環境整治的根本之道
——兼對我國現行環保治理模式的反思

蔣 莉

（江蘇技術師范學院，江蘇 常州 213001）

環境整治的根本之道
——兼對我國現行環保治理模式的反思

蔣 莉

（江蘇技術師范學院，江蘇 常州 213001）

環境作為一種公共物品的外部性特征決定了承擔環保責任的主體主要是政府，政府應當提供完善的法規供給與嚴格的環境執法等公共服務。當前，我國環保領域的環保風暴是一種運動式執法，體現的是一種政治性思維而非法治思維，這種環境執法模式不利于環境保護長效機制的建立，難以扼制愈演愈烈的環境惡化形勢。我國環境法治的根本之道在于實現觀念和體制上的轉變、強化環保部門權力、保障環保公眾參與、建立環境保護的激勵機制。

環保風暴；環境保護；法治

自2005年起，國家環保總局（環保部）先后五次刮起環保風暴①。在第三、四次環保風暴中，甚至啟用了“區域限批”、“流域限批”政策，呈現出凌厲無比的高壓態勢，但令人遺憾的是，環保風暴所體現的嚴刑峻法和環保職能部門的高調并不能從根本上制止環境違法行為，難以遏制愈演愈烈的環境惡化形勢。事實上，這種運動式的執法實際效果非常有限，原因很簡單：環保風暴如果有效，又何需先后五次？環保風暴呼嘯而來，又呼嘯而去，一些違法企業在環保風暴“風頭”緊時停停，“風頭”一過則繼續環境違法。筆者認為，落實環境保護是一項長久事業，增強企業的環境保護意識并非這種作為事后行政懲罰手段的環保風暴一頓“棒喝”就能解決的，環保的根本應重在源頭預防與長效機制的建立。治理日趨嚴重的環境問題不能畢其功于一役，環保風暴這種運動式執法模式暴露了我國環境法治建設進程中一些深層次的問題。

一、環境違法的主要原因在于執法不力

環境作為一種公共物品的外部性決定了承擔環保責任的主要是政府，政府應當提供完善的法規供給與嚴格的環境執法等公共服務。當前，我國環境問題的根本已不在于環境立法的不完善，事實上自20世紀70年代末我國正式開始現代環境立法以來，環境保護立法在各部門法中發展得最快，目前我國環境資源立法數量已居世界前列，然而我國的環境狀況卻沒有隨著這些法律的頒布而得到相應改善，相反環境質量整體上還呈現出惡化的趨勢。這說明，已經制定的立法并沒有真正得到實施[1]。

對環境保護事業而言，事后懲罰僅是一種亡羊補牢的手段，環境保護的重點應當從源頭上控制污染和防止生態破壞，其中最為重要的是嚴格執行以“預防為主”的環境影響評價制度。我國現行《環境保護法》規定了環境影響評價制度，該法第十三條明確規定：“建設污染環境的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理規定。建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響作出評價，規定防治措施，經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準。環境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。”《海洋環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等單行環境保護法律中也對環境影響評價制度作出了規定。事實上，早在1981年，《基本建設項目環境保護管理辦法》即對環境影響評價的范圍、內容、程序等作出了明確規定，1998年國務院發布的《建設項目環境保護管理條例》進一步擴大了評價的范圍，在我國確立了完整的環境影響評價制度。2003年9月1日開始實施的《環境影響評價法》對規劃和建設項目的環境影響評價的內容、程序以及相應的法律責任作了具體規定。但是，“徒法不足以自行”，完善的法律并不能保證其在實踐中得到切實的遵守，例如2005年第一次“環保風暴”中被國家環保總局亮“紅牌”緊急叫停的30家違法違規環評項目名單，幾乎全是投資額上億甚至數十億元的電力大項目，有的甚至是經國務院或其他部委批準立項的。

二、執法不力原因在于制度安排的失當

面對當前愈演愈烈的環境惡化形勢，那種“當好官就不要搞污染”勸誘式的道德說教根本無濟于事，必須探究的是：有的政府有時為何會甘當環境違法企業的保護傘，中央的環保政策為何會在地方失靈？筆者認為，出現這種情況的根本原因即在于具體制度安排的失當。

