社會保障基金管理中的公眾參與機制研究

金 穎

(南京金陵科技學院,江蘇南京 211169)

社會保障基金管理中的公眾參與機制研究

金 穎

(南京金陵科技學院,江蘇南京 211169)

應當如何為公眾參與社保基金管理提供切實可行的路徑,使社保基金管理更好的體現公眾參與和意志。借鑒國外社會保障基金管理公眾參與的成功經驗,我國社會保障基金管理公眾參與機制的建立,應完善公眾參與的決策機制、運營機制和監督機制等的制度建設。

社會保障基金;公眾參與;機制建設;公眾監督

社會保障制度關涉億萬公民的切身利益,完善社會保障基金管理是社會保障體系的重要內容,更是維護廣大公民合法權益的重要保障。按理說,社會保障管理應該是最能激發公眾參與熱情的公共事務,但遺憾的是,從政府官員到普通百姓都能明顯感受到的一個事實是,在社會保障領域,尤其是社會保障基金的籌集、運營、監督及給付等環節的公眾參與存在嚴重缺失。我國社會保障基金管理中緣何出現公眾參與缺失,應當如何為公眾參與社保基金管理提供切實可行的路徑,使社保基金管理體現公眾參與和意志,以更好地實現社保基金的保值增值,這是保證社會保障制度穩定發展、實現社會保障的應有之義。

一、公眾參與社保基金管理的界定

社會保障基金,是指國家和社會從已有的社會財富中提存、積累并用以援助或補償社會保障對象的資金,其實質是國民收入初次分配和再分配過程中形成的消費性社會后備基金。社會保障基金的來源渠道主要有:國家財政撥款、雇主和個人繳費、社會籌資 (主要是社會捐贈和發行彩票)以及基金運營收益等。通過各種渠道籌集的社會保障基金,是社會保障制度的物質基礎,因此社保基金必須要實現保值。同時,社會保障基金也具有增值性,籌集的社保基金由相關機構投資運營,實現基金的增值,以保證受益人的福利不會因時間的推移而下降。社保基金只有實現了保值增值才能真正保障公民的合法權益。

公眾參與的含義是,“公眾依據自身權力通過合法方式積極表達利益要求以影響行政過程的活動。它包括選舉、投票、聽證等具體形式。公眾參與是現代社會公民的一項重要責任,也是現代民主政治的一項重要指標。”①謝昕:《行政民主理論視角下的政務透明和公眾參與關系研究》,《湖北社會科學》,2006年第 10期。公眾參與主要有三種模式:一是公眾——利益集團參與模式,在該模式下,公眾通過自己的利益集團參與到公共事務中,由代表來表達自身的利益訴求;二是公眾——決策者參與模式,該模式下公眾是作為決策者直接參與到政治系統中去,或者公眾直接與決策者進行交流溝通,表達自己的思想與利益;三是公眾——精英參與模式,公眾主要通過公共事務相關領域的精英來表達自身的訴求,這些精英也是公眾的特殊群體,他們有專長或其他獨特才能,比一般公眾更有接觸決策者的機會,或者他們就是政策制定或執行的參與者之一。本文所闡述的公眾參與社會保障基金管理,應是公眾在擁有參與權利的前提下,通過建立完善相應的制度、法律,在相應機制的保障下,充分利用三種參與模式,使社會保障對象參與到社保基金管理的政策制定、具體運營以及監督等各環節的行為。

二、我國社會保障基金管理公眾參與現狀

(一)社會保障基金管理機構

我國的社會保障基金管理機構為全國社會保障基金理事會,其主要責任有:基金籌集,制定基金的投資經營策略,選擇委托社保基金投資管理人等進行投資運作和托管,負責社保基金的財務管理與會計核算,定期向社會公布社保基金的財務情況等。它是國務院直屬正部級事業單位,其人員組成直接由政府部門任命,沒有相應參保人、雇主代表。

我國社會保險基金監督體系主要有:

1.人大監督。由全國各級人民代表大會實施監督;

2.行政監督。它包括勞動保障行政主管部門的監督、財政部門的財務監督和審計部門的審計監督。行政監督的主體是勞動保障部門,而具體負責全國社會保險基金監督工作是勞動保障部下屬的社會保險基金監督司,不是獨立的監督部門而是隸屬于勞動保障部,自身監督很難有效發揮作用。

