論檢察權的合理和優化配置

廖榮輝

論檢察權的合理和優化配置

廖榮輝

檢察權的科學配置是當前檢察制度改革和發展的重要課題，只有科學配置檢察權，檢察制度才能有效運行。近年，隨著司法改革的深入，有關檢察權的定位及配置問題成為理論界研究的熱點，各種學說眾說紛紜。我國檢察權的配置在理論上的爭議和立法上的不足，在一定程度上抑制了檢察職能的有效發揮。本文試圖從檢察權的性質入手，剖析我國檢察權配置的現狀及其立法缺陷，并就如何優化配置我國檢察權的運行模式加以探討。

一、厘清檢察權的性質是科學配置檢察權的前提

（一）關于檢察權性質界定的觀點探析

檢察權的科學定位問題，是檢察理論中最具根本性的問題，它決定著檢察改革的方向，是一個必須首先回答的問題，同時在我國也是一個理論界爭論的焦點問題。對于中國檢察權的性質，國內有以下幾種說法：檢察權是行政權①、檢察權是司法權②、檢察權具有行政權和司法權的雙重屬性③、檢察權是獨立的法律監督權。認為檢察機關是國家的法律監督機關，其享有的權力統稱為檢察權或法律監督權，是國家為確保法律統一正確實施而賦予檢察機關的一項獨立而專門的權力。偵查權、公訴權和訴訟監督權作為檢察權的具體表現形式和實現手段統一和依附于檢察權，從而使檢察權呈現司法權或行政權的某些特征④。

筆者認為，首先，行政權本質上追求的是社會事務實體上的管理效益，其目的是為了實現社會效益的最大化；而檢察權維護的是一種法定程序，追求和強調的是程序的合法性，而實體上的權利義務關系最終要通過法院的審判予以落實。其次，終結性是司法權最主要的特征之一，而檢察權更側重于程序的審查和裁量，不具有終結性；司法權體現為獨立性和中立性，司法官表現為消極仲裁人的角色，而檢察權的本質特征是依法代表國家保護國家、集體和公民的重大權益不受侵害，維護社會公共秩序和法制的統一。再次，檢察權作為從行政權和司法權中分離并獨立出來的一種新型權力，自然帶有某些行政權和司法權的屬性。雖然檢察權在內容和運作方式上兼有一定的行政性質和司法性質，但無論是行政性還是司法性，都只是檢察權局部的、從屬性的、次要方面和非本質的特征。它們只能表明檢察權的某一方面的特征，但是不能揭示我國檢察權的內在的、本質的、最主要的以及符合我國法律規范的特性。行政司法雙性說并沒有科學地界定檢察權的性質和法律屬性。

（二）檢察權的本質屬性是法律監督權

憲法是檢察機關行使職權與進行活動的權力來源和基本出發點，也是分析檢察機關性質與地位的基本依據。我國憲法明確規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關?！薄叭嗣駲z察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！笨梢姡瑧椃▽z察機關定位為“國家的法律監督機關”，檢察機關的“國家性”表明檢察機關是代表國家、以國家名義履行職責的。檢察機關的國家性與檢察機關作為“法律監督”的國家機關性質是相適應的。它表明檢察權的本質屬性就是法律監督權，即人民檢察院是專司法律監督職能的國家機關。

其包含兩方面的含義：其一，檢察機關是在權力機關之下與行政機關、審判機關和軍事機關并列的法律監督機關；其二，檢察機關不是全面監督法律實施的機關，也沒有統攬法律監督權，檢察機關的法律監督權是由權力機關授予并受權力機關領導和監督的。具體來說，即是檢察機關的職權范圍在于對法律的遵守和執行情況的監督，其根本目的是維護國家法制的統一。

在我國的國家權力結構中，檢察權是一項獨立的國家權力，既不隸屬于行政權，也不隸屬于審判權；檢察權與行政權、審判權處于同一系列之中，并對行政機關的行政行為和審判機關的司法行為的合法性依法負有監督的職責；檢察權的特點在于：它是一種通過起訴、抗訴和建議等方式對一切違法犯罪行為進行合法性監督的權力，既不包括行政表決權，也不包括司法裁決權，檢察監督的范圍也只限于行為的合法性，而不包括行為的適當性。