（一）現行中央與地方關系的制度安排、官員任命及考核機制等方面存在缺陷

我國1994年開始實行的分稅制，由于是通過行政權力由中央政府單方面所決定的，缺少地方與中央充分協商、搏弈的過程，中央抽取的比例過大。但是，地方政府財稅分配比例小，卻必須提供在整個公共服務體系中份額更大的地方公共物品與公共服務，在這種情況下，地方政府無論是為了完成法定的地方公共服務任務，還是官員為了制造政績，甚至為了應付“吃財政飯”，均有擴大GDP用做大總盤子的方法通過不變的分成比例來增加地方財政收入的沖動[2]。因此，地方政府紛紛熱衷于“招商引資”，不惜以犧牲環境資源為代價，將經濟發展片面地理解為GDP的增長，造成環境污染的國內跨地區轉移、整體環境形勢日趨惡化的狀況。特別是國有資產投資的大項目，對項目所在地的就業、發展、銀行的金融風險等有重大的影響，地方政府與之關系更是難以理清，對當地所造成的污染，當地政府難免睜一只眼閉一只眼。

（二）環保權力執行受限

就中央層面，最高環境主管部門環保總局升格為環保部，反映了中央對環保的重視。但是，我國環保權力的安排，無論是體制安排上還是法律規定上均存在著嚴重的缺陷。首先，地方各級環保部門實行的是雙重管理體制，以地方黨委和政府管理為主。地方環保部門的人、財、物均受制于地方黨委和政府，這樣的制度安排使地方環保部門在行使環境執法權力時處處受到制約。其次，根據我國有關環保法的規定，對于環保違法行為，環保機關有權給予警告、罰款，報同級政府批準，給予責令限期治理、責令停產整頓、關閉等。據此，對于環保污染的企業有關部門只能給予警告和限定數額的罰款處罰，如果要對企業進行其他嚴厲處罰，環保部門只能報請同級政府批準，政府若不同意，環保部門也只能聽之任之。而對于中央企業，地方環保部門無權處罰，只能層層上報，報請國家環保總局（部）給予處罰。中央直屬企業大都規模較大，違法行為也大多非常嚴重，經過漫長的等待期，等到國家環保總局（部）來查處時，早已時過境遷[3]。再次，環保部門缺乏強制執行權。例如，目前環保部門無權關閉污染嚴重的企業，只能由縣級以上人民政府來行使這一權力。因此，由于地方環保權力的不獨立，環保部門對于環境污染即使想制止也心有余而力不足。最后，環境保護職能分散在環保、水利、交通、國土、公安等多個部門，分管部門間關系不明確，環保部門“統一監督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。

（三）違法成本過低，起不到震懾作用

我國《環境影響評價法》第三十條規定：“建設項目依法應當進行環境影響評價而未評價，或者環境影響評價文件未經依法批準，審批部門擅自批準該項目建設的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由上級機關或者監察機關依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第三十一條規定：“對建設單位未依法報批或重新報批建設項目環境影響評價文件、擅自開工建設的，責令停止建設，限期補辦手續，逾期不補辦手續的，可以處5～20萬元的罰款。或建設項目環境影響評價文件未經批準或未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，責令停止建設，可以處5～20萬元的罰款。”但是，區區5～20萬元的罰款，對像三峽總公司投資建設的金沙江溪洛渡水電站項目（靜態總投資446億元）、三峽工程電源電站（靜態總投資4.27億元）和三峽地下電站項目（靜態總投資69.97億元）來說，可謂是九牛一毛。環境法設定的行政處罰額度普遍過低，且環保部門無強制手段，遂造成企業違法成本低、守法成本高，一些企業寧愿交罰款，也不愿意達標排放的情況。

眾所周知，法律的一個重要功能是預測功能，如果人們看到的是環境守法昂貴、違法廉價，“守法吃虧”的心理必然會驅使作為“經濟人”的企業家選擇后者。特別是，由于種種原因，一些發達地區當年在發展過程中，對環保法律的執行比較寬松，這種寬松的執法，在造成嚴重環境污染的同時，也創造了輝煌的財富。更關鍵的是，對于違法的個人來說，無論是政府決策者還是企業得利者，都在這種降格的處罰中得到了極大的利益[4]。有這樣的先例，“守法吃虧、違法占便宜”必然成為一種經驗之談。運動式執法的環保風暴不能從根本上改變造成環境污染的體制，因此環保風暴只能治表而不能治里，最后必然變成了一種選擇性執法，過后的反彈成為必然之結果。

