論檢察機關的行政公訴權

鄧思清

論檢察機關的行政公訴權

鄧思清

行政公訴①作為公益訴訟（actiones publicae populares）②的一種形式，是伴隨著檢察制度和行政訴訟制度的不斷發展完善而建立的。檢察機關作為公益的代表人，對侵害國家利益或者社會公共利益的行政違法行為，有權向法院提起行政訴訟，已成為世界許多國家的普遍做法。然而在我國，隨著經濟的發展和社會的轉型，侵害國家利益或社會公共利益的行政違法行為不斷增多，而根據我國目前《行政訴訟法》的規定，對這類行為或者無人享有訴權，或者雖有人享有訴權，但現實中由于種種原因而無人提起訴訟，這既不利于國家利益和社會公共利益的保護，也不利于遏制行政機關的違法行為。因此，為了有效加強對行政權的監督制約，切實保護國家利益和社會公共利益，賦予我國檢察機關以行政公訴權并建立我國行政公訴制度，既具有重要的現實意義，也具有重大的理論意義。

一、檢察機關行政公訴權的產生與發展

從歷史發展看，檢察機關行政公訴權的產生經歷了一個長期的過程，總體上說，它是隨著檢察制度的產生和行政訴訟制度的發展而逐漸產生的。檢察制度最早產生于法國和英國，法國的檢察制度產生于1302年國王設立的“國王代理人”制度，英國的檢察制度產生于1461年英王將“國王律師”更名為總檢察長③。而行政訴訟制度產生的理論源于“人民主權”和“社會契約”理論。根據該理論，政府的權力來源于人民，人民享有最后的決定權（立法權），人民在將權力委托給政府后，保留了改變權、撤銷權和監督權④。一旦受人民委托從事公共事務的政府反過來侵犯公民合法權利，人民就可以訴諸法院，要求司法對行政違法行為予以審判。民眾可以在多大程度上把行政行為告上法庭，使自己的合法權益得到救濟，同時又不影響政府高效有序地履行政府職能。這就涉及行政訴訟的原告資格問題，行政原告資格范圍的大小關系到行政權與司法權的均衡問題。在封建社會時期，由于行政管理強大，公民個人的權利受到較大限制，沒有提起行政訴訟的權利。到了資本主義社會時期，隨著經濟的發展，社會民主、法治得到了較大提高，各國法律都賦予了公民較多的權利，開始允許公民對行政機關的違法行為提起行政訴訟，但僅限于直接損害自己利益的公民。例如當時英國的立法者認為，如果不對原告資格進行限制，就會妨礙行政機關的工作，削弱行政效率。英國的判例也認為：法院可以駁回“在最早階段就能看出司法復審申請人根本沒有利害關系，或沒有足夠利害關系的案件”，以便“防止好管閑事者、狂熱者和其他惡作劇者的濫用”。法院還認為如果不對救濟進行限制，法院將會被訴訟所淹沒，并且“沒有個人權利爭議的各方當事人也不能把案件的辯論進行得美好”⑤。這一階段行政訴訟在原告資格上規定比較嚴格，“法律上利害關系”理論是這一時期的主流學說，如法國行政法通說認為：“可以肯定，起訴人與被訴行政行為的利害關系是原告資格的真正內容。”⑥

但是，到了20世紀，隨著社會的發展，社會關系變得復雜起來，“隨著社會關系的復雜化，單單一個行動就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發生，其結果使得傳統的把一個訴訟案件僅放在兩個當事人之間進行考慮的框架越發顯得不完備”⑦。同時，隨著行政權力的不斷擴張，人們逐漸認識到作為公法的行政法“倘若限制公民在權利受到侵害時才起訴，不僅混淆公法關系和私法關系的性質，而且過分束縛法院對公共機構違法行為的監督制約，不符合現代行政法之發展趨勢”⑧，“法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，以便防止政府內部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為”⑨。于是，許多國家開始放寬行政原告的資格，如1977年《英國最高法院規則》第3條第5款規定：“申請司法審查必須根據法院的規則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院認為申請人對于申訴事項具有足夠的利益。”⑩該規定表明行政原告資格由“法律上利害關系”放寬到“利益受到影響”。法國、美國、日本等國家也相繼對行政原告資格進行了調整，如美國“行政法上的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速。在最近幾年，原告資格的欄桿大大降低了。在過去的十年中，過去通行的嚴格限制原告資格的觀念讓位了，代之而起的是正在發展中的觀念日益頻繁地打開了司法復審行政行為的大門”（11）。美國法院通過解釋憲法和法律，將行政原告資格的標準調整為“受不利之影響”，即“當事人的利益，不需要是法律特別規定或特別保護的利益，只要有可能主張處于法律規定的或調整的利益范圍之內，在這種利益受到侵害時，就可請求司法保護”（12）。這種調整使得過去和違法行政行為沒有直接利害關系的公民、非政府組織、檢察官開始有權提起訴訟，出現了行政公訴。

