“以法律監督為本質”還是“以控權為本質”？
——兼論中國檢察機關的職權配置

蔣德海

“以法律監督為本質”還是“以控權為本質”？
——兼論中國檢察機關的職權配置

蔣德海

一、中國檢察權的本質特點

中國檢察權的本質特點是什么？流行的觀點認為是法律監督。如有的學者認為“檢察機關是法律監督機關，其主要職能就是進行法律監督”①，“法律監督是社會主義國家檢察權的本質特點”②，古今中外各種類型的檢察權在不同的范圍內和不同的程度上以不同的形式具有法律監督的性質，因而法律監督是檢察制度的本質屬性”③。還有學者將檢察機關的本質特點是不是法律監督作為劃分資本主義檢察制度和社會主義檢察制度的標準④。為什么社會主義國家的檢察制度要以法律監督為本質特點？概括起來主要有以下理由：

一是憲法和法律的規定。《憲法》第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”《中華人民共和國檢察院組織法》第一條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這些規定“準確無誤地規定了中國檢察機關的性質，即中國的檢察機關是代表國家行使職權的法律監督機關。這也意味著法律賦予檢察機關的權力即檢察權，在性質上是一種法律監督權”⑤，“當人們談到檢察機關的法律監督權的時候……是強調檢察權的法律監督性質”⑥，等等。

二是社會主義的國家政體決定的。憲法之所以將我國檢察機關定位為法律監督機關，是因為我國一切權力屬于人民，而人民行使國家權力的機關是地方人大和全國人大。根據憲法，中國的一切權力屬于人民。人民通過選舉人民代表組成地方和全國人民代表大會。人民代表大會組織各級國家機關。國家機關向人民代表大會負責，人民代表大會向人民負責。為了保證其他國家機關忠實地履行憲法和法律，我國憲法明確規定了人民檢察院作為國家的法律監督機關，行使國家的法律監督權。故檢察機關法律監督職能的定位，不單純是一種職能或功能的增加，更是中國人民民主政體的功能要求，是我國人民代表大會制度下保障憲法和法律統一、完整實施的需要。正是由于這個原因，我國等社會主義國家將檢察機關定位于法律監督機關，其職責著重于法律監督，維護法制統一，它不僅擁有一般的檢察權，擔負著國家公訴的職能，而且更重要的是擁有法律監督權，對其他機關和人員進行法律監督⑦。

三是檢察權在法治社會中的功能決定的。張智輝教授提出，中國檢察權的性質是法律監督，有兩個根據，其一是憲法關于檢察機關性質的定位，其二是檢察權在法治社會中的功能。在現實社會中，檢察機關行使職權的基本功能是運用法律手段監督法律的實施和遵守，維護權力機關制定的法律的統一正確實施，具有不容置疑的法律監督功能⑧。

這些理由不能說沒有道理。但要從這些理由推導出中國檢察制度的本質特點是法律監督卻十分牽強。

首先，從憲法的規定看，憲法規定中國檢察機關是法律監督機關并不能推導出法律監督是中國檢察機關的本質特點。因為檢察機關是法律監督機關并不等于說我國法律監督機關就是檢察機關。在外延上，人民檢察院和法律監督機關并不相同。從邏輯上說，法律監督機關除了檢察機關，還可以有其他的國家機關。事實上，我國人大、政府包括法院內都有監督的機制。誠然，我國憲法規定的法律監督機關除了人民檢察院以外，沒有再規定其他的國家機關。但這同樣不能說法律監督就是檢察機關的本質特點。因為憲法中除了有法律監督的規定，還有檢察機關和公安機關、人民法院“互相配合，互相制約”的規定。《憲法》第一百三十五條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”在權力的約束機制中，制約和監督是兩種完全不同的概念。如果將《憲法》第一百二十九條的法律監督作為人民檢察院以法律監督為本質特點的依據，那么《憲法》第一百三十五條規定的“互相制約”難道不同樣可以是本質特點依據嗎？有人會說，這兩條的性質、意義不同。第一百二十九條規定的是人民檢察院的法治定位，而第一百三十五條規定的是訴訟程序。但今天檢察界在討論法律監督本質特點時，有幾個人脫離了訴訟程序？而從一般和個別的關系看，作為個別訴訟程序的“制約”可能更有意義。因為一般存在于個別之中。法律監督機關的法律監督如果不與個別訴訟程序的“制約”相一致，這種法律監督就會成為無本之木、無源之水。