綜上，筆者認為，檢察權的性質定位應該把握檢察權的基本特征，即檢察權的法定性、檢察權的獨立性和專有性、檢察權行使的程序性、檢察權的程序裁量性。結合檢察權的基本特征及我國司法的性質，憲法將我國檢察權的性質定位為法律監督權，將檢察機關定位為法律監督機關是準確的、是符合我國實際的。如果僅僅定位為國家公訴機關或者司法行政機關，會使一部分重要的國家法律監督權失去權威和適當的承擔者，導致國家權力運行的缺位和失衡。因此，檢察改革的方向應是強化法律監督，而不是削弱甚至取消檢察機關的法律監督地位；檢察機關據以行使法律監督職責的各項檢察權能是法律監督權的外延，新形勢下檢察權功能的發揮不僅不能偏廢，而且應當繼續充實和完善。

二、我國檢察權配置的現狀及存在的問題

從我國現行法律對檢察權的配置分析，檢察機關和檢察權的配置基本上適應我國現有的政治法律建設需要，也基本上反映了當代世界各國，尤其是現代發達國家，以民主、文明和法治為標志的現代國家檢察制度的改革趨勢發展的要求。刑事公訴權是檢察權重要的內容，其對保護國家利益和集體、個人合法利益，維護國家法制統一發揮了不可替代的作用。刑事司法監督權是我國當代檢察權的另一項重要內容。通過審查批捕，審查起訴，民事，行政訴訟監督、刑罰執行監督有效地保證了案件審判質量，維護了司法公正。非訴案件的檢察監督是我國當代檢察權的有機組成部分。檢察機關運用檢察建議等方式，對非訴案件及與案件密切相關的違法形態進行了卓有成效的監督，對糾正違法和預防犯罪發揮了重要作用。檢察機關法律監督權能是檢察機關業務活動的職權基礎，其在實現過程中應呈現出以下實施特征：1.以事后糾正性監督為主，兼及事中過程性監督、事前防范性監督；2.監督以提出建議請求權為主，兼及一定的處分決定權；3.監督具有顯著的程序性，兼及實體性的考量；4.監督意識的主動性和監督實施程序設置的被動性；5.監督以訴訟事項為主，兼及非訴訟事項⑤。

但是，通過幾十年的司法實踐、檢察理論研究，以及學習和借鑒世界先進國家成功經驗，反思當代檢察權的配置，其中也存在著一些很不完善的地方，具體表現在以下幾個方面：

（一）法律、法規對現有檢察權的配置缺位，且缺乏規范性和可操作性

如，民事、行政檢察監督只在訴訟法中原則規定了“有權對民事審判活動進行監督”，“有權對行政訴訟進行監督”。修改后的《民事訴訟法》加強了法院內部對民事執行的監督，但對于人民檢察院的外部監督仍然沒有規定。《人民檢察院組織法》至今還沒有明確檢察機關對民事行政訴訟的檢察監督權。在刑事案件的訴訟中，國有財產遭受重大損失提起附帶民事訴訟檢察權的行使，涉及民事賠償內容，如何進行必要的調查及提起附帶民事訴訟；對涉及國家利益和公共利益的重大民事案件檢察機關能否提起公訴，如何行使公訴權等等，法律都沒有具體明確的規定。這在一定程度上淡化了國家權力機關法律監督的職能，客觀上造成了法律監督權行使上出現盲區，在權能的配置上造成了法律監督權的不健全和不完善，弱化了權力機關對社會政治、經濟生活諸領域的法律監督。

（二）權能配置缺乏平衡性和連續性

我國《刑事訴訟法》明確規定，“檢察機關依法對刑事訴訟實行法律監督”，這種法律監督貫穿于刑事訴訟的全過程。而實際上，檢察機關在刑事訴訟各個階段的檢察權配置上是相當不平衡的。這集中表現在檢察監督對訴中程序最重視、訴前程序次之，而對訴后程序的監督則相對薄弱。由于我國檢察權采用平行配置的模式，各項權能互不隸屬，其最大缺陷就是導致各職能部門之間“分工負責有余”，而“互相配合、互相制約不足”。在業務管理上，缺乏集中統一的指揮和協調有效的管理，在一定程度上限制了整體監督效能的發揮，甚至出現各自為政、監督脫節的現象。