行政公訴權出現后，許多國家相繼賦予其檢察機關以行政公訴權，建立了自己的行政公訴制度。由于各國的情況不同，各國建立的行政公訴制度也不相同，有的國家規定檢察官、公民、非政府組織均可啟動行政公益訴訟，如美國等國家；有的國家則規定檢察機關壟斷行政公訴，如英國檢察總長壟斷了對公共利益的保護，民眾只有通過向檢察總長申請，經過檢察總長的同意，才能以總檢察長的名義對侵害公益的違法行政行為提起訴訟。從各國實踐看，雖然公民個人為了保護社會公共利益可以提起行政訴訟，但多數情況下并沒有能力提起訴訟。其中，對行政權的懼怕和不能承擔為解決紛爭所需費用是兩大障礙。更為重要的是，某種行政行為侵犯了多數人的利益，對于每個公民個人來說，這種侵害并非很嚴重，許多人就會認為，自己去為其他人尋求法律救濟沒有什么意義，如果侵害涉及極為復雜的事實關系或者有關法律極為難理解，為了獲得救濟要花費比自己要求得到的高得不相稱的費用，更會使許多潛在的原告失去提起訴訟的興趣。這樣就會出現無人提起公益訴訟，無法追究侵害公益的違法行政行為的現象。因此，為了有效對行政權進行監督，保護社會公共利益，實踐中各國的行政公訴權主要由檢察機關來行使。

隨著社會的發展，各國檢察機關的行政公訴權也不斷豐富和完善。比如在美國，檢察機關行使行政公訴權的范圍不斷擴大，檢察機關從只對行政違法作為提起公訴擴大到可以對行政不作為提起公訴。如2007年4月2日美國聯邦最高法院以五比四的結果對“馬薩諸塞等州訴國家環保署案”作出裁決，裁決原告資格成立。此案原告是馬薩諸塞州、加州等十余個州政府的檢察官，連同“地球之友”、“綠色和平”等十來個環保組織，起訴國家環保署在汽車尾氣排放的管制上不作為。聯邦最高法院的多數意見認定，馬薩諸塞州的清潔空氣立法和管制，由于聯邦環保署的不作為而受到傷害，因此馬薩諸塞州政府的檢察官是具備起訴資格的。于是，最高法院作出了對原告有利的裁定，此案的勝訴被稱為美國近年重要的對環保問題影響最大的案件（13）。在英國，檢察機關行政公訴權的發展完善，不僅表現在檢察機關參加行政公訴的方式由提起行政公訴發展到提起行政公訴與參與行政訴訟兩種方式（14）上，而且表現在總檢察長、檢察長都可以授權公民以檢察長的名義提起行政訴訟上，授權公民提起行政訴訟的范圍也從行政違法作為擴大到行政不作為，從行政機關越權行為擴大到政府違約行為等（15）。此外，法國、德國、日本、印度等國家檢察機關行政公訴權也發生了相應的變化。

從各國檢察機關行政公訴權的產生與發展過程，我們可以得到以下幾點啟示：第一，檢察機關行政公訴權的產生是檢察制度和行政訴訟制度發展的共同結果。檢察制度在法國、英國產生后，檢察機關出于保護皇家或國家利益，追究犯罪，首先介入刑事訴訟或參與民事訴訟。受當時行政訴訟原告資格的限制，檢察機關無權參與行政訴訟。隨著社會的發展和行政權的擴張，行政違法行為變得突出，為了有效制約行政權、保護公共利益，行政訴訟制度得以發展，即行政訴訟原告資格得以放寬，檢察機關從而獲得行政公訴權。第二，檢察機關行政公訴權的發展是檢察機關保護公益的職責決定的。保護國家利益是檢察機關產生的初衷，檢察機關從介入刑事、民事訴訟，發展到介入行政訴訟，是檢察機關保護公益責任的反映（16）。隨著社會的發展，當行政權擴張、濫用而侵犯國家利益和社會公共利益的現象日益突出時，其侵犯公益所涉及的范圍也越來越廣，檢察機關作為公益代表人，其起訴和參與行政公訴的范圍也隨之擴大，這是檢察機關保護公益責任的必然要求。第三，檢察機關享有行政公訴權是世界許多國家的普遍做法。從目前世界范圍看，檢察機關作為公益的代表，負有維護國家利益和社會公共利益的職責，檢察機關公益代表人的角色不僅貫穿于刑事、民事訴訟領域，而且對于涉及國家利益和社會公共利益的行政違法行為，許多國家法律都規定檢察機關有權提起訴訟（17）。

二、我國建立檢察機關行政公訴制度的必要性與可行性

在我國，檢察機關作為法律監督機關，負有維護國家法律統一實施、保護國家利益和社會公共利益不受侵害、維護社會公平正義的使命，因而我國賦予檢察機關以行政公訴權并建立行政公訴制度是十分必要的，也是切實可行的。

（一）建立行政公訴制度的必要性

1.維護國家法治和社會公共利益的客觀需要

改革開放以來，我國在推進社會主義民主與法制建設方面取得了顯著的成就，依法治國已寫入我國憲法（18）。依法治國在我國的確立，標志著黨和政府在管理國家各項事務中領導方式和執政方式的重要轉變。在社會管理中，對于侵害國家利益或社會公共利益的行政行為，除了通過行政等手段予以解決外，通過司法的途徑予以解決則是法治的必然要求。從目前我國司法實踐看，由于行政違法行為造成國家利益或社會公共利益侵害而無人起訴的現象還較為普遍，如行政機關濫用行政審批權，或者行政不作為等，造成國有資產大量流失、土地破壞、自然環境污染等，為了有效保護國家利益和社會公共利益，推進我國依法治國的進程，有必要賦予檢察機關對此類行為以公訴權，建立我國行政公訴制度。

