路橋梁，生產了暢銷世界的名優產品，支撐了城市居民的生活服務，為農村增加了收入，為城市創造了財富，為改革發展增添了活力。在世界農業勞動力向城市轉移的過程中，開創了具有中國特色的農民工發展道路。

如何實現新生代農民工的城鎮化過渡？

新生代農民工就業穩定性更顯得日益重要，沒有就業的穩定性，就談不上融入城市，也談不上成為現代市民。沒有就業的穩定性，也不利于新生代農民工專用性人力資本的積淀進而影響到他們與資方的博弈能力，造成收入水平長期得不到提升。因此，要盡快改善新生代農民工就業的機制體制，為新生代農民工就業營造一個良好的社會環境。

一是加快推進戶籍改革，為新生代農民工身份轉變創造條件。戶籍問題是新生代農民工融入城市的一大瓶頸。長期以來，我國在計劃經濟體制下實行城鄉分治的戶口制度。在經濟上農業人口和城市人口在賦稅、就業等方面所享有的國民待遇不同；這種二元戶籍制度阻礙著城鄉的統籌。因此，要改善新生代農民工的社會地位，必須進行戶籍改革。其改革關鍵在于消除戶口管理上的種種社會經濟差別，建立城鄉統一的，以身份證管理為主的一元戶籍制度，使新生代農民工與居民在就業和其他發展機會上真正享受平等的待遇。我們知道，戶籍制度由起初單一的戶口管理功能到目前的多重制度現狀，是人為“制度疊加制度”的結果，從這個意義上講，戶籍制度改革蘊含著兩條改革脈絡：一是將農民工身份轉化為城市市民，從而獲得附加在城市戶籍上的所有制度優惠；二是，逐步剝離附加在戶籍上的制度，將社保、子女入學標準等轉化為工作地域標準，脫離戶籍約束。這兩條改革脈絡存在阻力上的巨大差別，在目前統一城鄉戶籍制度成效不大的情況下，可以嘗試漸進式剝離附加制度的改革路徑。

中央已經明確提出統籌城鄉發展的戰略決策，要求把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，這為我們從根本上解決農民工問題尤其是新生代農民工問題指明了方向。

當然，打破城鄉二元戶籍制度，不能僅以變換名稱作為形式，而應該以合法固定的住所、穩定的職業和生活來源為基本落戶條件，讓新生代農民工身在城市有房住，住在城市安樂業。城市要以寬容的姿態接納新生代農民工，讓他們在城市生活得康安幸福，身在城市，他們覺得這是他們的家，這是他們溫馨的港灣，而不是身在異鄉為異客。在推進城鎮化過程中，要汲取第一代農民工喪失市民化機遇的教訓，實行主動接納新生代農民工融入城市社會的政策措施，再也不能讓新生代農民工長期被城市邊緣化，更不應該出現第三代農民工。

二是完善新生代農民工的社會保障、社會救助體系。加大推進新生代農民工參加醫療、工傷、失業、養老保險的工作力度。完善農民工醫療保險制度。農民工已經是城市建設和城市發展不可缺少的主力軍，應該盡快建立適應農民工的醫療保險制度，讓農民工病有所醫，得到基本的醫療保障。要逐步將與企業建立穩定勞動關系的農民工納入城鎮職工基本醫療保險，其他農民工根據實際情況，納入城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療或城鎮居民基本醫療保險。通過制定農民工養老保險轉移接續實施細則和建立新農合跨區域結算體系，做好農民工基本醫療保險關系接續、異地就醫和費用結算服務等工作，實現農民工醫療保險“兩地通”（打工城市與家鄉），并促進最終實現“全國一卡通”。

要盡快完善新生代農民工工傷保險制度，完善工傷保險糾紛的調解機制。針對商貿、餐飲、住宿、家庭服務、制造業等新生代農民工相對較集中的行業特征，實施“平安計劃”，為新生代農民工創造平安環境。完善農民工工傷保險制度，有效保障農民工權益，有利于社會的穩定和發展，是以人為本的重要體現，是城市反哺農村的重要方面，是構建社會主義和諧社會的重要途徑，也是社會保障體系發展的重要趨勢。

完善新生代農民工失業保險和社會救助制度，逐步提高農民工失業保險和社會救助的覆蓋率。對符合享受失業保險待遇條件的，按規定及時支付一次性生活補助金。有步驟地推進農民工的社會救助，逐步將符合條件的農民工納入城鎮基本生活救助范圍，通過完善最低生活保障制度為他們提供必要的社會最低生活保障。

關愛農民工子女教育問題。逐步分離學籍和戶籍，讓農民工子女在父母就業地享有參加中考、高考的權利；落實以輸入地為主和以公辦中小學為主的政策，加快將農民工隨遷子女義務教育納入公共教育體系，納入城市發展總體規劃和教育事業發展規劃，保障農民工隨遷子女接受義務教育權益的落實。

量身打造住房政策，多渠道解決新生代農民工住房問題。在有條件的城市，可以將有穩定職業和收入的農民工逐步納入城鎮住房保障體系，即可通過租賃商品房資金補貼、發展公共租賃住房、擴大廉租房保障范圍、建設農民工公寓等靈活措施，將農民工納入經濟適用房保障范圍，探索建立農民工住房公積金制度，為新生代農民工“量身打造”住房政策，幫助新生代農民工逐步安居城市。