3.社會監督。人民群眾通過社會團體和社會組織 (人民政協、民主黨派、工會、共青團等)、輿論機構 (報刊、電視、廣播等),以及公民個人對社會保險基金管理情況的監督,在社保基金管理監督中的作用微乎其微。

4.內部控制。這是社會保險經辦機構的內部稽查和上級社會保險經辦機構對下級社會保險經辦機構的監督。盡管現有的社會保險基金經辦機構在文件規定是事業性質的單位,但從其員工工資、辦公經費、人事任免及日常管理來看,實質上是勞動和社會保障部門的一個辦事機構,其監督缺乏實效性。

(二)公眾權利缺失的表現

我國的社會保障基金管理,無論是管理機構的設置,還是監督制度的安排,公眾都缺乏相應的權利,充其量只能是“圍觀”者。當前公眾權利缺失主要表現為:

1.知情權缺失。我國社保基金長期處于社保部門的封閉運作之中,對于基金的來源、運作、增值等狀況,社會公眾無從知曉,同時參保人對個人賬戶的余額及投資情況基本上毫不知情。這本身就是一個不合理的狀態,所有人理應有權獲悉自己財產營運的狀態,管理者有義務向社會公眾披露信息。而且,這種信息披露也是對社保基金使用事前監督的一個經常而有效的方式。

2.決策權缺失。雖然社保基金因為有投資專家而在項目選擇上更為理性,有政府管理而使得市場指引更為成熟,但是,基金進入不同的市場就意味著不同的風險,基金所有人的參與決策就顯得尤為重要。資金所有人的意思應當得到充分的尊重,其意思表示應當有合法、有效的通道,不能一方面要求基金所有人承擔風險,一方面對于其參與決策的權力不管不顧。

3.監督權缺失。對于社保基金的發放、收支結余等情況,應當以一定的模式接受老百姓經常性的監督,讓社保基金的運營從封閉的小圈子里走出來,走向公眾,走向陽光。

三、建立我國社會保障基金管理的公眾參與機制

借鑒國外社會保障基金管理公眾參與的成功經驗,我國社會保障基金管理公眾參與機制的建立,應完善這樣幾方面的制度建設。

(一)公眾參與的社會保障基金管理的決策機制

1.公眾參與決策的社會保險選舉制度。可參考德國的社會保險選舉制度,吸納公眾參與到社保基金管理的決策中。具體做法:一是從中央到地方層級的社會保障基金管理決策機構應由政府、雇主和雇員三方組成。三方在人員數量及權利方面對等,至少保證雇主、雇員各有一首席代表,在決策方面反映參保人和企業的意見和要求;①和春雷:《當代德國社會保障制度》,北京法律出版社 2000年版,第 75-77頁。政府方面代表由政府直接任命,雇主、雇員代表則是由參保人與企業方分別派出代表進入社會保障基金的管理部門。具體的選舉辦法,先是由全國企業協會、全國總工會提出自己的代表,然后交由基金管理決策咨詢機構公開選舉,一人一票,選出各自的利益代表者,并對選出的公眾代表進行定期審核,再從公眾代表中選出各兩名作為雇主、雇員方的首席代表。地方社保基金決策機構的人員組成也參照該選舉辦法,只是雇主和雇員代表由地方級的企業協會、工會提名,由地方人大選舉產生。二是設立獨立于社保基金管理機構的決策咨詢機構。這與美國的社會保障顧問理事會類似,該咨詢機構是獨立的、非盈利的部門,人員組成由參保人代表、企業方代表、保險精算師、投資理財專家、經濟學家、社會學家等有關專家組成,人員權利對等,實行少數服從多數原則。該部門的職責是為社保基金管理部門的決策提供參考意見,管理部門向該機構咨詢是決策的法定程序,咨詢機構任何人員都可就保費的征收比例方法、支付渠道比重等問題提出自己的意見看法,供決策部門參考借鑒。這一機制的設計可以使社保基金管理決策更加科學、合理地表達公眾的利益要求,同時也從制度上避免決策機構濫用職權。