三、環保風暴中的某些做法有違法治

環保風暴是由中央環保部門在最高權力的支持下發動的，借助環保風暴來提升中國的環保工作，并不是一種常規的管理辦法，這種自上而下、權力主導的壓制型環境執法模式，存在著諸多缺陷：

1.環保風暴中所采取的“一刀切”的做法弊端明顯：（1）有侵犯企業的權利之嫌。眾所周知，在市場經濟條件下，政府的職能應定位在為社會提供公共物品與公共服務上，因此政府應當中立，不應過多干預市場，更何況市場具有自身的規律性，市場需求具有周期性、波動性的特點，政府過多的干預反而容易扭曲市場。例如，環保風暴的一個重要的目的是為了對電力、鋼鐵等行業進行“結構調整”，淘汰“落后產能”，但問題是當初這些企業是按當時的法律、法規的規定所設立和經營的，現在卻成為被淘汰的“落后產能”。自然正義要求利益的調整必須聽取相關利益方的意見，“落后產能”的標準和依據是如何產生的？產生的過程中有沒有與相關利益方進行充分的協商、搏弈？這種做法是否侵犯了企業的信賴保護利益？（2）某些“一刀切”的做法可行性差，還可能會產生新的環境問題。例如，工信部在2009年12月9日開始征求意見的《現有鋼鐵企業生產經營準入條件及管理辦法》，其中除了在設備、環保方面對鋼鐵企業的準入條件進行了約束，還首次在規模上劃出了紅線：規定2008年度普鋼企業粗鋼產量必須達到100萬噸及以上，特鋼企業50萬噸及以上。但這樣的限制明顯不具有可行性，正如業內人士所指出的，“2004年那場宏觀調控，除了抓了鐵本幾個典型外，很多生產不達標的地軋鋼的鋼廠都在整改中死灰復燃，有的甚至白天關門，晚上偷偷開工。而現在需求這么好，鋼鐵企業又是支撐地方GDP和解決就業的中流砥柱，別說淘汰落后產能因為沒有具體的補償措施而推進困難，讓鋼廠不私自增加新的產能就不錯了”［5］。再如，出席“全國環境保護工作會議”的廈門市環保局局長謝海生指出，廈門市環保局曾經花了3年時間關閉了島內所有污染大的自備電源。但由于當地用電緊張，國家又宣布5年內不建電廠，小發電“死灰復燃”，“小發電一年的增長數量，超過了過去10年的總和”，“國家在出臺某項政策時，一定要考慮在基層的可行性，否則，不僅企業不會說你好，連老百姓都會罵娘”［6］。

2.環保風暴體現的是一種傳統的政治性、專政思維，這種權力主導的運動式執法，難免會對法治建設造成傷害。（1）與依法行政原則的要求尚有差距。環保風暴影響到眾多企業和個人的財產權、經營權等權利，法律保留原則要求對公民人身權、財產權的侵犯必須有明確的法律依據。但是，目前環保風暴中所采取的“限批”手段所依據的規范級別較低，均為行政規范性文件，尚無狹義的法律層面的立法依據。鑒于“限批”執法手段之嚴厲性、涉及面之廣泛性，國務院應盡快通過適當方式為“限批”提供較高級別和較為完善的法律依據，明確界定“限批”的對象、條件、程序和救濟等。另一種較為根本的完善路徑是修改現行《環境保護法》和《環境影響評價法》，從法律的層面為“限批”提供依據。鑒于當前《行政處罰法》已經對行政處罰作出規定，如果在沒有特別法的規定下，環保部對企業的“限批”不能違反《行政處罰法》的原則規定［7］。（2）違反責任自負原則。2007年第三次環保風暴中所采取的“區域限批”就是停止審批相關行政區域境內或所屬的除循環經濟類項目之外的所有項目，直至違規項目徹底整改為止，亦即如果一個地區的某一個項目違規，將有可能導致該區所有項目都要“連坐”，被暫緩審批［8］。這種“連坐”的做法，明顯違反了作為現代法治基本原則之一的責任自負原則。（3）欠缺正當程序保障。這主要表現在兩個方面，一是區域限批的采用過于突然，對行政處罰相對人權益的限制具有突兀性，違反了保障相對人權利的基本原則。二是區域限批沒有舉行公開聽證，潛藏著對第三人利益的巨大侵害［9］。