2.保障依法行政的需要

依法治國必須依法行政、建設法治政府，這是實現法治社會、邁向現代化國家和達到社會文明的必然途徑。因為依法行政是實現依法治國的基礎和提前，是政府權力的行為準則，也是社會政治文明的重要體現。依法行政的基點就是要用法律規范政府的職權，保證行政機關的權力依法行使。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”（19）。而行政訴訟是對行政活動進行監督，保障依法行政便捷而可行的制度安排。但在我國，受傳統觀念的影響，行政訴訟尚不發達。在現實生活中，存在一些因行政機關的行政違法行為給社會公共利益造成損害后果而沒有受到法律追究的現象，這是因為對一些行政違法行為缺乏適格的訴訟主體，即使有適格的訴訟主體，也由于存在不知起訴、不敢起訴或無力起訴等因素而無法追究有關人員的法律責任。這從某種角度上反映了公民、法人以及其他社會組織沒有能力與違法的行政行為相抗衡。所以，要達到社會的法治化，保證行政機關依法行政，就應當進行國家干預，以權力制約權力，因而賦予檢察機關以行政公訴權，建立我國行政公訴制度則是十分必要的。

3.檢察機關履行法律監督職責的需要

在法治社會中，法律監督是權力制約的一種方式，是國家政治制度和法律制度的有機組成部分。在國家權力體系中，法律監督的實施可以有效地對國家行政權進行監督制約，保證國家行政權依法正確行使，從而實現依法行政。歷史和現實都一再表明，不受監督和制約的權力必然走向濫用和腐敗。誠然，對行政權行使的監督途徑是多種多樣的，包括人大監督、政協民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督，還有行政機關內部監督等，這些廣泛的監督形式都已為我國社會和政治實踐所證實是行之有效的。所以，法律監督只是整個監督鏈條中的一個環節。但是應當看到的是，在諸多的社會監督機制中，法律監督是規范的、具有強制力的監督手段。因為在我國的國家權力體系中，檢察機關與行政機關不存在隸屬關系，前者直接對國家權力機關負責，并依法獨立行使檢察權。檢察機關通過提起行政訴訟，可以充分發揮對國家行政權的監督作用。從我國現實情況看，檢察機關對行政活動的監督范圍較為狹窄，監督力度也十分有限，實踐中行政違法行為突出的事實則證明了這一點。因此，賦予檢察機關以行政公訴權，建立我國行政公訴制度，則是我國檢察機關監督行政機關、保證國家法律統一正確實施的需要。

4.繼承我國法律文化傳統的需要

法律是一種實踐經驗的總結，也是經濟文化的反映，一個國家的法律只有與本國的法律文化傳統協調與融合，才能成為真正的法律。我國檢察機關對行政機關的活動進行監督是我國的一種傳統文化，早在新民主主義革命時期，1939年頒布的《陜甘寧邊區高等法院組織條例》第十四條規定，檢察員之職權包括“為訴訟當事人，或公益代表人”。1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第三條規定，最高人民檢察署“對于與全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”。1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第三條規定，最高人民檢察署“代表國家公益參與有關全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟”。從以上可以看出，檢察機關對行政活動進行監督，有權參與有關公益的行政訴訟，在我國不僅具有很久的歷史傳統，而且也得到了有關法律的肯定。因此，為了更好地監督行政機關的行政活動，維護國家利益和社會公共利益，我們應當繼承我國的傳統法律文化，賦予檢察機關以行政公訴權，建立我國的行政公訴制度。

5.完善我國行政訴訟制度的需要

在我國，雖然已經建立了行政訴訟制度，即被具體行政違法行為侵害的公民、法人為了維護自己的合法權益，有權依法向法院提訴訟，要求法院進行審理并作出裁判。但是，在司法實踐中，行政訴訟制度還不能或者難以解決一切行政糾紛。某個公民或法人的權利受到侵犯，往往害怕行政機關打擊報復，不敢提起行政訴訟；即使提起了行政訴訟，行政機關也可能采取一些違法手段予以處理或者干預法院的審判活動，影響案件的正確解決。由此可見，我國現行的行政訴訟制度尚存在一定的缺陷，無法解決所有行政糾紛。因此，要彌補行政訴訟制度的不足，完善我國行政訴訟制度，就應當賦予檢察機關以行政公訴權，建立我國行政公訴制度，即在公共利益受到行政違法行為侵害時，如果有關公民或者法人不敢提起訴訟，或者難以進行訴訟，則由公共利益的代表人檢察機關提起行政公訴。

（二）建立行政公訴制度的可行性

1.符合我國憲法和法律的基本原則

行政公訴區別于一般行政訴訟的最大特點就是其“公共性”，這種公共性完全符合我國憲法對國家利益和社會整體利益重點保護的原則。我國《憲法》第十二條規定：“國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財產。”第十五條規定：“禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”第四十一條還規定：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。”據此，我國建立行政公訴制度完全具有合憲性。盡管目前我國法律尚未對行政公訴制度作出具體規定，但從我國多部基本法律的立法精神看，建立行政公訴與其基本價值取向是一致的，至少可以說與我國現行民法、行政訴訟法、經濟法以及法院、檢察院組織法的基本原則是不相違背的。例如我國《民法通則》第七十三條規定：“國家財產神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。”第七十四條第四款第二項規定：“集體所有的財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”同時，人民檢察院組織法和行政訴訟法分別規定，人民檢察院有權對行政審判活動實行法律監督。上述規定充分體現了我國法律對公共利益進行特殊對待和優先保護的立法原則，可以認為是法律對行政公訴的原則性授權與認可。