2.法定的民意調查制度。社會保障基金管理決策機構雖有相關的雇主、雇員、專家等相關的公眾代表,但為了使基金管理政策更好地代表民意,在社保基金管理政策,尤其是與民眾關系密切的政策制定之前,應當進行民意調查,并將此作為一個法定程序。審慎的民意調查是由斯坦福大學菲什金教授首創的一種民意調查方式,分為四個步驟:首先針對某一特定的議題,隨機選擇參加接受調查的公民;其次對這些公民進行第一次民調;再次把受訪的公民集合起來,提供給公民通俗易懂的資料,安排政府官員、專家與公民對話,讓被調查的公民在具備有關知識的基礎上進行審慎和理性的討論,并且通過電視等其它媒體現場直播討論的過程;最后仍然針對原來的議題對受訪的公民重新進行一次民調,并且比較兩次民調的結果,看看原來的價值偏好有沒有可能形成共同的價值與利益。

目前有不少國家都通過立法規定,社會保障基金決策之前,決策機構應進行民意調查,以保證政策符合民眾的意愿和利益。在我國社會保障領域,過去也常做一些社會調查,但往往是由政府部門工作人員做一些簡單的、非隨機抽樣問卷或訪談調查,缺乏嚴密性和科學性,更未形成制度。對此,應借鑒國外的經驗,把民意調查確定為社保基金政策制定的法定程序,并將相關的政策分析有償地交由第三方去做,以保證調查的客觀性、公正性和科學性。

(二)公眾參與的社會保障基金管理的運營機制

社保基金管理決策無論多么科學合理,如果在實際運作中,不按規定操作,也起不到實際的作用,所以,在社保基金的具體運作中更應當吸納社會公眾的參與。

1.建立聽證制度。行政聽證會是政府機構與公眾代表之間進行充分的辯論和質證,使公眾有機會表達自己的愿望和要求,使政府有可能采納和吸取公眾的意愿,從而有利于實現相互理解、信任和協作。②胡敏潔:《美國社會保障行政中的聽證制度》,《行政法學研究》2007年第 2期。美國社會保障基金的具體運作設立有聽證制度。與美國相比,雖然我國行政立法和執法領域都尚未普及聽證制度,但我們有理由相信聽證制度是適合被引入社會保障基金管理中的。社會保障對象的全民性、政策公平性的價值取向、社保領域各種利益集團的錯綜復雜,以及公眾對社保基金問題的強烈關注,都足以成為支持在社會保障基金管理中建立聽證制度的根據。傳統的調查訪談、座談會等方式存在主觀隨意性,而制度化的聽證會能在最大程度上克服這一缺陷。根據聽證程序的規定,每位公民均可報名參加聽證會或旁聽,而且必須讓不同意見的人對等參加聽證會,聽證代表的發言必須由組織者無一遺漏地匯總后提交有關部門。因此,較之于傳統方式,聽證制度的公平性、規范性和透明度都較強。另外,聽證制度還有助于培養公眾的參與意識和參與能力,產生更高的社會影響力。在社保基金的具體運作中定期召開聽證會,就公眾不了解、有異議的問題進行充分討論,并對社保基金繳費率、繳費額度、投資運作收益等相關財務問題進行公示,公眾在聽證會上可就基金運作中的不合法問題進行舉報。聽證會可由基金管理機構定期舉行,社會公眾都可以參加到聽證會中。

2.建立協商談判制度,發揮非政府組織作用。在建立聽證制度的前提下,也可以考慮建立協商談判制度。許多國家在公共政策制定的法定程序中,都建立了多種形式的協商談判制度,一般是由政黨或利益集團代表一定的社會群體參與協商談判。在協商談判中,各利益集團之間就自身的意見和看法進行交流、溝通,通過讓步和妥協達成一致。在我國,隨著社會利益多元化趨勢的發展,各種我們一般稱之為“社會團體”的利益集團也在不斷增多,如工會、婦聯、個體工商業者協會、企業家協會、殘疾人聯合會等等。但目前的社會政治環境還不能為這些團體的發展提供良好的條件,他們大都還難以有效地集中自身團體的特殊利益,并通過團體代表人表達利益訴求。社會保障所涉及到的絕大部分都是社會群體的利益關系,因此社會團體參與到社保基金運營中,較之公民個人的參與往往更為重要。如企業家協會可以就企業繳費情況及社保基金是否及時足額發放等事宜發表意見建議。因此,在社會保障基金運營中,應該重視社會團體的參與,建立協商談判制度,發揮社會團體組織的積極性。

