行政法中法律責任條款的構設問題研究

胡 峻 毛姍姍

(西南政法大學行政法學院,重慶 400031)

行政法中法律責任條款的構設問題研究

胡 峻 毛姍姍

(西南政法大學行政法學院,重慶 400031)

從行政法的性質與其所肩負的使命來看,行政法規與行政規章中責任條款的構設應遵循控權與良法的基本法治理念,對其進行科學與合理的編排應注意其外部結構、內部結構與語言表述三個方面。

行政立法;法律責任條款;立法技術

一、行政法中法律責任條款設定的法治理念

行政立法應確立正確的立法理念與價值取向,這是保證行政立法質量的根本。從行政立法的性質與其所肩負的使命來看,行政法規與規章中的責任條款的構設應當遵循以下基本的價值理念:第一是控權理念。現代行政法的宗旨在于治吏、治權,通過依法行政切實保障行政相對人的合法權益。法治行政的根本目的在于對行政權力進行有效的規制從而實現對人權的保障。如果行政立法仍然固守管理立法的傳統觀念,其所制定的法規與規章只是統治者“治民立法”的內容。傳統觀念認為,行政立法是行政機關管理權的一部分,因而政府立法應當服務行政管理的方便和需要,因而在行政法中更多的條款凸顯的是管理的一面,而忽視了其控權的功能。其實,行政權力與行政法之間并不存在保障的關系。行政權力本身就是強制他人服從的力量,無須其他人來提供保障。盡管控權與保權是行政法功能的兩個方面,但控權是行政法的起點與理論架構的基礎。縱觀世界各國的行政法治,控權的手段有多種方式,然責任控權是其實現控權的治本之舉。法律責任既可以控權也可以保權,法律責任條款的完備與否直接關系到行政權力的依法運行與公民權利的依法保障。控權是實現保權的手段,只有實現了控權才能使權利不受權力的侵害。責任與權力之間是一個既對立又統一的關系,責任所具有的收縮性、被動性、給付性,恰好對權力的擴張性、主動性、利得性形成一種制約與抗辨。責任條款設計得科學與合理,能保證權力合法與理性地運行。所以,凡是沒有責任的權力必然是權力的放任和腐敗,凡是沒有權力的責任必然是責任的萎縮和無效。總之,責任對于權力而言是控制與監督而非保障與促進,這是行政法中責任條款構設時所必須遵循的立法理念與價值取向。第二是良法理念。良法是法治的前提,而立法是良法產生的基礎。沒有良法,絕不可能實現善治。在現實生活中,許多法律文件之所以不能付諸實踐,根本原因是法律文件自身的“不良”(如法律空白、立法沖突、條款不具有可操作性、滯后立法等)。立法是法治的上游活動,立法技術是立法經驗的總結和立法理論的升華。從某種意義上說,研究立法技術就是研究立法活動中的客觀規律。精湛的立法技術與對立法技術的科學運用是良法產生的重要保障。法律責任是法律文件中的基本組成部分,法律責任條款的科學構設與否是衡量法律文件是否良法的核心指標。行政立法只有科學地運用立法技術產生高質量的立法產品,才能有效地控制行政權力。因而行政法中責任條款的構設,必須以該法律文件本身的良性與整個法律體系的和諧一致為目標,既要注重與相關職權行使條款、義務條款協調一致,也要強調責任條款的全面性與可實施性。