三是創新就業服務和培訓模式，提高新生代農民工的就業能力。穩定就業是新生代農民工的基本需求，促進就業的關鍵是提高其就業能力，而素質和技能培訓是提高新生代農民工就業能力的重要一環。因此，我們要在就業方面對進城新生代農民工多加指導，推動市場組織和就業服務機構的建設，全面提升新生代農民工轉移就業服務水平，形成覆蓋市、縣、鄉的職業介紹體系。新生代農民工區別于老一代農民工所具有的“三高一低”的特征以及在價值觀趨向上的差異性，決定了針對新生代農民工的就業培訓必須有別于傳統的就業培訓，在具體的實施中應著重把握以下幾個要點：其一，優化就業培訓的投入機制。農民工就業培訓的費用涉及到農民工、政府和用人單位等多個主體，因此有必要建立以“誰投資誰受益”原則的多元化的新生代農民工就業培訓投入機制，農民工培訓經費實行政府、用人單位、新生代農民工個人等共同分擔。

其二，注重職業觀、價值觀的教育。新生代農民工在心態和觀念上更接近于市民，對城市的認同感較高，更加渴望城市的文明，但由于自身、制度和市場等多方面原因難以在城市中真正立足，成了城市和農村之間的“兩棲人”、“邊緣人”。眾多新生代農民工無法規劃自己的人生，得過且過的心態相當盛行。“天行健，君子以自強不息”、“窮且益堅，不墜青云之志”。為此，激勵新生代農民工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和正確的職業觀、利益觀已顯得尤為重要。

其三，加強職業技術教育，豐富有針對性的培訓內容。職業教育應主動謀求改革與發展，以利于新生代農民工就業問題的解決。一方面，通過政府政策護航、執行就業準入制度以及對新生代農民工進行職業生涯規劃服務等，努力構建有利于職業教育發展的外部環境，并引導新生代農民工接受職業教育與培訓，另一方面，職業教育應通過多樣化的辦學形式、多元化的辦學主體及立體化的教育教學改革等舉措，指導農民工根據自己的優勢，結合市場需求，選擇適合自己的職業工種進行培訓，以更好地促進新生代農民工就業問題的解決。

其四，完善就業培訓的激勵機制。鼓勵新生代農民工主動參加培訓，讓新生代農民工自身認識到，只有不斷接受職業培訓，才能在現代工業化社會中立足；制定有效的培訓激勵政策，對參加培訓的新生代農民工實行補貼或獎勵；把培訓作為就業準入制度的重要內容，并實行職業技術等級與工資掛鉤的制度；出臺相關稅收優惠政策，提升用人單位開展新生代農民工就業培訓的積極性。

第五是加強維權組織建設，提高新生代農民工的維權意識。新生代農民工比上一代有更強的平等意識和維權意識，對獲得平等的就業權、勞動和社會保障權、教育和發展權、政治參與權、話語表達權以及基本公共服務權等方面，都比父輩有更高的期待，并表現出維權態度由被動表達向積極主張轉變。目前新生代農民工權益得不到保障的一個重要原因就是其作為個體太分散，缺乏與用人單位進行有效溝通與談判的能力，缺少來自組織的力量。新生代農民工更加追求自由與自我享受，在權利得不到保證的情況下易跳槽，流動性更強。目前，農民工組織主要是通過“同鄉會”的形式進行，當與用人單位發生矛盾時，往往采取“過激”的行為，與上一代農民工不同，新生代農民工在自身權益受到侵害時很少選擇沉默，更容易選擇極端、群體性甚至是報復性的抗爭方式，從而容易產生社會治安問題。因此，出于社會公正的基本要求，政府應多提供一些易于為廣大農民工接受的有效的政治參與形式，如城市社區選舉、農民工民意通道、農民工工會等，把他們從原始的地緣組織與血緣組織轉移到正式的社會組織中來，暢通農民工利益訴求渠道。

第六是加大新生代農民工回鄉創業的金融支持力度。新生代農民工最初離開家鄉的打算并不是為了有一天重回家鄉生活，他們是為了能夠融入城市生活。但隨著我國工業化和城市化、現代化的迅速推進，農村的生活方式已經有了顯著改善，這讓他們逐步有了回家創業的想法。相比城市青年，他們仍然是更有可能去農村發展的年輕人。有一些新生代農民工已經回到家鄉創業，成績顯著。無論是已經回鄉還是打算回鄉的新生代農民工，他們的返鄉對廣大農村來說總體上是一件好事。這部分農民工在城市工作生活了一段時間，思想觀念比較開放、視野比較廣闊，有的還學有一技之長、積累了一定的資本，由于親情、戀鄉和回鄉投資等原因，他們選擇返鄉，是農村難得的財富，各級黨委、政府必須挖掘他們身上的潛能，發揮好他們的作用。目前存在的普遍問題是，他們回家創業缺乏必要的資金支持。因此，要為新生代農民工回鄉創業提供金融支持和優質服務。要加強政策性金融的扶持力度，放寬政策性金融的扶持對象和地區范圍，加大對農民工創業貸款的支持；要積極發展服務于農村的中小銀行，針對農民工創業的特點，創新金融產品，有效滿足貸款需要；要建立“新生代農民工回鄉創業擔保基金”、“新生代農民工發展基金”，通過擔保風險的補償和擔保機構的激勵，提高商業性的小額貸款擔保機構的積極性。通過以項目支持的投入方式，經過嚴格論證，對那些適合在農村發展、符合循環經濟和跨越式發展的項目，予以資金支持，鼓勵那些有志在農村從事新農村建設和現代農業生產的新生代農民工回鄉創業發展，培育他們成為建設新農村和發展現代農業的帶頭人。