(三)公眾參與的社會保障基金管理的監督機制

1.建立政府信息公開制度,為公眾監督提供信息支撐。社會公眾的監督是以完備的信息為前提和基礎的,要想實現公眾對社會保障基金的真正監督,首先應當保障公民相應的知情權。政府信息公開應該是公民實現知情權的一個有效途徑,政府信息公開,不僅促進政府依法行政,也能有效地監督政府。現代社會保障基金管理項目繁多、內容復雜,不要說一般的社會公眾,就是專門的社會保障從業人員,也不可能逐一了解,所以能否方便、快捷地獲得相關信息就顯得尤為重要,甚至可以看作是建立公眾參與監督機制的一個基本前提。當前中國還沒有一部全國性的政府信息公開法,各級政府的信息公開也不規范,公開的力度還有待于加大。在信息技術不斷發展的今天,可考慮建立健全計算機行政管理系統,以提高社保基金監督的有效性和科學性。

2.設立獨立的社會保障基金監督委員會,人員采用公開聘任制。西方發達國家無論是法國的行政管理委員會,還是德國的社保基金監督,都是專門的獨立機構,并吸納社會公眾廣泛參與。我國建立社會保障基金監督委員會,也應獨立于社保基金的管理部門和運營部門,專門負責監督社會保險基金的安全,人員組成可考慮采用公開聘任的方式。

首先,社會保障基金的監督,應招聘和培訓合適的人員從事該項工作。不一定是政府行政人員,參加聘任的人員既可以是律師、審計員、政府人員,也可以是各地雇主、雇員代表推選的具備監管能力的人員擔任,無論是誰,都要經過一系列嚴格考核,合格者方可擔任監督員。招聘工作由社會保障基金管理咨詢機構負責,并召開聽證會協商通過。對選出的每個監督員就社會保障基金監管的具體事項進行嚴格培訓,培訓后的合格者才能真正成為社保基金監督員,該監督人員是獨立于政府之外的公眾代表。監督人員應具備最基本的素質:一要掌握基金管理法律的基本知識;二要具有依法執行調查的能力;三要具備使用計算機行政系統的能力等。例如,英國的職業退休金監管局就考慮建立考取資格制度,不只任命律師或審計人員做監管人員,有些也曾在警察局等部門工作,大多數人曾從事社會保障調查工作,對這些人經過進一步培訓,成為處理退休金監管事宜的高效率調查人員。另外,要注意人員組成的比例,專業結構要與社會保障基金監督相協調。

其次,要在法律上賦予獨立監督員行使職責的相應權利。獨立監管人應有的權利可包括:罰款;提請刑事訴訟;禁止或免除信托人的資格;采取法律措施阻止違法挪用或使用社會保障基金行為;公開報告、向公眾公布聲明社會保障基金的各種非法活動;對社保基金的行政管理進行監視以保護基金安全。

3.在各省、各地任命公眾社保基金的代表。在地方各省、各地任命社保基金的公眾代表,這相當于英國退休金巡查官的作用。社會公眾可將個人的意見反映給社保基金代表,如果公民代表認為需要,可將這些意見反映給有關社保基金決策咨詢機構和社保基金獨立監督員,讓他們對此做出公正的評判,并要求有關部門或雇主應盡早采取整治行動,如果沒有采取相應的改進措施,社保基金監督部門有權利將這些案例送交法庭或公布于眾。公民社保基金代表由企業方和參保人按 1:1的比例組成,更好地表達民意。同時,這些代表應得到獨立監督員的支持。還可以發揮有關媒體在監督方面的優勢,為公民代表提供更多的信息。

F061.4 [

A

]1003-4145[2011]04-0101—03

2010-12-30

金穎 (1973—),女,管理學博士,南京金陵科技學院商學院副教授。

本文得到江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目(2010SJD630048)的資助。

(責任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)