同時，憲法規定檢察機關是法律監督機關，這并不意味著檢察機關的檢察行為就是法律監督。《憲法》第一百三十五條關于公、檢、法互相配合、互相制約的規定及《人民檢察院組織法》第五條關于檢察機關職能的規定，其大多數職能都不屬于法律監督，反而具有制約的性質。比如，檢察機關的公訴就具有制約性，它啟動了刑事訴訟，并大致決定了刑事訴訟的方向。而且控訴分離、相互制約正是近代檢察制度最典型的特點。法律監督則不同。在我國，法律監督是我國憲法賦予檢察機關的保障憲法和法律統一完整實施的特殊使命。這一使命顯然比刑事訴訟中的檢察活動要大得多。如果把法律監督與檢察活動畫等號，則我國憲法賦予檢察機關的這一特殊使命就會大打折扣，而主張法律監督是檢察制度本質特點也就沒有意義，因為兩者本來就是一回事。

事實上，檢察機關可以有法律監督行為也可以有法律監督以外的行為。我國憲法將法律監督的權力給了檢察院，或者將檢察機關定性為法律監督機關，并不否認檢察機關的檢察活動還可有自己的特點。法律監督機關是我國檢察機關的一種性質，而不是全部。因為檢察行為和法律監督行為具有不同的性質和內容。從權力的走向看，檢察權與法律監督權的方向不同。檢察權是追究權，而法律監督是糾正和預防權；檢察權針對的是犯罪，而法律監督所針對的是違法。在對象上，檢察權涉及所有的犯罪人，而法律監督權所針對的只是國家公職人員，等等。此外，在刑事訴訟中，檢察權作為一種制約權，通過制約的方式來約束警察權和審判權，對后者的約束具有即時性、同時性、對等性等特點。而法律監督則通過監督來約束警察權和審判權，在效能上具有預防、糾正、不同時等特點。中國檢察學界長期將檢察行為等同于法律監督行為，存在雙重缺陷。一是忽略了法律監督行為和檢察行為的重大區別，二是在實際上取消了法律監督。當中國檢察理論和實務部門都把檢察行為等同于法律監督行為時，不但檢察行為變成為法律監督行為，而且法律監督行為也就被看做是檢察行為，在這種情況下，法律監督不但不需要，真正的法律監督也難以產生，從而憲法將檢察機關設定為法律監督機關的目的實際上被取消了。

此外，從我國現行立法的現狀看，檢察權的行使與實施法律監督活動反映了權力約束的兩種方式即制約和監督，它們都是約束國家權力的形式，二者各有側重，不能說誰更重要。根據《憲法》第一百三十五條的規定，《人民檢察院組織法》第五條規定的各級人民檢察院行使的職權中，既有行使檢察權又有實施法律監督的行為，如第一款和第二款，對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，對于直接受理的刑事案件，進行偵查，都屬于檢察制約活動。第三款中，對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴，及第四款中對于刑事案件提起公訴、支持公訴，都屬于檢察制約活動；而第三款中對于公安機關的偵查活動是否合法、第四款中對于人民法院的審判活動是否合法實行監督，及第五款中對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法實行監督，都屬于法律監督的活動。顯然，制約國家權力和監督國家權力有同等重要的意義。說我國檢察制度以法律監督為本質特點而否認制約的重要性，顯然是不正確的。

