論檢察法律監督權的本質

王俊民

(山東省無棣縣人民檢察院,山東無棣 251900)

論檢察法律監督權的本質

王俊民

(山東省無棣縣人民檢察院,山東無棣 251900)

對檢察權的定位問題決定著檢察體制改革的方向。對我國檢察權的定位,須考慮國家的憲政架構和檢察機關在國家權力配置體系中的作用。檢察法律監督地位的確立決定于司法體制對政權組織形式的順應,決定于公共權力合理配置及社會有序管理的需要。檢察法律監督權在本質上是對錯誤適用法律的糾偏權。

檢察權;法律監督;本質

一、檢察權的設置須順應公共權力合理配置及社會有序管理的需要

檢察制度發展史告訴我們:檢察權的出現是社會對司法公正需求的必然結果,“檢察權是從審判權中分離出來的一種權力,是立法權、行政權和司法權之外的一種權力,即第四種權力”。①張智輝、謝鵬程:《現代檢察制度的法理基礎》,《國家檢察官學院學報》2002年第 4期。檢察權之所以能夠成為一項獨立的國家權力,在于它在國家生活中的無可替代性。“一項國家權力是否具有獨立性,最關鍵的是該權力在整個國家權力體系中能否履行其他性質的國家權力無法履行的功能。從世界范圍看,不論檢察機構如何設置,不論檢察職權如何劃分,其身份都是作為國家利益的代言人出現的,承擔著對犯罪進行追訴的重要職責,但又不同于一般的當事人,還擁有平衡各方面利益的權能,追求的最終目標是社會的公平正義。

權力天生具有擴張性、侵犯性,人們無時無刻不對其保持著高度的警覺。人類一直在探索限制和制約權力的方式,并且認識到,防止權力濫用和腐敗的關鍵在于分權制衡。檢察權的產生正是國家權力分化制衡的結果。“檢察權從無到有的歷史沿革表明,檢察權的原始技術功能主要在于遏止法官和警察的專橫,一般是通過控審分離、偵檢分離的方式實現。這也正是分權制衡原則的直接體現,是檢察權產生的政治動因。”②郝銀鐘:《中國檢察權研究》,載陳興良主編《刑事法評論》第 5卷,中國政法大學出版社 2000年版,第 127頁。由于檢察權的設置實現了對司法專橫的有效制約,使得集偵查、控訴、審判于一體的司法權得以分化并相互制約。“檢察權的實質是一種權力對另一種權力的控制和約束,以達到權力之間的平衡,但其最終要達到的目的是保障法律的正確統一實施,即法律內含的秩序和正義的全面實現,因而法所追求的價值目標即是檢察權的價值目標。”③湯志勇:《論檢察監督與司法公正的相洽互適性》,載孫謙、張智輝主編《檢察論叢》第 5卷,法律出版社 2002年版,第 55頁。同時我們也應看到,檢察權對司法權的制約還僅僅是程序上的,檢察權的行使充其量僅是一種訴訟請求權,對案件的處理并沒有最終決定權。正是這種控審分離的制度,構成了現代檢察制度的法理基礎,“分權制衡即以權力制約權力是防止權力腐敗和濫用的最有效途徑之一,它對任何公權力都是必要的,因而不論是在政體意義上還是在訴訟結構意義上,檢察機關作為分權制衡的一種形式而存在和發展都有其合理性和現實必要性。”④張智輝、謝鵬程:《現代檢察制度的法理基礎》,《國家檢察官學院學報》2002年第 4期。