2.我國的政治體制有利于建立行政公訴制度

行政公訴由于被告是行政機關，涉及行政權力，具有很多的不確定因素和難題，比如行政被告在訴訟上具有更大的抗爭能力，行政公訴在證據獲取和證明責任方面更具有復雜性，行政公訴涉及面廣、影響力大。如果沒有國家權力為后盾，訴訟程序就難以啟動或者即使啟動也難以為繼，訴訟目的和價值很難實現。在我國，國家權力具有高度的統一性，黨始終是最廣大人民利益的代表者，國家的一切權力通過人民代表大會制度最終屬于人民，各族人民和各民主黨派始終團結在中國共產黨的周圍。這些由歷史形成的絕對的政治優勢，再加上我國國家權力的有序分工，是任何一個西方三權分立國家都無法比擬的。我國的這種政治體制有利于克服各種社會消極因素的影響，對建立行政公訴制度、實行權力對權力的監督制約是非常有利的。因此，在我國建立行政公訴制度的政治基礎遠遠優于任何西方國家。

3.日趨向好的民主法制環境為建立行政公訴制度提供了堅實的社會基礎

經過30多年的民主法制建設，我國的民主政治制度不斷完善，社會主義法律體系已經基本形成，民眾的民主法治意識不斷增強，公民對權利保護的認識程度不斷提高，對加強權力監督制約的認識更加統一。在這種發展過程中，公民通過法律途徑或訴訟途徑維護自己的合法權益的要求日益增多，國家和社會解決矛盾和糾紛、維護合法權益也已經由過去主要依靠行政手段轉化為主要依靠訴訟手段和法律手段，不斷形成了依法治國的良好環境。這就為我國建立行政公訴制度提供了堅實的社會基礎。

4.行政訴訟理論的發展為行政公訴制度的建立提供了理論依據

傳統的行政訴訟理論基于權利和救濟密不可分的基本原理，認為只有證明自己與訴訟系爭存在直接利益關系的公民、組織或法人，才能作為適格的原告提起訴訟，以避免濫訴。然而，隨著社會的發展和社會矛盾的復雜化，傳統的直接利益關系人說無法完全解決現實中的問題。為了彌補傳統當事人適格理論的不足，學術界出現了訴的利益說和訴訟信托理論。訴的利益說是將訴的利益作為當事人適格的基礎，即只要有關公民、組織可以通過審判請求獲得一定的利益（個人利益或公共利益、物質利益或精神利益），存在進行司法保護的必要性，該公民、組織就具有當事人資格，就有權提起訴訟。訴訟信托理論超越傳統的訴訟理論，認為起訴權不再是實體權利人所獨有，允許經營管理人按照實體法或訴訟法上的信托制度代替實體權利人行使訴權。可見，訴訟信托理論使當事人范圍從傳統的直接利害關系人擴展到非直接利害關系人，非直接利害關系人可以基于實體權利人的信托而享有程序意義上的訴權，可以以自己的名義提起訴訟并承擔程序意義上的訴訟結果，但訴訟標的實體權利義務仍存在于直接利害關系人名義之下。因此，根據訴的利益說和訴訟信托理論，檢察機關有權提起行政公訴，這就為行政公訴制度的建立提供了理論依據。

5.各國行政公訴的立法和實踐經驗可供我國借鑒

從世界范圍看，法治發達的國家大多建立了行政公訴制度，有些國家的行政公訴制度已經相當成熟。例如《聯邦德國行政法院法》規定，為了維護公共利益，檢察官可以參與聯邦行政法院中的任何訴訟。《日本檢察廳法》規定，檢察官可以作為公益代表提起公益訴訟。在行政公訴范圍上，各國通常把諸如選舉、環境保護、文物古跡保護、土地開發利用、國有資產保護、公共秩序、反壟斷行業行為等列為保護對象，賦予檢察官較為廣泛的訴訟權利。例如美國將空氣污染、海洋河流污染、噪聲污染等納入公益訴訟范圍，法律規定檢察官在行政公益訴訟中，享有調查取證權、法院優先審理權、與被告和解權等訴訟權利。這些國家有關行政公訴的立法和實踐經驗為我國建立行政公訴制度提供了有益的借鑒。

三、建立我國檢察機關行政公訴制度的構想

行政公訴制度是檢察機關對涉及國家利益和社會公共利益的行政案件依法提起訴訟的制度，體現了國家干預原則。由于我國檢察機關是國家專門的法律監督機關，因而在建立我國行政公訴制度時，不僅應當吸收國外的有益經驗，而且應當立足我國的國情。具體來說，應當解決以下三方面的問題。