（三）檢察權的獨立行使原則沒有真正實現

檢察權的某些權項的法律效力不明顯，硬性規定不夠。如，檢察建議必然引起的調查、整改等法律行為后果的強制性不足，缺乏法律依據和國家強制力的保障。一些非制度化、非正當性因素的介入常常左右整個案件的處理，獨立的檢察裁量權并未真正確立。從司法實踐來看，檢察權往往受制于行政權，諸如核定人員編制、財政撥付經費、人員準入審核權等不是由立法機關管轄而是由政府加以控制。與此同時，檢察權還存在一定程度的地方化問題，檢察長和檢察官的產生、任命等基本由地方控制，法律所規定的檢察一體化管理模式難以實現。

通過以上對檢察權性質和我國檢察權配置情況的研究與反思，我們更加深刻地理解了檢察改革的緊迫性，也清醒地認識到檢察改革任重而道遠。誠如有學者這樣驚呼：檢察權在中國遇到了不應有的錯位。一方面，人們以西方公訴權來理解和實踐中國檢察權，使中國憲法規定的檢察制度嚴重扭曲。另一方面，當人們用法律監督權來理解和實踐中國檢察制度的時候，發現與法律監督相適應的規范和機制嚴重缺乏，而法律監督權也根本難以有效地實施⑥。

三、科學配置檢察權的路徑選擇

從前面的分析我們可以看出，我國檢察機關目前擁有的幾種主要權能，都是與其職能性質相適應的，也是符合中國實際的。但是，與國外相比，我國檢察機關職權的完整性不夠，許多應有的權能缺失。更應引起注意的是，作為法律監督機關，檢察機關的監督權力薄弱，缺乏強有力的監督手段和措施。目前，我國正在大力推進依法治國方略，社會各界都在為構建社會主義和諧社會而努力。檢察機關在我國法制建設和社會生活中擔任著重要角色，筆者認為，根據我國檢察機關的性質和我國的實際，應當順應檢察權的發展規律，以充分發揮檢察機關在促進依法治國和建設社會主義和諧社會中的作用為宗旨，以強化法律監督為主線，在檢察權的合理定位下，適當充實和完善我國檢察機關的職權。

（一）強化檢察權在刑事訴訟中的配置

1.完善檢察機關的刑事立案監督權

為了加強檢察機關對立案工作的監督，有必要規定檢察機關對公安機關不立案的案件可以直接立案。為了防止濫用此項職權，可以同時規定地市級以下檢察院行使這項權力，應當報經省級檢察院批準，但對案件的范圍不宜作限制。對于這一點，法學理論界也基本形成共識，在實踐中也是比較可行的⑦。

2.充實檢察機關的偵查監督權

目前，檢察機關對公安機關刑事偵查的監督，主要是通過審查批捕、審查起訴進行的。為了防止濫用強制性偵查措施，保障公民的合法權益不受侵犯，對公安機關采取限制或剝奪公民人身自由、財產權利的強制性偵查措施，建議通過賦予當事人等申訴權，建立檢察機關事后審查機制，以解決對公安機關采取其他強制性偵查措施的監督制約問題。與此相應，對檢察機關直接偵查的職務犯罪案件所采取的上述措施，犯罪嫌疑人及其聘請的律師有異議的，可以向上級人民檢察院申訴。另外，為了保證正確適用延長拘留期限的規定，切實維護犯罪嫌疑人的合法權益，建議規定公安機關需要延長拘留期限至30日的，在拘留后的法定期限內報請檢察機關審查批準。

3.擴大檢察機關的起訴裁量權

檢察機關在作出檢控決定時擁有一定的裁量權，是現代刑事訴訟制度的重要特征，而且，隨著社會形勢的變化和訴訟制度的發展，各國檢察機關的檢控裁量權有逐漸擴大之勢。起訴裁量權的正確行使，有利于節約司法資源，也有利于社會糾紛的及時化解。根據我國的實際和檢察權的發展規律，必須適當擴大檢察機關的起訴裁量權。我國現行《刑事訴訟法》規定了三種不起訴類型，即絕對不起訴、存疑不起訴和相對不起訴。但是不起訴制度在實踐中受各種制度的制約，沒有發揮其應有的功能。適當引進暫緩起訴措施，是根據我國實際并借鑒國外的經驗，擴大檢察機關的起訴裁量權的主要方式。暫緩起訴制度，是指某些已經達到提起公訴標準的犯罪行為，基于犯罪嫌疑人的自身狀況、刑事政策以及訴訟經濟的考慮，通過設定一定的暫緩起訴期間暫時不提起公訴，而在暫緩起訴期間終結時再根據犯罪嫌疑人的悔過情況等作出最后處理決定的一種訴訟制度。世界上許多國家和地區都設立了這一制度。暫緩起訴制度是起訴便宜主義在司法中的體現，其最大限度地兼取起訴法定主義和起訴便宜主義的長處，從而使訴訟程序更為理想和科學，符合國際通行做法，可以促使刑事追訴更加符合刑事訴訟的目的，有利于實現刑罰的法律效果和社會效果的統一。