德國著名法學家薩維尼曾指出:“檢察官承擔著作為法律守護人的光榮使命,既要追訴犯罪,又要保護受壓迫者,要援助一切受國家法律保護的人民。”①林鈺雄:《檢察官在訴訟法上之任務與義務》,《法令月刊》1949年第 10期。如果檢察機關參與訴訟僅僅是為了實現對犯罪嫌疑人、被告人犯罪行為的追究,只是為了實現最大限度地打擊犯罪,而不注意訴訟各方當事人合法權益的保障,那么檢察機關就失去了在訴訟中存在的價值和意義,因為擁有強大偵查職能的警察機構完全可以擔當此“重任”。“檢察權自始至終都是維護國家法治和社會公平正義的重要力量,在刑事訴訟程序中擔當客觀公正的訴訟角色。”②郝銀鐘:《中國檢察權研究》,載陳興良主編《刑事法評論》第 5卷,中國政法大學出版社 2000年版,第 126頁。因此,檢察機關參與訴訟活動的基礎在于站在客觀的立場上而不是一方當事人的立場上,根據案件事實主張適用法律,公平正義是其最根本的追求。

二、我國檢察法律監督地位取決于司法體制對政權組織形式的順應

從比較法學的角度觀察,我國檢察體制與世界各國相比具有十分鮮明的特點。與西方法治國家的政治架構不同的是,我國的政體是人民代表大會制度,檢察機關與行政機關、審判機關均由人民代表大會產生并向其負責,這是討論檢察權定位問題的前提和基礎。

(一)檢察權不是行政權

檢察權作為程序上的權力本質上是一種請求權,與行政權最大的不同是它沒有實體上的決定權。“檢察機關和任何行政機關不同,它絲毫沒有行政權,對任何行政問題都沒有表決權。”“檢察長的職責是使任何地方政權機關的任何決定都不同法律抵觸,所以檢察長有義務僅僅從這一觀點出發,對一切不合法律的決定提出異議,但是檢察長無權停止決定的執行。”③《列寧全集》第 43卷,人民出版社 1987年版,第 195-196頁。行政權與檢察權在性質上是截然不同的兩種權力,這突出地表現在:一是對當事人權利義務的處置不同。行政機關對當事人作出的行政決定是對當事人權利義務的實體性處置,雖然這種處置有時候可能因為當事人的不服引起行政訴訟,但這種處置明顯地具有對當事人權利義務變更的特征;而檢察機關對當事人作出的法律處理決定則明顯帶有程序上的性質,并不是對當事人實體權利義務的處置。雖然檢察機關也可以通過向法院提出變更權利義務的請求,但是否能夠變更還要取決于審判機關作出的判決。二是處理事務的程序不同。行政權的行使追求的是效益和效率,雖然在執行法律法規時也必須遵守規定的程序,但更強調措施的有效性,追求辦事的效率;而檢察權的運行更多地是在訴訟活動之中。訴訟活動的本質屬性是程序的正當性,必須根據法律規定的程式展開,不能單純追求效率。三是行使權力的范圍不同。行政權的行使涉及社會生活的各個方面,范圍十分廣泛;而檢察權的行使雖然也或多或少地涉及社會生活的各個環節,但總不如行政權的行使那樣直接,其履行職能要嚴格控制在法律規定的范圍之內,而且檢察業務最終要接受審判機關的裁決。

(二)不能用西方“三權分立”模式下檢察權的定位作為衡量我國檢察權性質的“標尺”

將檢察權認定為行政權的邏輯錯誤在于:在考察西方國家“司法權”即為審判權的基礎上,總結出“司法權”(審判權)的特征,再按照這些特征來“套”我國檢察權,發現其不符合這些特征,于是得出了我國檢察權不屬于司法權而應歸于行政權的結論。這一結論存在以下三個問題:

第一,忽視了監督權的實施具備主動性的性質。

因為受客觀存在的部門利益的影響,被監督者主動自覺接受監督的情形很少見。監督者為有效履行監督職責就必須采取積極主動的措施,否則難以擔負責任。法律的硬性規定使被監督者不得不履行接受監督的義務。監督職能的行使必然使檢察權具備主動的特性。沒有檢察權的啟動,則無進入審判程序的可能。與“司法權”(審判權)具有終局性、被動性、中立性等特征不同,檢察權具備命令執行性、檢察機關上下級之間是命令與服從關系、檢察權的行使具有“主動性”等特征。而認為檢察權應屬于行政權的觀點只是看到了問題的一個方面,卻忽視了監督的“主動”特性。