（一）檢察機關提起行政公訴的范圍問題

從國外立法看，檢察機關提起行政公訴的范圍都被限定在涉及公共利益的行政案件內。關于什么是公共利益，各國的認識則不一致。例如英國學者認為，“公共利益”是指社會的普遍公共利益或者福利（20）。美國《布萊克法律大辭典》將“公共利益”解釋為：公共利益是公眾和社團普遍享有的，包括某種金錢利益，或者公眾或社團的權利和義務因之受到影響的某種利益。我國有學者認為，公共利益是一個抽象的范疇，包括我國社會生活的基礎、條件、環境、秩序、目標、道德準則及良好風俗習慣等，既包括物質文明建設方面的利益，也包括精神文明建設方面的利益，既包括國家、集體的利益，也包括公民個人的合法利益（21）。也有學者認為，所謂公共利益，是指社會一般人的生命、健康、財產、安樂、自由、利益、便利等（22）。由于各國對社會公共利益的認識不同，再加上各國檢察機關在國家機構體系中的地位和性質不盡一致，因而各國對檢察機關行政公訴范圍的規定也不完全相同。

根據我國檢察機關是法律監督機關的性質，綜合考慮我國目前的社會經濟發展狀況、公訴權與行政權之間的平衡關系，以及公民法律意識現狀等因素，對于檢察機關提起行政公訴的范圍應當有所限制，否則，就會因為檢察機關過多地介入行政案件而影響行政行為的有效性和及時性。總體來說，我國賦予檢察機關行政公訴權的范圍應當嚴格限定在涉及公共利益的行政行為，即那些侵害國家利益和社會公共利益的違法行政行為之內。根據這一要求，結合實際情況，筆者認為，我國應當將以下幾類侵害公共利益的行政案件納入檢察機關提起公訴的案件范圍。

1.侵害國家利益的行政案件

人民檢察院是國家利益的代表，維護國家利益是其神圣的職責。但我國自改革開放以來，一些行政機關或人員為了個人利益或部門利益，利用各種手段，侵害國家利益，如在國有企業轉型過程中將國有資產低價出售甚至無償轉讓，在土地開發中違反有關土地管理法規致使土地閑置和資源浪費，在公共工程的審批、招標、發包過程中濫用行政審批權而侵害國家利益或者造成自然資源的破壞等。為了保護國家利益，國家專門制定了一系列法律、法規，明確了有關機構和人員管理國有資產的職責。例如《中華人民共和國合同法》第一百二十七條規定：“工商行政管理部門和其他有關行政主管部門在各自的職權范圍內，依照法律、行政法規的規定，對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，負責監督處理。”但是，對于侵害國家利益的行政違法行為，法律并未賦予工商行政管理部門、國有資產管理部門、其他組織或個人以訴權，因而難以追究有關機關或個人的法律責任，無法有效遏制有關的行政違法行為。因此，在國家利益受到具體行政行為侵犯時，應當授權檢察機關對此類行為提起行政公訴，通過法院的審理活動追究有關機關或個人的法律責任，以有效保護國家利益。

2.引起社會公害的行政案件

即直接造成不特定多數人的人身、財產損害的行政案件，較為典型的是環境污染案件。近年，環境的破壞與污染是伴隨著社會的高度產業化而出現的現象，并且呈現不斷上升趨勢，環境污染已經成為威脅人類生存的重大問題。因行政機關違反環境保護法的作為或不作為行為造成的環境污染，嚴重影響到不特定多數人的人身、財產安全。環境污染形式多種多樣，主要包括大氣污染、水質污染、土壤污染、噪聲、振動、地面下沉以及垃圾惡臭等。對于社會公害案件，一方面，作為受害者個人，追究行政機關或個人的責任絕非易事。因為受害人須證明公害行為的違法性以及行為人主觀方面具有故意或過失、確定公害行為與損害之間的因果關系等，由于社會公害具有的潛伏性、損害后果的復雜性以及侵害主體的多樣性，受害人很難舉證予以證明，從而難以得到公平的處理結果。也就是說，對受害人而言，通過訴訟途徑主張權利是很不經濟的，加之社會公害案件的受害人一般較多，往往因訴訟主體不確定等而無人提起訴訟。另一方面，我國法律對社會公害案件起訴資格的規定并不完善。《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”據此，只有其合法權益直接受到公害侵害的人或組織，才能提起公害訴訟，而實際上，公害的受害人所遭到的侵害大多是間接的和無形的。《環境保護法》第六條、《水污染防治法》第五條以及《大氣污染防治法》第五條都規定，一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。有人據此認為，這里的控告包括向環境行政機關和人民法院起訴（23），有控告權的單位和個人即具有起訴資格（24）。筆者認為，這種理解有失精準，上述法律所稱的控告和檢舉指的是有關單位和個人向有關部門反映情況的行為，而不是訴訟法上的起訴行為。因此，在社會公害中受害人的合法權益不能通過訴訟途徑獲得司法救濟的情況下，授權檢察機關對社會公害案件提起公訴，是對社會公共利益的損害后果進行補救的有效途徑。