其次，從社會主義國家政體看，強調法律監督無疑具有合理性。但在黨的十七大提出“完善監督和制約機制”后再來看這個問題，這種看法顯然不全面。理論和實踐證明，我國人民代表大會制度下保障憲法和法律統一、完整實施，僅僅強調法律監督是不夠的。監督源于授權，制約源于分權。在我國社會主義政體下，授權和分權（分工是分權的一種表現）同時存在。從人民檢察院看，法律監督的權力源于最高權力機關的授權，而在刑事訴訟中，公、檢、法之間的配合和制約就源于分權。授權和分權分別產生監督和制約。雖然兩者都是約束權力的方式，但由于制約和監督各自的特點，法治國家約束權力應當以權力約束為主，監督為輔。因為制約是內因，監督是外因。內因是約束權力的根據，外因是約束權力的條件。監督再多，如果沒有內在的制約機制，仍難發揮作用。因而制約是防止腐敗的主要力量。如果說沒有制約的權力必然腐敗，則有效防止腐敗的基本手段就是形成權力的制約。因此，從民主法治國家人民對國家權力依法行使的要求看，權力的制約應處于根本地位。國家政體的設計，法治的運行，都應當體現制約，并盡可能使制約成為民主政治最主要的制度形式。當然，監督作為外因也是不可缺少的。但監督再充分也不能替代制約。這不僅因為制約是權力的內在約束力量，而且在于任何監督最終要通過內在制約得以實現。顯然，這與檢察機關檢察制約和法律監督之間涉及的制約和監督的關系是一樣的。在我國檢察制度中，檢察權的行使是內因，法律監督是外因。正確的做法是，以內因即檢察制約為主，以外因即法律監督為輔，推進中國檢察制度建設。

再次，涉及檢察權在法治社會中的功能。誠然，中國檢察機關行使檢察權具有保障憲法和法律完整統一的法治性質。但這種法治功能并不僅僅是通過法律監督實現的。如上所述，我國檢察機關在法治社會中的功能從內外看涉及制約和監督兩個方面，我國檢察機關通過使用檢察制約和法律監督來實現保障憲法和法律完整統一實施的義務。而有些學者之所以把法律監督當做檢察權的核心，主要原因在于他們把法律監督和檢察權的行使當做同一個行為。如有的學者認為“法律監督權與檢察權，是一個事物的兩種命題，或者說是從不同的角度表述同一事物。當我們提及法律監督權的時候，強調的是它的性質和功能；當我們提及檢察權的時候，強調的是它的具體權能和實際行使”⑨。誠然，檢察權的實施確實有法律監督的功能，但這種終極性的維護、保障憲法和法律完整統一實施的權力，是任何一項國家權力都具備的功能。稅務人員查稅，工商人員罰款，交警指揮交通、處罰違章，都包括著保障法律實施的監督功能。如果有這樣一項法治功能就是法律監督，豈不所有的國家權力都是法律監督權了？

二、“以法律監督為本質”的后果及影響

法律監督包含著法治的控權精神。社會主義國家的檢察制度以法律監督為特點無疑具有合理性。但法律監督只是控制和約束公權的一種形式。強調法律監督固然不錯，但如果在強調法律監督的同時，忽視甚至否認控制和約束公權的另一種形式——權力的制約，這種法律監督不但不合理甚至具有相反的作用。

以審判監督為例。檢察機關在屢次抗訴都沒有獲得人民法院支持后，就會對抗訴所體現的法律監督感到無奈，甚至不少檢察官認為法律監督蒼白無力。但反過來，如果檢察機關一行使抗訴權，人民法院就必須支持，則人民法院依法獨立審判的原則又如何體現？這里的關鍵就在于檢察機關發揮法律監督的效能，如何與人民法院依法獨立審判的原則相一致。用一句雙贏的話來說，檢察機關既要發揮法律監督的效能，又不能違背依法獨立審判的原則。那么在確保人民法院依法獨立審判的前提下如何有效地約束審判權呢？這就需要制約和監督同步進行。事實上，我國《憲法》第一百三十五條規定的互相制約包含著對審判權的約束。而且從制約的特點看，它具有同時性、內在性、對等性、開關性、互相性等多種優點。通過檢察機關的檢察權在刑事訴訟過程中對人民法院的審判活動實施制約，不但具有憲法和法律的明確規定，而且具有法律監督所沒有的優越性。它能夠及時有效地保障審判權的依法行使。人民檢察院是依法行使檢察權，人民法院是依法行使審判權。這里的依法，不僅有一個職權的問題，而且有一個職權行使的規范性問題。從理論上說，人民檢察院依法行使檢察權和人民法院依法行使審判權的結果應當一樣，因為檢察權和審判權適用的法律是一樣的。一部法律管天下，何況人民檢察院和人民法院在適用法律上沒有理由出現較大的差別。