二、行政立法中法律責任條款構設的外部結構技術

法的外部結構主要體現在法律文件的外部形態即框架和層次等方面,較之于內部結構表現為更多的純技術層面的東西。法律文件本身的邏輯結構是通過外部結構來體現的,因而對外部結構的處理直接影響到法律文本的質量。行政立法中責任條款的外在結構既表現在整個法律文件結構的編排上,也表現在條款本身的技術處理上。根據多年來行政立法積累的經驗和行政法規規章文本的特點,其責任條款外部結構上的立法技術主要體現在:第一是名稱的使用。法律責任條款的章節名稱在行政立法中較為混亂,除大部分使用“法律責任 ”外 ,也使用“罰則 ”、“處罰 ”、“處罰與監督 ”、“處罰與制裁 ”、“處罰與執行 ”、“責任與制裁 ”、“法律監督”、“法律救濟”、“懲罰與制裁”等等。這就使得整個法律文件顯得很不規范,也不利于法律的具體實施。從這些名稱來看,大都表現為對行政相對人違法責任的追究,而對行政主體的違法行為卻少有責任的追究與制裁,這顯然違背行政立法應遵循的控權基本理念。根據立法的規范化要求和立法實踐的經驗總結,法律文件一般由總則、分則、罰則與附則四部分構成,因此凡是要采取分章表述的行政法規和部門規章,要統一使用“罰則”或“法律責任”,不得使用其它的名稱。第二是法律責任的表述形式。根據具體情況,既可以采取明示的表述方式,也可采取隱含式的表述方式。明示的方式可以采取單獨的一章或單獨的幾條來表述,一般行政法規以“罰則”或“法律責任”一章表述,政府規章一般只是用專門的責任條款對其加以規定。對于部分法律文件涉及的法律責任內容不多的,也可規定在相應的義務性條款之內。第三是責任條款的編排順序。應當首先規定行政機關及其工作人員的法律責任,然后規定法律法規所授權的組織的責任,最后才規定公民、法人與其它社會組織的法律責任。在責任的具體內容方面也應當以行政機關及其工作人員、法律法規所授權的組織的法律責任為主,要以主要的條款對其法律責任進行具體而又明確的規定,而對公民、法人和其它社會組織的法律責任只是附帶性的規定。這種責任條款的編排形式,有利于使行政立法從管理立法向控權立法轉變。

三、行政立法中法律責任條款構設的內部結構技術

法律責任的內部結構主要是指構成法律責任的幾個組成部分:規則、原則、概念及與上位法中的責任的關系的合理組合與排列。針對行政法的具體情況,其責任條款的內部結構應遵循以下技術要求:第一是與憲法、法律及上位法中的責任條款相一致。憲法與法律是行政法規與行政規章制定的根據,因此行政法中責任條款的表述必須符合憲法與法律的精神、原則和規定。不同層次的法律文件中的法律責任條款,要根據其應然的位階確定其相應的種類與幅度。當相關行為有上位法對其責任作出規定時,下位階的法不得超出其已設定的范圍,這是法制統一原則的必然要求。不同的法律文件中責任條款要相互協調、完整統一,這也是整個法律體系對法律責任的要求。同時設定責任時還應當恪守法律保留原則,即對《立法法》所規定的絕對保留事項,行政立法設定的相應責任條款不可“染指”。責任的追究一般是對行為人的一種權利限制或課予義務,因此行政立法中設定責任條款時應當遵循不利侵害保留原則。第二是責任條款要與職權條款、義務條款相對應。行政立法中規定了許多行政機關行使行政職權的條款,但在責任部分卻沒有相對應的條款。對公民、法人或其它社會組織設定了義務性的規范,但卻沒有違反義務規范的法律責任的界定。所以在構設責任條款時必須以“職權與責任相統一”、“責任與義務相對應”為指針。職權與責任的統一是法治行政的一個基本法律原則,正如溫家寶總理所強調的:有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。現行的《行政法規制定程序條例》與《規章制定程序條例》也都明確規定:制定行政法規、規章應當體現行政機關的職權與責任相統一的原則,在賦予有關行政機關必要的職權的同時,應當規定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。在行政立法中應以職權與責任的統一原則作為規定行政機關及其工作人員(包括從事該立法活動的行政機關與工作人員)法律責任的基本原則。總則與分則部分主要是規定行政機關在相應的行政管理活動中的職權,所以在罰則部分則應當規定與其相應的責任,這樣法律文件的結構才完整并充分體現其控權的功能。第三是對責任條款的表述應以規則表述為主,而不應當只是停留在一般法律原則的界定上。責任貴在落實,如果只是對責任作一種籠統的規定,無異于將責任條款虛置。規則和原則存在重大差別,規則體現的是當一個預定的事件出現時應作出一個固定的反應,而原則是我們在決定如何對一個特定的事件作出反應時的指導思想。也就是說,法律規則是對某種事實狀態的法律意義作出明確規定,而原則是法律行為和法律推理的指南。責任的規定應當是具體的、明確的、量化的、可操作的。一般而言,法律規則包含假定、處理與制裁三要素,因此通過規則形式表述責任條款有利于責任的認定。雖然我們說行政中存在著許多裁量性的活動,但不能說行政的本質在于裁量。如果用原則性條款來界定責任,無疑使原本就存有自由裁量權的行政權變成一匹“脫韁的野馬”。