3.行政壟斷案件

壟斷是指為了獲得高額利潤，而對某行業市場進行把持或獨占的行為。壟斷主要有以下形式：（1）行業壟斷。行業壟斷行為在我國比較突出，主要是指公用企業和其他具有獨占地位的經營者，集管理者與經營者于一體，受利益驅動，管理時漠視社會公共利益和消費者利益，以維護部門（行業）利益作為制定政策的主旨，包攬某類產品的生產權和經營權，以行政手段排擠其他企業參與競爭，形成獨此一家別無分店的局面。（2）市場壟斷。即在市場經濟中出現一家或幾家對該某一市場有影響力的大企業，這些企業往往利用其絕對經濟優勢，實施限制或排除競爭行為，壟斷市場，謀取高額壟斷利潤。壟斷行為不僅侵害合法經營者的利益，損害消費者和國家的利益，而且破壞正常競爭秩序，容易滋生腐敗現象，影響甚至威脅國家經濟安全。因此，當行政機關在制定政策性價格或進行行業、市場準入審批過程中，濫用行政權，可能導致出現上述壟斷形式的時候，由于沒有直接利害關系人可以提起訴訟，賦予檢察機關對此違法行為以行政公訴權，則是防止壟斷的有效措施。

4.損害弱勢群體利益的行政案件

弱勢群體由于缺乏相應的物力、人力，社會地位較低，其應當享有的合法權益容易被人們所忽略。弱勢群體人員在其合法權益遭受行政行為的侵犯時，僅僅依靠自己的力量難以有效保護自身合法權利，有的是無能力提起訴訟，有的是迫于權力的壓力不敢提起訴訟，這就需要有一個相應的權力來給予支持。檢察機關作為國家法律監督機關，有責任對這類案件行使公訴權。

5.其他行政公益案件

對于其他嚴重損害國家利益或社會公共利益的行政違法行為，如果沒有人提起行政訴訟，檢察機關也可以起訴行政公訴。

（二）行政公訴程序

行政公訴程序是指檢察機關在決定和提起行政公訴過程中應當采取的具體訴訟程序。由于行政公訴是行政訴訟的一種，因而行政公訴程序原則上應當按照行政訴訟程序進行，即包括立案、審查、決定是否起訴、出庭支持公訴、抗訴等程序。基于行政公訴的特殊性，在行政公訴活動中應當注意以下程序。

1.行政公訴案件的管轄

即對于侵害公共利益的行政案件，應當由哪一級檢察機關代表社會公益向法院提起公訴的權限分工。它所要解決的是檢察系統內提起行政公訴的級別管轄問題。筆者認為，檢察機關提起行政公訴的職權，以授予州、地、市級以上人民檢察院為宜，而不宜授予基層人民檢察院，以保證提起行政公訴的嚴肅性和公正性。受行政公益訴訟案件的特點所決定，其范圍是十分有限的。為了確保這類案件起訴的公正性和嚴肅性，不宜像刑事公訴案件那樣將其管轄權授予各級人民檢察院，而應當有所選擇，即確定由與中級人民法院相對應的州、地、市級人民檢察院管轄為宜。

此外，為了防止有的檢察機關怠于行使行政公訴權，有效保護國家利益和社會公共利益，在行政公訴案件管轄上，我國法律還應當同時規定，上級人民檢察院在必要的時候，可以起訴由下級人民檢察院管轄的案件；下級人民檢察院認為案情重大、復雜或者社會影響大，需要由上級人民檢察院提起訴訟的，可以請求移送上一級人民檢察院提起訴訟。

2.行政公訴案件的立案

檢察機關通過公民、法人或其他社會組織對行政違法行為的控告、檢舉和申訴，或者其他國家機關移送、輿論監督反映或自行發現案件線索后，應當受理并進行研究分析，認為符合行政公訴案件立案條件的，應當決定立案，否則決定不立案。作為行政公訴案件的立案，應當具備以下條件：（l）有明確的可以進行調查的被告。構成立案的行政公訴案件，首先應當有明確的被訴，即實施違法行政行為的主體是明確的。由于實際生活是十分復雜的，在檢察機關掌握的行政違法線索中，有時也可能沒有明確的訴訟對象，即可起訴的違法事實究竟是何行政機關所實施的，并不清楚，這就需要檢察機關進行深入調查取證后確定。（2）行政違法行為屬于檢察機關提起行政公訴的管轄范圍。由于實踐中行政違法行為多種多樣，檢察機關依法只負責追究嚴重損害公共利益的行政違法行為，因而檢察機關要對舉報或發現的案件線索進行立案，所舉報或發現的行政違法還必須屬于檢察機關提起行政公訴的管轄范圍。（3）需要追究行政責任的。檢察機關提起行政公訴的目的在于要求法院撤銷行政機關的違法行政決定或者追究其行政責任，或者宣告其行政行為無效等，因而檢察機關在對違法行政行為決定立案時，必須存在需要追究行政機關有關責任的必要性。

3.行政公訴案件的審查起訴

檢察機關對違法行政行為進行立案后，需要進行調查活動，收集有關證據。通過一系列調查活動后，檢察機關要對案件事實進行審查，以確定是否符合提起行政公訴的條件，檢察機關認為行政機關的違法行為符合起訴條件的，應當決定起訴，否則決定不起訴。檢察機關提起行政公訴的案件，應當具備以下條件：（l）存在嚴重行政違法行為，并且這些嚴重違法行政行為嚴重損害了國家利益或者社會公共利益。這是檢察機關提起行政公訴的事實條件，也是行政公訴存在的前提。如果違法行政行為沒有嚴重損害公共利益，檢察機關就不應當提起行政公訴。（2）確認嚴重行政違法行為的證據應當確實、充分。這是檢察機關提起行政公訴的證據條件或證據標準，檢察機關收集的證據只有達到確實、充分的標準，才能提起行政公訴。（3）具有提起行政公訴的必要性。這是檢察機關提起行政公訴的現實條件，由于解決行政違法行為的途徑有多種，如行政機關自己糾正、上級行政機關予以撤銷、公民或法人和其他社會組織提起行政訴訟等，行政公訴作為最后的司法救濟手段，只有在其他途徑沒有解決時，即存在行政公訴必要時，檢察機關才能提起行政公訴。