第二,無法實現對審判權的經常性監督

在西方的政治體制下,依“檢察一體化”原則設立的檢察機關屬行政機構,這無可厚非。但如果將這一論斷放到我國,將檢察權視為行政權,則權力分配形式即為人民代表大會制度下的行政權與審判權相并立,那么隨之發生的后果則極可能導致權力監督的真空:檢察權力的行使方式是由行政首腦負責向權力機關報告屬于行政工作一部分的檢察工作的開展情況,并受權力機關的監督。因而,以對行政權裁判為內容的法院工作報告則成為司法活動的唯一載體,其適用法律正確與否很難“直觀”地予以反映和糾正。最高權力機關要對行政、審判機關行使監督權,特別是保證個案司法公正,就需要有一個常設機構來完成。這個機構只有與行政機關、審判機關地位相平行,才能擔負起履行向權力機關匯報行政機關、審判機關行使權力正確與否的職責。這個機構就是檢察機關。當裁判出現偏差時,只有地位與之平行的檢察機關才有資格通過法定程序來糾偏,否則縱然將監督喊得山響,也只是無實質意義的空氣震動而已。設立既不從屬于行政權也不從屬于審判權的檢察權,正是檢察監督理論的精髓。

第三,不能用“三權分立”模式下檢察權的設置衡量我國檢察權的性質

檢察權屬行政權是“三權分立”模式下的特征。在我國,為了論證檢察權屬行政權的論斷,就不可避免地要討論司法體制乃至國家機構設置。由此引發的一系列問題必將歸結到權力機關對司法機關的監督體制上,歸結到審判機關與人大的地位問題上,歸結到司法權與“立法權”的關系上,因此得出的結論是“必須借鑒西方憲政建設的經驗,建立司法權對立法權的司法審查制度”,①徐顯明、齊延平:《論司法腐敗的制度性防治》,《法學》1998年第 8期。這一論斷使得檢察權歸屬行政權理論在我國的實施可能性大打折扣。將檢察權視為行政權的觀點在于視國家權力分成立法、行政、司法為“天然”。在這一前提下,檢察權的定位也就只能在行政權和司法權中尋找歸屬,最終導致對我國檢察權的定位無從落實。“把三權分立理論當作了一個隱含的先驗的前提,也就是說在論述檢察權這樣一種國家權力應該如何配置、具有何種性質時,就預先把國家權力配置設定為三權分立了。在這樣一種前提下,事實上任何一種國家權力存在的合理性,均是無法在其內部證明的。”②曹呈宏:《分權制衡中的檢察權定位——以本土資源為中心》,《人民檢察》2002年第 11期。

(三)檢察法律監督權的性質應適應國家權力合理配置及社會有序管理的需要

按照《憲法》和《檢察院組織法》的規定,人民檢察院是法律監督機關,這就明確了檢察權在國家權力配置中的作用。在國家政治生活中,檢察權直接體現著“主權在民,分權制衡”的憲政精神,這種精神是國家檢察權設置與運作的靈魂,是檢察權與其服務的憲政體制相配套、相吻合的內在表現,是檢察權具有實質合理性的根本標志。③梁玉霞:《強化法律監督的制度設計》,載《中國檢察》第 7卷,北京大學出版社 2004年版,第 277頁。首先,檢察機關的性質和地位受政體選擇的制約。在人民代表大會的政治架構中定位檢察權是我們考查檢察法律監督權的出發點。我國的憲政體制不同于西方國家,國家的組織活動原則不是立法權、審判權、行政權之間的相互制衡,而是人民代表大會制度下的各國家機關之間的分工與合作,權力機關在國家政治生活中居于核心的地位。檢察權作為一項獨立的國家權力,與行政權、審判權相對應,三者都來源于權力機關,是一種平行關系。憲法把檢察權設置為與行政權和審判權并列的一種獨立權力,意旨在于用檢察權來監督和制約行政權和審判權。其次,檢察法律監督職能只能在行政機關、審判機關執法活動出現偏差時才能行使。從實質意義上講,設立檢察法律監督的目的在于實現對行政權、審判權的有效制約。這種職能應該是在行政機關、審判機關執行法律中出現問題時及時“提醒”,必要時啟動糾正錯誤“程序”,以保證法律的正確實施,維護社會公平正義。檢察法律監督的目的是維護法律秩序,防止違法和糾正違法;監督的性質是程序性的,并不是對實體權利義務關系的調整。

