航運減排國際法新動向

一、引 言

氣候變化無疑是當今全球最受關注的環境問題之一。造成氣候變化的原因主要是人類社會的溫室氣體排放。由于航運業運輸量大、相對成本較低和安全性較高，目前全球貿易運輸總量的90%通過海運完成。根據國際海事組織（IMO）2009年第二次溫室氣體研究報告，僅2007年，全球航運業（國際航運和國內航運）的二氧化碳（全世界溫室氣體排放的60%左右為二氧化碳）的排放量就達到1046萬t，占全球總排放量的3.3%。這其中，國際航運的二氧化碳排放量多達870萬t，占全球總排放量的2.7%。國際海事組織估計，如果不采取有效的減排措施，到2050年，全球航運業的溫室氣體排放量將可能達到2007年的1.5到2.5倍。目前，國際法上還沒有專門的關于航運業減少溫室氣體排放（以下簡稱“航運減排”）的硬性規定。但是，在全球氣候變化談判的大背景之下，航運業作為溫室氣體排放的主要行業之一，加上其內在的國際性特點，無可回避地將面臨國際法的約束。國際海事組織海洋環境保護委員會（MEPC）第62屆會議于2011年7月11日—15日在國際海事組織總部倫敦召開，其重點仍是航運減排問題。本文評述了當前航運減排的國際法律框架、可行的技術措施、國際法發展的新動向以及中國的立場。

二、航運減排的國際法律框架

目前，氣候變化領域的主要國際公約是1992年《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）及1997年《京都議定書》（Kyoto Protocol）。經過廣大發展中國家的努力爭取，《聯合國氣候變化框架公約》確立了“共同但有區別原則”（CBDR），成為氣候變化領域公認的國際法原則。根據《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，《京都議定書》附件一列出的37個發達國家在2008—2012年期間每年的溫室氣體排放，相對于1990年的排放量應當減少5%。而廣大發展中國家同樣具有減排義務，但沒有具體的減排目標。盡管全球惡劣天氣日益增多，氣候變化的影響顯而易見，但后《京都議定書》時代的氣候變化談判至今舉步維艱。其中最核心的原因便是發達國家要求發展中國家承擔明確具體的減排義務（放棄“共同但有區別原則”）和發展中國家堅持“共同但有區別原則”且要求發達國家履行資金支持和技術轉移承諾之間的矛盾。

《京都議定書》第2條第2款規定：“附件一所列國家應當限制和減少船舶海運燃料造成的溫室氣體排放。國際海事組織則負責該事項的協調工作。”盡管從1997年開始，國際海事組織做了大量的工作，但迄今為止并未制定航運減排的具有約束力的法律文件。國際法上規制船舶造成污染的主要國際條約為《聯合國海洋法公約》和《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）。《聯合國海洋法公約》被譽為人類的“海洋憲章”。對于海洋環境保護，《聯合國海洋法公約》的第12章做出了專門的規定。當然，作為海事領域的“母公約”，《聯合國海洋法公約》最大的作用是劃分了船旗國、沿海國和港口國的管轄權范圍，平衡了航行自由和沿岸國的管轄權。而國際海事組織制定的MARPOL公約則是防止船舶造成污染的技術性公約。公約適用非歧視原則，主要涉及船舶的設計、裝備及船舶檢驗事項。MARPOL公約包含6個附則，以規制不同類型的船舶污染。其中，附則VI規制船舶造成空氣污染，已經于2005年生效，但主要針對船舶排放的一氧化氮和二氧化硫，并沒有涵蓋二氧化碳等溫室氣體排放。

然而，國際航運業具有其行業特殊性。自二戰以來，方便旗船成為國際航運業的一個普遍現象。所謂方便旗船，就是指由發達國家（不僅僅是發達國家，中國、印度等發展大國也有很大一批船舶懸掛方便旗）船東實際控制的船舶，為了降低船舶營運的稅收、人工和維護成本而在巴拿馬、利比里亞、巴哈馬等方便船旗國注冊，懸掛該類國家的國旗參與國際航運。所謂方便船旗國，只需要船東每年支付一小筆注冊費就允許船東懸掛其國旗，對注冊的船舶基本沒有管理和控制的能力。方便旗船在國際航運業的盛行，其導致的首要問題就是大大削弱了船旗國管轄的效力，不利于海洋環境的保護。同時，如果對國際航運業適用“共同但有區別原則”，顯而易見的后果便是會進一步加速發達國家的船舶流入發展中國家或方便船旗國家。這不僅會使發達國家的航運經濟受到損害，也使得航運減排的目標的實施無從談起。因此，國際海事組織一直致力于制定一個統一、平等適用于所有船舶的航運減排國際法律文件。