但當檢察制約被忽略后，檢察權的行使就被理解為是一種法律監督的行為。與此相適應，監督被當成了制約，制約成了監督，檢察制約的優越性被法律監督的特點所替代。但法律監督并不能實現檢察制約的效能。于是，中國法律監督，無論在理論上還是在實踐中都遭遇了前所未有的種種困境：

一是檢察權的法律監督定位受到廣泛的質疑。有的學者指出：憲法和法律將檢察機關的性質規定為法律監督機關，缺乏法理的依據，帶有極強的主觀色彩⑩。有的學者認為，黨政機關都擔負著法律監督的職責，從這個意義上，我國的黨和國家機關都是法律監督機關?。還有學者認為，檢察院作為法律監督者，破壞了刑事訴訟的三角關系，無形中造成控辯雙方在訴訟程序中訴訟地位的不平等，破壞了法官中立和程序對等的原則，可能導致審判不公?。有些學者甚至提出了“中國檢察院體制應予取消”的主張?。所有這些觀點對中國檢察制度理論提出的挑戰是十分嚴峻的，它涉及中國法律監督制度的理論基礎，涉及檢察權和法律監督權的關系，涉及法治國家控制和約束國家權力的理論基礎及基本機制。從這個角度來看，這些質疑都有一定的道理，它們確實反映了中國現行檢察制度的理論基礎和基本概念還不科學、還有待于在理論和實踐中進一步發展和完善。

二是法律監督雖然被解讀為中國檢察制度的本質特點，但法律監督總使人感到硬不起來。中國檢察機關年年都在強調要加強法律監督，從2009年開始，全國和各地人大常委會也發文強調加強法律監督，但中國檢察機關法律監督的現狀始終不能令人滿意。為什么以法律監督為本質特點的中國檢察制度恰恰在法律監督這一塊反而令人不滿意呢？顯然，問題不是出在檢察機關不重視。應當說檢察機關無論在理論上還是在實踐中都做了不少努力。但法律監督硬不起來的問題始終存在。于是，為了使法律監督硬起來，有的學者提出“變事后監督為事先監督，變被動監督為主動監督”?，也有一些學者提出監督應當分為硬性的和軟性的等，但所有這些努力都沒有也不會改變中國檢察機關法律監督的現狀。原因在于人們在強調法律監督的同時，恰恰否認了監督最本質的東西。如法律監督機關內部的主流傾向就反對監督的最基本特征：監督者地位的優越性?。還有的學者強調，法律監督對審判權的監督要成為“法官之前的法官”，而非“法官之上的法官”等?，其共同的特點是將法律監督和監督區分開來，強調法律監督卻又不能堅持監督的真義，這就是法律監督始終硬不起來的最主要的原因。

三是法律監督的手段長期不受重視，導致法律監督面臨一種名存實亡的境遇。有的學者指出：憲法規定的法律監督實際上沒有實施，現代國家對法律的監督已經多元化，不可能由一個機關統攬法律監督權?。如果不改變現行檢察院對庭審實行法律監督的方式和設置，這種法律監督將會流于形式?。在實踐中，檢察機關行使法律監督權，造成了法律監督的盲區、檢法沖突、破壞控審分離的原則、影響審判公正等諸多困境?。為什么法律監督機關的諸種努力和法律監督的現狀差距如此之大？根源之一就是法律監督機關缺乏法律監督的手段。檢察機關包括法學界的主流觀點通常認為檢察機關的檢察權就是法律監督的手段。如有的學者指出，法律監督性質與具體的檢察職能之間，是共性與具體的、目的手段之間的關系?。其實，權力和手段有密切關系，不同的權力必須有不同的手段，不能隨意互用。比如，人民法院的審判監督就有審判手段，人大監督有罷免職務、撤銷法規等手段，即使黨的紀委監督也有雙規、巡視、審查等監督手段。同樣，檢察機關的檢察手段，也有其獨特的功能和指向，不能簡單地、任意地套用到法律監督上來。比如公訴和抗訴，是檢察機關最主要的追訴手段，它是在發現、證實犯罪嫌疑人和犯罪事實后，對其依法追究刑事責任的行為。當公訴和抗訴變成了法律監督的手段后，追究犯罪的目的豈不變成了糾正違法？而糾正違法和對刑事責任追究具有截然不同的性質差別，不能混同。另外，當公訴和抗訴這種典型的檢察手段變成法律監督手段后，法律監督機關又能用什么樣的手段來體現法律監督的功能和實現法律監督的目標呢？