三、檢察法律監督權本質上是對錯誤適用法律的糾偏權

檢察法律監督權本質上是對錯誤適用法律的糾偏權。這種糾偏權的意蘊在于:在刑事訴訟中,對偵查、審判機關適用法律活動的糾偏;在民事審判、行政訴訟中,對法院適用法律活動的糾偏;對行政機關公務行為的糾偏則通過對公務人員的職務犯罪的查處來實現。這是檢察監督權的理論根基和合理內涵。

(一)檢察監督權追求的價值目標是是法律的正確適用

監督總得通過一定的方式與途徑來實現。“檢察權的實質是一種權力對另一種權力的控制和約束,以達到權力之間的平衡,但其最終要達到的目的是保障法律的正確統一實施,即法律內含的秩序和正義的全面實現,因而法所追求的價值目標即是檢察權的價值目標。”④湯志勇:《論檢察監督與司法公正的相洽互適性》,載孫謙、張智輝主編《檢察論叢》第 5卷,法律出版社 2002年版,第 55頁。履行法律監督職能的目的是確保在進入司法活動領域后,法律得以全面、正確適用,這實質上也就是一種法律維護權。具體體現為對單位、個人的職務犯罪予以追究,對相關機關適用法律錯誤予以糾偏扶正。所以,有的學者認為:“檢察權本質上應當是控訴權,檢察院享有的其它權力都是控訴權的派生。(1)檢察院享有偵查權、偵查指揮權,是為了更好地服務于公訴,是控訴權的向前延伸;(2)檢察院的指揮、監督執行的權力是為了最終解決、處理案件,是控訴權的向后延伸;(3)上訴權、抗訴權、非常上訴權、再審申請權是控訴權的直接延伸。”①萬毅:《刑事訴訟制度改革的“底限正義”——對中國刑事訴訟制度改革理路的質評》,《政法論壇》2005年第 3期。