（二）強化檢察權在民事、行政訴訟中的配置

1.增加檢察機關的公益訴訟權

從世界范圍看，擴大對公共利益的保護，是民事行政訴訟制度的發展趨勢。不少國家如美國、德國等國的法律明確規定檢察官作為公共利益代表人，有權提起民事行政訴訟。我國檢察機關作為憲法規定的國家的專門法律監督機關，社會公共利益的代表與法律監督者的身份合二為一，其性質和職能要求其以適當方式介入公益訴訟。即對于違反憲法和法律并侵犯國家和社會公共利益的行政決定，或民事侵權行為，檢察機關作為國家的法律監督機關，應當有權代表社會公共利益，對違法的行政決定或侵權行為提起公訴，以便保護社會公共利益，維護法律的尊嚴。法院在審理案件時發現侵害國家利益或社會公益現象，應當通知檢察機關予以立案調查；其他機關、個人發現相關線索時有權向檢察機關控告，檢察機關也可以主動立案。此外，還應賦予檢察機關相應的調查權，以便于查明案件事實，確保案件質量⑧。

2.將民事執行納入檢察監督的范圍

為了懲治執行判決、裁定中的失職、濫權行為，我國《刑法修正案》（四）規定了執行判決、裁定失職罪和執行判決、裁定濫用職權罪。但是，僅僅追究少數職務犯罪者尚不足以保障和監督民事執行的順利進行。為此，有必要將民事執行活動納入檢察監督的范圍。對人民法院在執行活動中所作裁定的監督，檢察機關可以適用法律關于民事審判監督程序的有關規定啟動再審；對其他執行活動中的違法情況，檢察機關可以采取提出糾正違法意見的監督方式。

3.改革監督機制，增設同級抗訴程序

我國現行《民事訴訟法》只規定了檢察機關在審判監督程序上的抗訴權，而事實上由于地方各級人民檢察院對同級法院的案件審理情況最清楚，增設同級抗訴程序既便于調查取證，又能保證及時提起抗訴，有效保證防止錯案發生，提高訴訟效率，所以增設上訴程序的抗訴權即“同級人民檢察院對同級人民法院確有錯誤的已經發生法律效力的判決、裁定的具有抗訴權”，是維護司法公正，確保法律統一正確實施的必要途徑和重要保證。

（三）關于檢察權配置運行機制的思考

1.應當調整和強化檢察權在檢察機關內部的配置，逐步實現職責權限一體化

檢察機關內部檢察權運行的特征，是肯定檢察官的相對獨立性與保證整個檢察機關的協調一致性。為了有效地實現法律賦予的檢察權，履行職責，我國檢察機關內部應當實現高度的協調統一。一要規范檢察長的權力。檢察長是檢察機關的首長。檢察長對檢察機關的工作負有全面的領導責任；檢察長主持檢察委員會會議，并負責執行會議決定；檢察長對各項工作在行使職權時依法享有決定權；檢察長有權任免和提請任免檢察人員，建議撤換下級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員；檢察長對外代表人民檢察院，各級人民檢察院檢察長向同級人民代表大會報告工作。二要規范檢察委員會的權力。檢察委員會是依據人民檢察院組織法設立的，是我國各級檢察機關實行集體領導、討論決定重大案件和檢察工作中其他重大問題的機構。隨著依法治國方略的實施，對檢察委員會制度應提出新的、更高的要求。在檢察委員會的人員構成上，應當提高成員的構成素質，除本院業務領導、業務部門主要領導外，可以將某些高素質的普通檢察官吸納入檢察委員會；要限制案件討論范圍，增加業務指導，充分發揮檢察委員會的政策把握和業務指導作用；在議決事項責任上，要強化責任機制，防止人人負責又無人負責的情況出現。三要規范檢察一體化機制建設。要進一步深化主訴檢察官辦案責任制改革，明確檢察官的權利、義務和責任，實行檢察官獨立辦案的責任追究制，確保檢察權的內部獨立性得到確認和保障。在肯定檢察官相對獨立性的同時，將其組成統一的組織體，使各級檢察機關在工作中相互配合，協調一致，共同抵御各方干擾，全面完成檢察任務。