上述困境對法律監督機關的法律監督帶來了不能不引起重視的后果。理論上，雖然中國檢察機關一直強調法律監督是中國檢察制度的特色，并聲言法律監督是中國檢察機關的本質特點，但法律監督的理論，包括基本概念、原則、邏輯體系、法理依據、法律原理和法律等都極為缺乏。實踐中，雖然加強法律監督是中國檢察機關最強調的職責，但當中國檢察機關把加強法律監督理解為加強檢察權的時候，其結果恰恰是法律監督的減弱和缺損。更大的問題在于，這種理論和實踐的矛盾，直接源于我國法律文件的矛盾和抵觸。如彭真1979年6月26日在第五屆全國人民代表大會第二次會議上所作的《關于七個法律草案的說明》，其中關于《中華人民共和國人民法院組織法（草案）》和《中華人民共和國人民檢察院組織法（草案）》部分的第三點講到，“檢察院對于國家機關和國家工作人員的監督，只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件”。這一提法，不僅與當年出臺的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第五條的提法相矛盾?，而且在此后多年的法律監督實踐中已被遠遠超越。也就是說，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第五條涉及法律監督的對象，均不是“需要追究刑事責任的案件”，這不僅因為此時行為還沒有發生，而且監督的目的明顯是為了防止違法。反過來，如果涉及刑事責任，則已經不是法律監督的問題，而是通過行使檢察權追究其刑事責任的問題了。事實上，中國檢察機關多年來的法律監督實務也證明，凡是真正的法律監督，都與刑事案件或刑事責任無關。如現行檢察機關最普遍的檢察建議，沒有一例針對的是刑事責任。所有這些，不能不在相當大的程度上影響中國檢察制度的發展。正如有的學者在20世紀90年代末所提到的：檢察權在現行權力體系中的定位失當，一方面導致自身的尷尬，一方面徒增權力體系的不穩定和不安全?。道理很簡單，當檢察機關的檢察權不能完完全全被當做檢察權行使的時候，無論是法律監督職能還是檢察職能，都會在實際上和相當大程度上被弱化。

三、以制約和監督為機制，完善中國特色檢察制度

中國檢察制度作為中國人民代表大會制度下的國家制度，擔負著控制約束國家權力、保障公民合法權益、維護憲法和法律的權威、維護憲法和法律統一而完整實施的職責。法律監督無疑是實現這一目標的重要手段。但理論和實踐證明，中國檢察機關要實現憲法的立法宗旨和完成上述保障公民合法權益、維護憲法和法律統一完整實施的職責，僅靠法律監督是不夠的。必須也應當在實施法律監督的同時，有效實現訴訟制約，通過訴訟制約和法律監督的雙重控制，全面完成憲法賦予檢察機關保障公民合法權益、維護憲法和法律統一完整實施的職責，這也符合黨的十七大報告要“完善監督和制約機制”的精神。