四、行政立法中法律責任條款構設的語言表述技術

語言表述準確是立法質量的基本保證,立法語言的表達方法與技巧是立法技術的重要組成部分。①2008年 12月 13日,“法律語言的發展與規范研討會暨中國行為法學會法律語言研究會成立大會”在中國人民大學明德樓舉行,這標志著法律語言學的研究從書齋走入了法律實踐活動之中(《法制日報》2008年 12月 28日)。立法語言是法律語言中的重要組成部分,對立法語言的研究與運用是法律語言學研究的基礎。一般來說,法律文件所使用的語言必須是準確、簡潔、嚴整、規范與通俗的,而法律責任條款是對相關行為人具體法律責任的規定,故其在語言使用上較總則、分則而言要求更高。對于行政立法而言,其法律責任條款的構設在語言上主要應當注意以下幾個方面:

第一,界定法律責任的語言應當準確,這是責任得以歸結和行為人進行行為選擇的前提。立法語言的準確性通常被看作是“立法語言的靈魂和生命,也是立法政策和立法意志記載、表述和傳遞的第一要義。立法政策記載得不準確,表達得不精確,必然會使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯,對于法律語言來說,清楚準確地傳達立法意志,讓人們非歧義性地正確理解,這是最根本的要求,一切有悖于明確表意的手段和方法都在摒除之列”。②孫潮:《立法技術學》,浙江人民出版社 1993年版,第 65頁。準確性與規范性是法律語言之美的基本內涵。富勒曾說:立法機關制定一項含糊不清、支離破碎的法律也同樣會危害法治。③夏勇:《法律是什么——淵源、規誡與價值》,法苑精萃編輯委員會編《中國法理學精粹》(1978—1999年卷),機械工業出版社 2004年版,第 196頁。在現行的許多行政法規與行政規章中,明顯地存在著法律責任規定過于籠統、原則,處罰的范圍與幅度過大等問題,如什么樣的違法行為承擔什么樣的責任不明確、不具體,致使責任條款虛設;責任的范圍與幅度過于寬大,有的僅設下限,有的下限與上限之間有著成百甚至上千倍的距離,有的甚至不設限等等;部分責任條款既沒有規定相應的執法主體,也沒有規定責任承擔的主體。法律語言要求準確實際上也是通過語言清楚地、確切地表達立法的旨意與價值取向,同時責任條款用語準確在某種程度上可以有效規控自由裁量權的行使。如果法律條文含義不清、責任不明,足以使政府墮落為專制政府甚至極權政府。

第二,界定法律責任的語言應當簡潔。對責任的界定應當簡潔、明了,讓人一目了然,從而對行為人的行為起導向和指引的作用。結構嚴整、文字簡練能夠讓人感受到一種語言文字所具備的邏輯的“魅力”。行政法規、行政規章的法律責任條款應讓具有正常判斷能力的人都明白,艱深難懂是違背立法本意的。法律責任條款是對相關人課予不利后果的,其遣詞造句應當考慮兩個方面的因素:普通老百姓能夠正確理解責任條款的內涵并據之選擇行為;執法機關能夠根據其準確開展執法并能預知違法執法的后果。因此,行政立法中表述責任條款的字、詞要著眼于表達內容的實質 (即結合行為模式重點闡述法律后果),要做到遣詞造句切中要害,避免繁瑣,不要使用華麗的語言、空發議論。

第三,法律責任條款中語法、修辭的準確使用。語法、修辭是純語言學上的問題,明確易懂、簡潔扼要、嚴整一致是所有法律用語具備的基本特征。立法語言中的語法主要涉及到句法、句式、句類及復合句的使用等。行政立法中法律責任條款對語法的基本要求是:應盡量多用同位結構的并列句,并且對后果部分的并列要采取依次遞進的方式表達,這樣既可以避免責任條款上的累贅,也便于民眾理解;應結合運用陳述句與祈使句兩種句式來規定法律責任,對其適用條件和法律后果部分一般用陳述句,而對行為模式中禁止性的內容可考慮運用祈使句;在句法上,強調連貫、周密、簡潔。在修辭上必須以消極性的修辭進行表述,不得針對不同的人群規定不同的法律責任類型,不得帶有感情色彩去構設行政機關與公民、法人或其它社會組織的法律責任;不得使用土語、俗語、口頭語表述法律責任。

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1003-4145[2011]04-0161—03

2011-03-08

胡 峻,西南政法大學行政法學院博士生,衡陽師范學院法律系副教授,主要研究方向為憲法與行政法學。毛姍姍,中南財經政法大學法學院。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)