四、厲行法治，走出環保風暴的怪圈

以最高權力來懲罰“不聽話”的地方政府與企業，難免帶有或然性，最終有可能淪為一種選擇性執法，“撞到槍口上的”地方政府和企業只能自認倒霉，而對我國環保狀況的總體改善并無大的裨益。事實上，與不定期進行的“掃黃打非”一樣，由于缺乏有效的長效機制，雖然在環保風暴開始時有關項目曾被一度叫停，但是環保職能部門的高調并不能使嚴刑峻法得到切實的執行。筆者認為，環境保護是系統的工程，從長遠來看，解決中國環境問題，其根本之道在于建立現代政府機制，強化政府的公共服務職能，完善政府行為的監督和制衡機制。

（一）轉變觀念和體制

（1）從經濟建設型政府到中立型政府。現代法治國家必然為稅收國家，政府的功能在于通過征稅獲得財政收入，利用所征的稅款為社會提供包括法規供給、公正執法與司法等內容在內的公共物品與公共服務。現代政府地位必須中立，經濟行為則由市場通過交易來進行，原則上政府不參與經濟、不干預微觀經濟［10］。作為市場規則的制定者，以及同時擁有以暴力作為后盾的強制執行權的政府，如果自身從事經營，勢必造成市場扭曲和壟斷，對公正執行法律規則造成破壞。因此，政府必須逐步從市場競爭性領域退出，恢復本應具有的中立地位。（2）從情理型到法理型。長期以來，我國權力監督體制一直存在著一些根本性的缺陷，實踐證明那種主要寄希望于官員的黨性與自覺的權力監督模式的作用有限。無庸諱言，作為“政治人”、“經濟人”、“理性人”的官員必然會從自身角度來計算利益的得失，并根據判斷結果來決定自己的行為。那種出了事故后，才采取自上而下糾問式的權力監督與責任追究模式效果有限。因此，必須改變單純的GDP考核方式，將環境指標真正納入官員考核機制，實行環境目標責任制和責任追究制，對環保考核實行“一票否決制”。（3）完善社會主義民主機制。我國是社會主義國家，《憲法》明確宣示“中華人民共和國一切權力屬于人民”，但是權力所有制并不等同于權力的具體行使方式，目前我國在權力具體產生與行使的過程中存在的缺陷較為明顯。必須改變地方官員事實上的任命方式以及對上不對下負責的現狀，充分發揮各級人民代表大會的作用，真正實現權力由人民產生、權力受人民監督。（4）完善財稅體制。必須重新審視1994年中央政府單方面決定的分稅制所存在的弊端，通過中央與地方的對話與協商，按照權利與責任統一的原則來完善分稅制度，改變中央對地方剝奪過多的現狀，實現中央轉移支付制度的規范化、法治化。只有保證了地方有足夠的財權，才能有效地扼制當前許多地方政府降低環境標準來“招商引資”，以致造成污染國內跨地區轉移的現狀。

（二）強化環保部門權力

（1）建立環保部門垂直領導體制。現行的地方環保部門雙重領導體制，決定了地方環保部門必然在環境執法方面難以作為。解決的辦法是仿效海關、國稅等系統，實行環保部門的垂直領導，以破除環境保護執法中的地方保護主義。（2）修改相關環保法律，加大對環境違法的處罰力度，賦予環保部門強制執行權，建立環保部門統一領導的環境執法協調機制。