事實上，中國憲法將中國檢察機關確立為法律監督機關的規定，已經賦予中國檢察機關兩種性質相近而功能迥異的權力，即法律監督權和訴訟制約權。法律監督和訴訟制約是中國檢察權的兩種權能。所謂性質相近，即法律監督權和訴訟制約權都是針對公權的。從我國憲法設定法律監督的目的看，法律監督是保障憲法和法律統一、完整的手段。在一個民主和法治的國家，對憲法和法律最重大、最嚴重的破壞往往來源于公權。因此，法律監督機關的法律監督具有強烈的公權指向性。雖然1949年《中央人民政府組織法》和1954年《憲法》及1978年《憲法》對檢察權的規定，都包含著法律監督。但嚴格意義上說，只是在1979年以后，我國法律才明確將法律監督的范圍指向公權。1979年出臺的《人民檢察院組織法》第五條明確規定的各級人民檢察院的法律監督職權都與公權有關。這是一個重大的具有突破性的立法進展，實際上為我國檢察制度的科學化、規范化明確了方向。同樣地，我國檢察機關的訴訟制約也是針對公權的。檢察機關的訴訟權是追訴權。但發端于近代大陸法系國家的檢察制度，其更重要的理論和歷史意義在于它還是一項刑事司法制約權。近代刑事司法制度最重要的創造之一就是將一個完整的偵、控、審刑事訴訟程序分割為三種不同的權力，通過三種權力的相互制約形成制衡，從而保障公民的合法權益，維護憲法和法律的權威。

所謂功能迥異，表現為法律監督和訴訟制約的作用、手段和形式等都有重大的區別。同樣是針對公權，法律監督具有預防性、外在性、不同時性、地位優越性等特點。預防性強調法律監督對象的行為還沒有實施或正在實施，為了防止其違反法律進行法律監督；我國人民檢察院組織法規定的法律監督如對公安機關的偵查活動是否合法實行監督、對于人民法院的審判活動是否合法實行監督以及對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法實行監督等都具有強烈的預防性，即通過法律監督，防止公安機關的偵查活動、人民法院的審判活動及刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動違反法律，并及時糾正其不符合法律的行為。外在性指法律監督的行為對被監督對象的行為沒有直接的影響力，即被監督對象行為的發生和發展沒有法律監督一樣可以進行。比較典型的形式如檢察建議，就明顯具有外在性的特點。不同時性表明法律監督與被監督的行為在時間上不同步。比如通過法律監督發現偵查機關的違法行為，雖然可以要求偵查機關加以糾正，但違法行為已經發生，故法律監督往往具有滯后的特點。地位優越性源于監督的一般特點。人民為什么可以監督政府？就是因為人民比政府有更優越的地位。法律監督也是如此，法律監督要能夠真正發揮監督的效能，就必須有相應的優越地位。

而檢察機關的訴訟制約則具有內在性、直接性、同時性、互動性和地位對等性等特點。內在性強調訴訟制約是刑事訴訟中的一個環節，由于這個環節具有承前啟后的性質，故訴訟制約的力量和程序大致上決定了刑事訴訟中合法性的程序，并使訴訟制約能夠具有直接的約束力。內在性決定了直接性。正因為訴訟制約是內在的，故它能夠具有直接性，即能夠直接影響被制約對象行為的性質。比如沒有檢察機關批準，公安機關就不能實施逮捕。這就直接制約了公安機關的偵查行為。直接性也就是同時性，它能夠直接影響被制約對象，故這種制約作用和效果與被制約行為的發生、發展是同步的。除非同流合污，否則違法行為就不可能發生。直接、同時，也就意味著訴訟制約和被制約對象有互動性。檢察機關制約偵查機關和審判機關，反過來，偵查機關和審判機關同樣能夠制約檢察機關。沒有偵查機關的提請逮捕行為，就沒有檢察機關的批捕行為。而對于檢察機關不批捕的決定，如果偵查機關認為有錯，可直接向上一級人民檢察院提出。同樣，公訴和抗訴是檢察機關對審判機關的制約，這種制約不僅通過不告不理體現出來，而且檢察機關的公訴和抗訴大致決定了審判的方向。反過來，人民法院依法獨立審判，又是對檢察機關的制約。而制約能否有效或如何最大限度實現制約的效能，則要看各制約主體的地位是否大致相等，這就是制約地位對等性的要求。在制約機制中，任何一方過大或過強都會影響他方的制約力，從而破壞制衡。