2.從人、財、物管理體制方面強化檢察機關的上下級領導關系，確保檢察權的外部獨立

在組織機構方面，將檢察機關黨組升格為黨委，檢察機關黨委與地方黨委脫離隸屬關系，實行下級檢察機關黨委服從上級檢察機關黨委領導，地方各級檢察機關黨委服從最高人民檢察院黨委的領導，從黨的組織形式上提升檢察院的威信，強化檢察機關的地位。在經費保障方面，可概括為“垂直領導，預算單列，統一協調，逐級撥放”。即一方面，按照“一府兩院”的國家機構組織體制單獨設立檢察經費，每年由最高人民檢察院根據全國各級檢察機關的實際需要制作財政預算，并在工作報告中報全國人大及其常委會批準，批準后的經費由高檢院統一管理，分級撥放。特殊情況下的經費開支，可專項報人大常委會批準。另一方面，全國人大應加強對檢察機關經費保障情況的監督檢查，督促檢察機關合理使用經費，提高經濟效益。

3.建立檢察官職業化制度

一是建立嚴格的檢察官選拔制度，主要包括司法考試和培訓制度。擔任檢察官除必須具備法定的學歷資格外，還必須經過嚴格的司法考試，獲取司法證后必須經過一段時間的嚴格培訓或具有一定年限的法律工作經驗，才能選拔為檢察官，獨立行使檢察權。二是建立檢察官逐級遴選制，為確保檢察機關的執法水平，規定市級以上檢察院的檢察官選拔必須在轄區范圍內公開招考，擇優錄用，或者從下級檢察院的優秀檢察官中遴選。三是健全檢察官懲戒制度，規范檢察執法行為，對檢察官違法違紀行為要給予嚴厲懲處。四是完善檢察官保障機制，實行檢察官“精英”政策，在物質保障和職位保障上予以適當傾斜，吸收優秀法律人才的加入，進一步推進檢察官職業化建設。

4.加強對檢察權運行的監督與制約，保證檢察權的獨立正確行使

沒有監督的權力必然導致腐敗。因此無論采取何種領導體制，都必須加強對檢察權的外部監督，尤其是人大的監督，換言之，即使實行垂直領導后，地方權力機關仍有監督權，地方人大可以通過代表視察、評議等方式，對本級檢察機關實行監督，如果發現本級檢察機關有失職瀆職行為，可以向上一級人大報告，并可提出監督建議和質詢案。檢察機關也應認真接受監督，定期向人大及其常委會報告工作，接受審議，建立和完善檢察機關與人大代表的聯系制度，邀請、接受人大代表的視察，聽取人大代表的建議、批評和意見，答復人大代表的質詢等等。另外，要拓寬社會監督的渠道，通過推行檢務公開制度、人民監督員制度等，增強執法行為的透明度。只有這樣，才能保證檢察權的正確行使，最終在全社會實現公正和正義。

注釋：

①譚世貴：《中國司法改革研究》，法律出版社2000年版，第310頁。

②孫謙、劉立憲：《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社2000年版，第20頁。

③龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，載《法學》1999年第10期。

④曹呈宏：《分權制衡中的檢察權定位》，載《人民檢察》2002年第11期。

⑤陳正云：《試論我國法律監督架構及其屬性》，載《人民檢察》2006年第5期。

⑥蔣德海：《中國檢察權的憲法精神》，載《中國檢察官論壇》2005年第1期。

⑦王守安：《檢察權的科學配置》，載《國家檢察官學院學報》2005年第3期。

⑧闞成吉、徐西新：《檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位初探》，載《山東檢察》2006年第2期。

責任編輯韓成軍

2010-12-28

廖榮輝（1965— ），男，廣東汕頭人，廣州市人民檢察院副檢察長，全國首批檢察業務專家，北京師范大學、暨南大學、廣州大學、中山大學兼職教授、碩士生導師。