（三）保障公眾的環境權利

環保風暴所體現的是一種自上而下的權力型思維模式，這種模式存在著以下的缺陷：中央環保政策必須通過地方政府來執行，但是由于中央遠離地方、中央與地方的信息不對稱等因素的存在，必然會導致“上有政策，下有對策”的“代理人風險”。例如，盡管中央政府和環保部三令五申表示要嚴控“兩高一資”，但現實往往卻是，中央的意志到地方后便快速衰減甚至扭曲，在一些地方，中央“保增長、調結構、利民生”被精簡成了“保增長”。“代理人風險”以及環境的外部性，均決定了環保事務中公眾參與的重要性，如果缺乏公眾的積極參與，很容易造成環保制度失靈與政府失靈。（1）保障公眾的環境知情權。一方面，落實《環境影響評價法》第二十一條關于“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽政會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明”的規定，另一方面，落實《政府信息公開條例》，及時公布相關環境信息，便于公眾環保參與。（2）保障公眾的環境結社權與表達權。一個地方的環保事業，直接關系當地居民的切身利益，一個地方的生態環境受到破壞，當地居民是最大的受害者，所以當地居民構成了環保工作最深厚的群眾基礎，是制約破壞環境行為的最直接的、最可依賴的力量。但是，單個公民在強大的企業面前，力量過于弱小，難以抗衡和制止企業的環境違法行為，因此保障公眾的環境結社權意義重大。但是，在傳統的社會控制型思維與體制下，“維穩”往往成為地方官員壓制公眾環境權利的借口，事實上由此產生的政治責任卻由中央、由執政黨來承擔，這種現象必須引起執政黨的高度關注，并努力從體制上予以消除。筆者認為，環境保護作為一項公益性的事業，沒有公眾的廣泛參與和支持是不可能的，事實上，近年無論是2003年公眾反對怒江大壩風波、還是2007年廈門PX風波、廣東番禺垃圾焚燒發電風波，公眾通過理性表達意見，政府、企業、公眾三者之間通過理性交往與良性互動，最終會使事件得以圓滿解決。因此，應加強環境保護宣傳，提高公眾的環保意識，使公眾成為企業環境執法狀況的監督者。（3）建立環境公益訴訟機制，保障公眾環境訴權。在現代社會，大量的政府行政行為可能會對生態環境產生重大的影響，并進而影響公眾的環境權利。環境公益訴訟制度，即認為政府具體或抽象行政行為侵犯或影響其環境權利的公民、法人或其他組織，有權依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機關履行其法定職責或糾正、停止其環境侵權行為的制度。西方法治國家的實踐證明，環境公益訴訟制度對維護公眾環境權益，制止環境污染發揮的作用巨大，目前我國尚未對立環境公益訴訟制度，因此有必要借鑒西方法治國家的成功經驗，設立這一制度鼓勵公眾通過訴訟途徑來糾正政府的環境侵權行為，切實維護公眾的環境權益［11］。

（四）建立環境保護激勵機制

對于環保事業而言，我們需要的是更長久、更富全局性的解決方案。筆者認為，當前嚴峻的環境形勢，一個重要的原因是缺乏激勵地方政府和企業長期有效配置環境資源的機制，而環境經濟政策體系試圖在后者上尋求突破，亦被視為解決環境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。2006年4月16日，溫家寶總理在全國第六次環保大會上指出，解決環境問題必須實現“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”的“歷史性轉變”。具體而言，即采用綠色稅收、環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污權交易、綠色貿易、綠色保險等環境經濟手段。因此，當前當務之急的任務是應當采取各項環境經濟政策，通過市場化的制度建設，清楚地界定和保障權利，鼓勵和保護合法的契約行為，充分發揮市場機制的作用，使環保成為企業從被動到自覺的行為，而非簡單地用昂貴的行政之力來解決。

注釋：

①第一次環保風暴2005年1月18日，環保總局宣布停建金沙江溪洛渡水電站等13個省市的30個違法開工項目，并表示要嚴肅環保法律法規，嚴格環境準入，徹底遏制低水平重復建設和無序建設；第二次環保風暴2006年2月7日，國家環保總局對9省11家布設在江河水邊的環境問題突出企業實施掛牌督辦，對127個投資共約4500億元的化工石化類項目進行環境風險排查，對10個投資共約290億元的違法建設項目進行查處；第三次環保風暴2007年1月10日，國家環保總局副局長潘岳通報1123億的82個嚴重違反環評和“三同時”制度的項目。環保總局啟動環保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段——“區域限批”政策；第四次環保風暴2007年7月4日國家環保總局宣布自即日起對長江、黃河、淮河、海河四大流域水環境污染嚴重、環境違法問題突出的6市2縣5個工業園區實行“流域限批”。對包括6家污水處理廠在內的38家重污染企業實行“掛牌督辦”；第五次環保風2009年6月11日，國家環保部通報由于個別地區和企業嚴重違反國家企業政策和環保規定，進行項目建設，從即日起，暫停審批金沙江中游水電開發項目，同時五大國有電企之一的華能集團和華電集團，各有一家在建的水電站，被責令停工進行整改。

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[10]高軍.租稅國及其意義初探[J].河南社會科學，2010，（5）：85—88.

[11]蔣莉，馬飛.構建我國環境行政公益訴訟制度初探[J].理論與改革，2005，（5）：129—131.

責任編輯呂學文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

C91

A

1007－905X（2011）02－0144－04

2010-11-23

教育部人文社會科學青年項目（09YJC820047）；江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目（09SJB820007）

蔣莉（1973— ），女，江蘇徐州人，江蘇技術師范學院副教授，主要從事環境管理研究。