不難發現，我國檢察制度通過對訴訟制約和法律監督的規定，已經在刑事訴訟領域大致上建立了以制約和監督為機制、以對警察權和審判權雙重控制為特點的檢察制度。在現代民主法治國家，刑事訴訟制度不僅是追究刑事犯罪責任的制度，更是約束刑事司法權的制度。而約束司法權，在機理上離不開制約和監督。我國的檢察制度，正是通過訴訟制約和法律監督雙重權力的設定，形成了刑事訴訟制約和監督的雙重約束機制。同時，起源于法國，經過蘇聯轉換，包含和體現馬克思主義國家學說、體現社會主義本質特點，以對警察權和法官審判權“雙重控制”為特點的中國檢察制度，也已初步建立起來。

誠然，中國法律監督機關，還擔負著對其他國家工作人員的法律監督職責。根據公、檢、法的職務分工，對國家工作人員職務犯罪行為的追究由檢察機關行使。同時，人民檢察院還有法定義務保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利等。這里都包含著法律監督。從前者看，雖然介入職務犯罪的追訴權不屬于監督范疇，但檢察機關在實施職務犯罪偵查的過程中，如果發現違法現象，就需要及時行使法律監督權，以督促國家工作人員糾正違法行為。以后者為例，人民檢察院保障人民群眾對國家工作人員違法行為的控告，同樣包含著法律監督，檢察機關有義務督促有關國家機關工作人員糾正其違法行為，保障公民的合法權益。

但是，我們沒有必要也沒有可能將訴訟制約滲透到一切公務行為。因為訴訟制約與主要刑事訴訟有關。在刑事訴訟以外國家工作人員職務行為的制約不可能再由檢察機關實施。其他國家機關的權力制約可以通過其內部的機制實現。同時，由于在刑事訴訟中實現了制約和監督及對警察和法官的雙重控制，可以說檢察機關在保障我國憲法和法律完整和統一實施方面最重要的法治機制已經形成。而通過這一法治機制，可以間接有力地約束刑事訴訟以外國家工作人員的職務行為。這是我國檢察制度最重要的特征。顯然，在此基礎上再把法律監督作為中國檢察制度的本質特點，不但片面而且不合理。事實上，中國檢察制度是由追訴制約和法律監督兩個部分組成。僅僅強調檢察制約和法律監督都不能體現中國檢察制度的本質特點。中國檢察制度的本質特點必然是由追訴制約和法律監督共同形成或追求的目標，這就是為保障憲法和法律完整和統一實施而對國家權力的控制。正是在這個意義上，我們把控權理解為中國檢察制度的本質特點。中國檢察制度也因此可稱為控權型檢察制度。

但是，在中國，以控權為本質特點的檢察制度還沒有引起足夠的重視，訴訟制約和法律監督的制度還很不健全。一方面，在理論和實務中，人們對監督和制約至今仍不加區分。在2010年檢察機關迎“兩會”特別報道中，特別提到了“內部監督制約：提升法律監督的公信力”?。有的學者則把兩者理解為目的和手段的關系，檢察權的法律監督目的和控訴職能之間存在著內在的聯系，訴訟是監督的主要手段，監督的目的在相當大程度上通過訴訟的手段來實現，等等?。把制約和監督相混淆的理解最直接的后果是在加強法律監督口號下，實際上卻可能導致法律監督日益的虛化，或如有的學者所說“存在名不副實的問題”?。當法律監督和訴訟行為混淆，檢察機關普遍、常態化地將法律監督等同于訴訟行為之時，法律監督所需要的手段和制度就不可能受到重視，而加強法律監督事實上會變成一種強化司法追訴的行為。但檢察權是一種追訴權，加強追訴不能不使人聯想到“嚴打”，而加強“嚴打”并不符合加強法律監督的本意。