此外，檢察機關提起行政公訴，法院必須受理并作出裁判，而不能不予受理或者駁回起訴；法院受理公訴案件后，作出生效裁判前，檢察機關有權申請法院裁定行政機關中止執行被訴行政行為；行政公訴案件不能適用簡易程序和特別程序審理，因為這類案件多是重大復雜、影響廣泛、涉及國家和公共利益的案件，非經普通程序，難以得到公正合理的解決；出席法庭審理的檢察官有權對庭審中的違法行為提出糾正意見，不服一審裁判的可以抗訴；對生效裁判發現確有錯誤的，可以按照審判監督程序提起抗訴。

（三）行政公訴的幾個特殊問題

由于檢察機關提起行政公訴不同于一般行政訴訟，因而在建立我國行政公訴制度時，尚有以下幾個特殊問題需要解決。

1.設置訴前程序問題

即在檢察機關提起行政公訴前，是否有必要設置一個程序以有效解決行政違法行為問題。筆者認為，由于檢察機關不是所訴違法行政行為的行政相對人，因而不可能適用訴前的行政復議程序。基于行政效率原則和減輕兩院訟累之考慮，同時為了及時解決行政違法行為，我國有必要設置訴前程序。即在檢察機關提起行政公訴之前，檢察機關應當向違法的行政機關進行告知程序，也就是說，檢察機關應當先向違法的行政機關提出檢察建議或者發糾正違法通知書，要求其及時糾正行政違法行為。只有經過該告知程序，違法的行政機關拒不糾正其違法行政行為的，檢察機關才能向法院提起行政公訴。

2.檢察機關的調查權問題

在行政訴訟中，作為被告人的行政機關應當承擔舉證責任，即有義務證明自己的行為的合法性，雖然行政公訴是行政訴訟的一種，也應當適用該舉證責任，但是，為了有力地反駁行政機關的舉證，筆者認為，應當賦予檢察機關以調查權。這是因為：一方面，這是由行政公訴案件的復雜性所決定的。由于檢察機關提起的行政公訴案件都是涉及國家利益和社會公共利益的案件，這類案件一般說來較為復雜，需要收集許多證據，為了有效地保護國家利益和社會公共利益，應當賦予檢察機關對行政公訴案件以調查權。另一方面，這是由檢察機關的性質所決定的。檢察機關是我國的司法機關，為了維護司法機關的權威，防止行政公訴權的濫用，也應當賦予檢察機關以調查權。

3.檢察機關在行政公訴中的訴訟地位問題

筆者認為，檢察機關在行政公訴中的訴訟地位是行政公訴人。一方面，檢察機關作為行政公訴人提起訴訟，可以作為獨立的原告，或與有關單位和個人作為共同原告，以行政機關作為被告，向法院提起訴訟，請求法院依法判決行政機關的行政行為違法，并承擔相應的法律責任。另一方面，檢察機關作為國家的法律監督機關，它在民事公訴案件審判過程中，對法院的審判活動是否合法有權進行監督。

4.有關公民參與行政公訴問題

即在檢察機關提起行政公訴時，作為行政相對人的公民是否有權參與訴訟的問題。筆者認為，作為行政相對人的公民，檢察機關提起的行政公訴與其有著直接的利害關系，出于保護其合法權利考慮，應當允許其參與行政公訴程序，這樣他不僅可以協助檢察機關了解和掌握公益受損害的事實，而且可以監督檢察機關行政公訴權的行使。當檢察機關未就行政公益損害事實予以立案或提起行政公訴時，行政相對人可以要求檢察機關立案查處或者提起公訴，檢察機關應當在合理期間內作出立案或不立案、起訴或不起訴決定。對于不立案或不起訴的，檢察機關必須說明理由。

5.訴訟后果承擔問題

即檢察機關是否承擔行政公訴的法律后果。筆者認為，對被訴的行政案件本身而言，檢察機關不存在勝訴與敗訴的問題，檢察機關不承擔實體權利義務的法律后果。法院經過審理，認為檢察機關的公訴有事實和法律根據的，應當依法判決被告的行政行為違法，并可要求其承擔相應的法律責任。如果法院認為檢察機關的行政公訴不能成立，不能判決檢察機關承擔實體上的法律責任，也不能要求檢察機關承擔訴訟費用和被告因行政訴訟所帶來的損失。

總之，在我國建立行政公訴制度是社會發展的必然要求，也是完善我國檢察制度的客觀需要，不僅具有充分的理論根據，而且也具有深厚的現實基礎。

注釋：

①行政公訴是指為了維護國家利益和社會公共利益，由國家特定的機關（主要是檢察機關）針對行政主體的違法行政行為而提起的訴訟。在訴訟性質上，行政公訴屬于行政訴訟的范疇，在起訴方式上，它表現為公訴的形式。為了實現司法權對行政權的監督與制約，現代一些西方法治國家都建立了行政公訴制度。