三、可行的航運減排措施

國際海事組織目前討論的航運減排的可行措施主要包括以下幾種：第一，制定和實施強制性新建船舶的能效設計指數（EEDI）；第二，制定和實施強制性船舶能效營運指數（EEOI）；第三，制定和實施強制性船舶能效管理計劃（SEMP）；第四，建立海運碳排放交易體系（METS）；第五，征收航運燃油氣候變化費，用以建立國際航運減排基金。在2009年丹麥哥本哈根氣候變化大會上，建立全球海運碳排放交易體系和對航運征收燃油氣候變化費的提案都得到了歐盟等許多發達國家的支持。但由于廣大發展中國家的反對，該提案最終不了了之。在哥本哈根氣候變化大會以及2010年的坎昆大會上，航運減排問題沒有獲得任何實質性進展。

四、航運減排國際法的新動向

正如前文所述，因為方便旗船盛行的緣故，航運業具有其特殊性，在適用“共同但有區別原則”上似應有所調整。但是，航運業的特殊性成為歐盟等發達國家在后《京都議定書》時代氣候變化談判中動搖了“共同但有區別原則”的突破口。歐盟一直試圖扮演全球氣候變化談判領導者的角色。目前在國際海事組織內部，歐盟也在不遺余力地推動航運減排有約束力的國際法律文件出臺。

歐盟在氣候變化領域非常活躍。早在2003年，通過歐盟指令2003/87/EC （2005年最終生效），歐盟就在其成員國范圍內建立了碳排放交易體系。該指令至今只針對工業部門，尚未包括航運業。但不得不指出的是，關于將航運業包括進歐盟碳排放交易體系的建議早已經不是新聞。2008年，歐盟通過2008/101/EC指令，將航空業納入到了歐盟碳排放交易體系。從2012年開始，所有飛往或飛離任意歐盟機場的航班都必須購買碳排放配額。未能上繳足夠配額的航空器運營人將被施以罰款、扣留航空器甚至禁運等處罰。輿論一致認為，與航空業有著類似性質的航運業，也可以通過類似的程序納入到歐盟碳排放交易體系。2009年哥本哈根氣候變化大會之前，歐盟就已經明確表示，如果到2010年底，國際法關于航運減排沒有實質突破的話，歐盟將不惜采取單邊行動。需要指出的是，如果歐盟單邊上將航運業納入其碳排放交易體系，從國際法的角度來看并不存在很大的問題。《聯合國海洋法公約》規定了港口國預防船舶污染的管轄權。由于港口位于一國內水，屬于該國的主權范圍之內，船舶在國際法上并不享有當然進入他國港口的習慣性權利。船舶如果想進入他國港口，就必須遵循該港口國設定的進港條件（包括環保方面的要求）。因此，只要歐盟通過港口國管轄權無歧視的適用歐盟法，那么理論上其行動并不違法國際法。歐盟的單邊行動顯然是國際社會最不愿意看到的情形。一旦歐盟單邊將航運業納入其碳排放交易體系，不僅會大大損害國際海事組織的權威，也會大大加重國際航運業在歐盟水域的營運負擔。迄今歐盟并沒有對航運減排采取單邊行動，其主要原因有二：其一是盡管在國際海事組織內部遇到發展中國家的強大阻力，歐盟仍然對制定符合其目標的有約束力的航運減排國際法律規范抱有希望；其二則是歐盟尚未完全說服馬耳他、希臘、塞浦路斯等歐盟內的航運大國。歐盟尚在評估單邊行動可能給歐盟成員國造成的損失。但是，歐盟在航運減排領域的行動從未停止。根據MARPOL公約第16條的規定，對MAPROL公約附則的修改需要得到附則2/3成員國的支持。在剛剛召開的國際海事組織海洋環保委員會第62屆會議上，歐盟最終獲得足夠的支持修改MARPOL公約附則VI，將目前非強制性的新建船舶的能效設計指數和船舶能效管理計劃納入到附則VI當中，使其成為全球航運業必須實施和遵守的強制性標準。

五、中國的立場

應該說，中國對于航運減排國際談判的立場是一貫而明確的，即遵守“共同但有區別原則”，在該原則的指導下合理承擔相應的義務。對于航運業的特殊性，中國有著深刻的了解（事實上，中國也是懸掛方便旗船大國）。對于歐盟等發達國家將航運業作為全球氣候變化談判突破口的企圖，相信中國政府也有著清醒的認識。不同于MARPOL公約附則VI的修改，制定全面的航運減排國際法律規則，比如制定新的MAPROL公約附則或者全新的國際公約，需要獲得國際海事組織2/3以上成員國的支持 （目前國際海事組織的成員國有169個）。作為世界航運大國和國際海事組織A類理事國，中國的反對足以阻止歐盟的提案獲得通過。本文支持中國政府遵循“共同但有區別原則”的前提下先完成全面的氣候變化談判，再根據航運業的特殊性進行具體談判的立場。但必須指出的是，如果全球氣候變化談判無限期地拖延，則應在國際海事組織進行的航運減排談判中提早研究，尋求對中國航運業影響最小的航運減排方案。畢竟，航運業承擔著減排的責任，而以歐盟為代表的發達國家也有權采取單邊措施。中國國際航運企業也該未雨綢繆，加緊研發、裝備等工作，利用現有的緩沖期進行設備升級，以應對終將來臨的全球/區域航運減排標準。