(二)法律監督與檢察官“客觀性義務”要求相一致

檢察權的設立在某種意義上就是為了保障人權的需要,使犯罪嫌疑人、被告人不致受到司法專橫的迫害,在對非法侵害予以追究的同時,保障訴訟中各方當事人的合法權益,最大限度地恢復已被破壞的社會秩序。檢察官“客觀性義務”的意義在于:在刑事訴訟活動中,為了查清案件的真實情況,檢察官應站在客觀公正的立場上,不偏不倚地全面收集證據、審查證據和進行訴訟。這一源于德國后被世界各國所接受的刑事訴訟制度②即便是在奉行檢察官當事人主義的美國,法律中也承認檢察官“客觀性義務”的存在。美國最高法院的一份有名的判例強調:“檢察官的主要職責不是證明有罪,而是要實現正義。”轉引自劉佑生:《客觀義務、訴訟關照及本人境界》,載《方圓》2006年第 6期。檢察官“客觀性義務”得到了國際社會的確認,成為國際法的有機組組成部分。在 1999年 9月 7日第 8屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會上通過的《關于檢察官作用的準則》中,同時規定了檢察官的“客觀性義務”和監督權。《關于檢察官作用的準則》第 13條第 2款規定:檢察官了履行的職責,應保證公共利益,按照客觀標準行事,適當考慮到嫌疑人和受害人立場,并注意到一切有關的情況,無論是否對嫌疑人有利或不利。第 16條規定檢察官有監督權。檢察官在履行其職能活動中應當……(1)根據法律和法律授權積極發揮職能作用;(2)公平地依法行事,尊重和保護人的尊嚴,維護人權,特別是犯罪嫌疑人和被害人的訴訟權利,確保法定訴訟程序的順利運行和刑事司法系統職能的充分發揮………(6)維護法治權威,注意對公務人員所犯罪行,特別是對貪污、腐化、濫用權力、嚴重侵犯人權和國際法公認的其他罪行起訴和調查,拒絕使用通過非法手段獲得的證據……檢察官不僅應當拒絕使用,而且應當采取一切必要的步驟確保將使用此類手段的責任者繩之以法。可以說聯合國準則體現了檢察權的法律監督屬性和“客觀性義務”。要求檢察機關履行職權不僅代表國家對犯罪進行追訴,而且還承擔著保護人權、維護法律秩序的重任。我國《刑事訴訟法》第 43條、第 139條、第 144條規定,檢察機關在辦理案件的過程中,要客觀公正。“在犯罪嫌疑人和受害人的權利處于博弈狀態時,檢察官要公平如水,不偏不倚地保護好人的權利,同時也要尊重壞人的權利。”③劉佑生:《客觀義務、訴訟關照及本人境界》,載《方圓》2006年第 6期。檢察機關在刑事訴訟中追求的目標是對犯罪嫌疑人、被告人依法進行公正處理,不僅要搜集對其不利的證據,還要調查對其有利的證據。這使得法律監督職能與“客觀性義務”相吻合。

(三)賦予檢察機關職務犯罪偵查權是適應強化法律監督的需要

關于檢察機關的職務犯罪偵查職權問題,不斷有人提出質疑:既然是法律監督機關,就不應該同時再具有查辦職務犯罪的職權。有研究成果對職務犯罪偵查權的價值和構造提出了如下觀點:現行職務犯罪偵查權構造的根本性缺陷在于檢察機關同時為查處職務犯罪的機關和法律監督機關,偵查程序缺少中立的第三者介入,缺乏監督制約,不能有效地實現對犯罪嫌疑人的權利保護,因此可以按以下思路進行改革:要么承認檢察機關為法律監督機關,不再擁有查辦職務犯罪的權力;要么承認檢察機關擁有查辦職務犯罪的權力,但不再為法律監督機關。這種觀點有失偏頗。偵查是查清犯罪事實的一種專門的調查工作。我們分析一下職務犯罪偵查權的性質就不難發現,檢察機關查處職務犯罪與公安機關偵查刑事案件兩者的目標并非在同一層面上:前者是對國家權力進行監督,后者是維護社會秩序。職務犯罪偵查權自始至終與法律監督職權緊密關聯,法律監督權以職務犯罪偵查權為“構成要件”。正如彭真同志指出的:由檢察機關辦理職務犯罪案件是基于檢察機關負有對國家機關和國家工作人員的監督職責考慮的,并不是單純的偵查分工。“檢察機關的偵查權是由其法律監督的性質決定的。從公共權力配置中的權力制衡模式看,檢察機關享有包括偵查權在內的監督權是控制公共權力的需要,是在人民代表大會最高權力機關的框架下對社會公共權力的合理配置。”④謝愚、鄭進:《檢察機關偵查權的政治學邏輯》,《法學》2005年第 11期。檢察機關行使職務犯罪偵查權,可以理解為通過司法手段對國家機關、國家工作人員職務犯罪行為的監督。檢察機關行使職務犯罪偵查權,目的在于強化“法律監督”。

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]1003-4145[2011]04-0157—04

2011-01-05

王俊民,山東省無棣縣人民檢察院檢察長。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)