②公益訴訟（actiones publicae populares）起源于古羅馬，是相對于私益訴訟（actiones privatae）而言的。周先生認為：“私益訴訟乃保護個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟。”（周著：《羅馬法原理》，商務印書館1996年版，第886—887頁）現代西方國家不僅建立了私益訴訟制度，而且建立了公益訴訟制度。

③鄧思清：《檢察權研究》，北京大學出版社2007年版，第18、19頁。

④[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1997年版，第123—124頁。

⑤⑨[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第379、365，223—224頁。

⑥⑧⑩王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第679、199頁。

⑦[意]莫諾·卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，徐俊祥等譯，法律出版社2000年版，第65頁。

（11）[美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁。

（12）陳泉生、張梓太：《憲法與行政法的生態化》，法律出版社2001年版，第330頁。

（13）1999年，美國幾家環保組織聯手，向美國聯邦環保署提出申請，要求環保署制定標準，限制汽車排放溫室效應氣體。拖到2003年，環保署駁回原告申請，理由是環保署制定標準無法律授權；其次即便有法律授權，環保署也不會制定相關標準，因為其政策是鼓勵各方自愿克制。2003年10月，環保組織在力量不足情況下，聯合馬薩諸塞州檢察官等29個原告，向華盛頓特區聯邦巡回上訴法院提出訴訟，要求法院命令環保署恪盡職守，按照《清潔空氣法》管理新汽車所排放的二氧化碳。2005年7月，華盛頓特區聯邦巡回上訴法院的三人合議庭判原告敗訴。2006年3月，原告向美國最高法院提出調卷審理請求。同年6月，美國最高法院決定接受申請，調卷審理該案。2007年4月2日，美國最高法院就此案做出判決。這次訴訟曠日持久，前后長達八年之久，最后美國最高法院判原告勝訴。消息傳出，全世界的環保積極分子無不歡欣鼓舞。汽車制造商等反對派也不得不承認，它們的事業受到了重大挫折。參見朱偉一：《美國的環保與反環保》，載《財經日報》2007年5月25日。

（14）根據英國法律規定，檢察機關提起行政訴訟有兩種：一種是由總檢察長或者由其授權的檢察長對行政機關因濫用行政權力而侵害社會公共利益的行為，代表公益直接提起行政訴訟，要求法院發布阻止令或作出確認判決；另一種是由公民告發的行政違法行為，經過總檢察長或者由其授權的檢察長審查核實后，可以授權公民以總檢察長的名義向法院提起行政訴訟，在這種情況下，總檢察長是形式上的原告，公民作為告發人，則是實質上的原告。檢察機關參與行政訴訟主要是按照法律的規定，參與由公民、法人或社會團體提起的行政訴訟活動。參見里約翰.J.愛德華茲著：《皇家檢察官》，周美德等譯，中國檢察出版社1991年版，第26頁。

（15）李湘如：《英國行政法上的幾種特別的救濟方法》，《外國法學評論》1996年第1期。

（16）如英國行政法規定：“檢察長的職責是保護國家和公共利益，為保護國家和公共利益，檢察長有責任代表公共利益監督行政機關的行為并提起訴訟。”參見（英）威廉·韋德著：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第367頁。

（17）截至目前，世界上很多國家的法律規定檢察機關有權提起或者參與行政訴訟，包括美國、英國、法國、德國、日本、意大利、俄羅斯、羅馬尼亞、保加利亞、波蘭、南斯拉夫、阿爾巴尼亞、蒙古、越南、朝鮮、秘魯、比利時、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、巴西、阿根廷、芬蘭、委內瑞拉、哥斯達黎加、斯里蘭卡、布隆迪、烏干達、突尼斯等國家。參見李忠芳、王開洞主編：《民事檢察學》，中國檢察出版社1996年版；郭成偉主編：《外國司法制度概要》，江蘇人民出版社2001年版；楊立新：《民事行政檢察教程》，法律出版社2002年版；陳業宏、唐鳴：《中外司法制度比較》，商務印書館2000年版；陳健民主編：《檢察院組織法比較研究》，中國檢察出版社1999年版；張智輝、楊誠主編：《檢察官作用于準則比較研究》，中國檢察出版社2002年版等。

（18）《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》，載《中國共產黨第十五次全國代表大會文件匯編》，人民出版社1997年版，第31—32頁。

（19）[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1982年版，第154頁。

（20）[英]戴維.M.沃克：《牛津法律大辭典》，北京社會與科技發展研究所組織翻譯，光明日報出版社1998年版，第734頁。

（21）梁慧星：《民法》，四川人民出版社1988年版，第129頁。

（22）陳泉生：《環境法原理》，法律出版社1997年版，第82頁。

（23）金瑞林：《環境法學》，北京大學出版社1990年版，第126頁。

（24）蔡守秋：《環境行政執法和環境行政訴訟》，武漢大學出版社1992年版，第229頁。

2010-12-18

鄧思清（1966— ），男，河南羅山人，最高人民檢察院檢察理論研究所研究員，法學博士。