另一方面，在檢察實務中，用法律監督來理解訴訟制約，也導致訴訟制約長期得不到發展，比如，引導偵查問題，這其實是一個如何制約的問題，需要法律、法規進一步從檢察制約的制度和細節上來完善。但在監督和制約不分的情況下，這種訴訟制約的努力往往會變成化解監督滯后性的問題，變成了“提前監督”或“事先監督”?。其實，法律監督作為一種監督行為，它的不同步、外在性等特點決定了它必然是事后的，而事后性正是法律監督的特點。因為違法行為只有在出現之后，才能夠糾正，并在此基礎上提出改進的措施。但我們在實踐中借鑒法律監督的后果提出一些預防措施，并不能從根本上改變法律監督的事后性特點。解決這個問題的關鍵就是真正建立起事先、事后同步約束的檢察體制，這就必須全面落實黨的十七大“完善監督和制約機制”的精神，在加強法律監督的同時，嚴格實施訴訟制約，并通過訴訟制約和法律監督的完善，進一步優化檢察權的配置，推進中國檢察制度的改革。

注釋：

①?韓大元、劉松山：《論我國檢察機關的憲法地位》，載《中國人民大學學報》2002年第5期。

②謝鵬程：《論檢察權的性質》，載《法學》2000年第2期。

③?李征：《中國檢察權研究》，中國檢察出版社2008年版，第162、191頁。

④有的學者指出：從職能的角度來說，檢察機關的性質可以分為兩類：一是國家公訴機關，二是國家法律監督機關。多數資本主義國家的檢察機關屬于前一種類，而社會主義國家的檢察機關屬于后一種類。見陳寶音編著：《國外社會主義憲法論》，中國人民公安大學出版社1998年版，第490-491頁。

⑤⑥⑧⑨張智輝：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007版，第22、15、21頁。

⑦韓大元主編：《中國檢察制度憲法基礎研究》，中國檢察出版社2007年版，第118頁。

⑩郝鐘銀：《檢察權質疑》，載《中國人民大學學報》1999年第3期。

?張步文：《論人民檢察院制度的改革和完善》，載《中國律師》1998年第8期。

?王迎曙：《檢察機關在刑事審判中的兩種職能及其關系》，載《西安政治學院學報》1999年第3期。

?有不少學者提出要取消現行的法律監督體制。如夏邦：《中國檢察院體制應予取消》，載《法學》1999年第7期；崔敏：《關于司法改革的若干思考》，載陳光中、江偉主編：《訴訟法論叢》（第2卷），法律出版社1998年版，第62-64頁；陳衛東：《刑事訴訟法實施問題對策研究》，中國方正出版社2002年版，第131-216頁。

?如謝鵬程教授認為，其他監督可以或者需要有地位差別，但并不意味著也不要求檢察機關與受監督方和受制約方之間存在政治地位的高低差別，檢察機關的權威來自法律監督的質量和合法性以及法律的設置，而不是來自檢察機關具有或必須具備某種較高的法律地位或政治地位。參見謝鵬程文：《也談監督、制約和制衡》，《檢察日報》2008年4月30日。

?田凱：《法律監督的理性回歸》，載王少峰主編：《檢察制度理論思索與研究》，中國檢察出版社2005年版，第111頁。

?蔡定劍：《司法改革中檢察職能的轉變》，載《政治與法律》1999年第1期。

?傅寬芝：《加強檢察機關對庭審監督的思考》，載《法學雜志》1996年第6期。

?唐素林：《“檢察權”是法律監督權辨析》，載《華中科技大學學報》（社會科學版）2003年第1期。

?該法第五條規定：“各級人民檢察院行使下列職權：（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。（二）對于直接受理的刑事案件，進行偵查。（三）對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。”不難發現，這些職權中，行使檢察權涉及的對象均為明確、已經發生的刑事犯罪行，而法律監督的對象則是國家刑事司法人員的執法行為，之所以要監督，是為了防止其發生違法犯罪行為，故法律監督的對象，根本不是檢察權的對象。

?《依法治國與廉政建設研討會紀要》，載《法學研究》1998年第4期。

?《內部監督制約：提升法律監督的公信力》，載《檢察日報》2010年2月11日。

??李征：《中國檢察權研究——以憲政為視角的分析》，中國檢察出版社2007年版，第164、141頁。

?見魏新建、朱德潤：《河南淮陽：檢察引導偵查獲辦案質量效率大豐收》，載《檢察日報》2003年1月28日。

2011-01-01

蔣德海（1955— ），男，江蘇溧陽人，華東政法大學政黨理論研究所所長、教授。