“以人為本”視域下中國反腐敗政策的范式轉變

毛昭暉

（中國人民大學 反腐敗與廉政政策研究中心，北京 100108）

“以人為本”視域下中國反腐敗政策的范式轉變

毛昭暉

（中國人民大學 反腐敗與廉政政策研究中心，北京 100108）

一、當今中國反腐敗政策范式之評價

公共政策評價作為衡量公共政策成效的重要工具，具有兩層含義：檢驗公共資源分配的妥當性和以系統、科學的方法評價政策有效性。前者是指公共資源在不同政策中的選擇和配置，后者是指公共資源配置后的政策效果。評價中國反腐敗政策應當注意三方面：一是反腐敗政策的政治屬性對評價標準的影響不容忽視。從維護政治穩定的視角與維護社會公平正義的視角觀察現行反腐敗政策，得出的結論肯定是有差異的。那么，以什么樣的思想引領反腐敗政策的變革，以什么樣的標準衡量反腐敗政策的成效，是一個現實的理論問題和實踐問題。二是反腐敗政策的成效與其所處特定歷史時期的政治、經濟和社會文化環境有密不可分的聯系，切忌只見樹木不見森林，將問題孤立化。三是當前反映反腐敗政策狀況的客觀數據相當匱乏和信度不足。因此我們在揭示反腐敗政策實際成效時主觀判斷大于客觀分析，致使結論的科學性受到影響。

（一）中國反腐敗政策的理論支點

腐敗是一個歷史性和世界性問題，反映人類歷史進步的監督思想與監督理論對中國反腐敗政策的制定執行具有指導意義。但是，中國的政治體制決定了中國反腐敗政策有著其較為獨特的理論基礎。

第一，以權力制約權力為反腐敗政策設計的核心。權力制衡是指多元權力（權利）主體的雙向互動式控制，而權力制約是指權力主體的單向性控制。當前反腐敗機構設置、法規出臺以及監督模式，均貫穿著一條以權力制約權力的主線，社會民主監督或者權利監督顯得較為薄弱。以2010年出臺的7部反腐重要法規為例①，該7部法規合計條款127條，涉及“社會民主監督方式”制約權力的條款僅為1條。一旦確立了以權力制約權力的理論支點，監督權的擴張屬性，也會導致社會民主監督走向邊緣化。這種以權力制約權力的理論支點的形成，與現行執政方式與國家治理的一元化有很大的關系。其現實弊病在于上位權力一旦出現人治化傾向，監督鏈條就必然出現斷裂。由此帶來的另一個問題是監督權誰來監督，尤其是當前極具自由裁量屬性的監督權一旦出現濫用，危害甚巨。

第二，以“懲防并舉，注重預防”為反腐敗政策戰略安排的理論支點。“懲防并舉，注重預防”理論的意義在于解決反腐倡廉建設中的兩大問題：一是解決了專門監督與社會監督的關系問題。專門監督機關擔負懲治腐敗的職責，黨政機關、社會組織和公民負有預防腐敗的職責和義務。二是解決在不同歷史階段，預防腐敗與懲治腐敗兩種政策工具運用的問題。懲治腐敗與預防腐敗的關系似乎具有哲學意義。預防腐敗的目的是減少懲治率，防止對生命權的濫用，而懲治腐敗是維護公共利益，解決人性墮落。可見，如何把握二者之間的關系，確實很難，存在著模糊性。而“懲防并舉，注重預防”的理論，為我們提供了在不同階段是采取懲治性工具為主還是以預防性工具為主的優先選擇規則，它對反腐倡廉建設的戰略安排起到了導向作用。

（二）反腐敗政策實施機構的組織架構

中國反腐敗政策實施的組織模式可以表述為執政黨領導下的職能分散型層級制結構。在職能分散化的同時，職能邊界不清，高層反腐敗職能機構與低層反腐敗職能機構同構化嚴重。這一結構優點是：第一，從不同監督主體地位的橫向定位看，由于凸顯執政黨領導下紀委為領銜的特色，執政黨意志能夠得到全面貫徹。這也是監督法規多以黨中央或者黨的紀委頒布的主要原因。第二，職能組織內部結構極為穩定，能夠實現職能部門內部效率的最大化，有助于單向職能目標的實現。以監督政府績效的效能監察職能部門為例，雖然政府績效管理是分散在各部門的，但由于效能監察機構的專門化，故它能夠對政府各職能部門進行全面監察。然其缺點也是較為明顯的：其一，反腐敗決策堆積在高層，由于組織層級匯聚太多的問題給決策層，高層負擔過多，對低層授權不夠，加之信息可能存在的錯位，必然導致決策遲緩或者決策質量不高。其二，不能創造性地對外部環境的變化作出反應，職能部門之間缺乏橫向協調機制，對組織目標的認識不足，進而導致各部門為完成部門目標而犧牲組織整體目標。以預防腐敗職能為例，檢察機關的預防職務犯罪部門、監察機關的執法監察和效能監察部門、國家預防腐敗局，包括紀委的案件查辦部門，實質上均負有預防職能，但由于預防腐敗局的成立，似乎預防腐敗工作就是預防腐敗局的職責，故而在懲防體系構建中，預防腐敗工作較為滯后和薄弱。另以受賄案件查辦為例，我們實行的是以涉案數額為標準的職能分工，黨的紀委與檢察院均擁有這方面的職能，但是由于黨的紀委與檢察院法律依據不同，同一個案件在兩部門之間往往會產生較大分歧，而由于黨的紀委的特殊地位，以黨紀代替國法的情況時有出現。其三，出現層級鏈超載，基層反腐敗機構疲于奔命，進而導致執行力下降。例如中央紀委每年部署的反腐任務變化極快，上面工作內容發生轉移，下面必須馬上隨之調整，客觀造成地方反腐敗的專項工作每每是蜻蜓點水，工作成本較高，又無實效。

（三）反腐敗政策制定執行的內卷化②

反腐敗政策的制定與執行可從三方面加以分析：第一，如果頂層制度不完備，次級政策執行功能必然受到削弱，甚至是南轅北轍。如黨的巡視制度是“懸在一把手頭上的尚方寶劍”，但其有效性取決于黨內民主決策制度的完善和黨組織上下級之間不存在利益關系。因此，我們在竭力通過制度構建堵塞漏洞時，卻發現頂層制度存在缺陷，改革不到位，如在反腐倡廉制度建設中，反腐敗機構的領導體制是頂層制度之一，刻不容緩地需要改革突破。第二，閉門造車式的政策制定模式導致反腐敗政策的適用性很差，不得不用亡羊補牢式的政策頻出來彌補反腐敗政策的動能不足，最終導致反腐敗政策的立法成本和執行成本大增。第三，“自上而下的貫徹”和“自下而上的服從”的反腐敗政策執行模式過度重視政策高層的目標設定與方案規劃能力，忽視政策次級體系行動者的角色，并容易低估基層以及標的團體企圖影響政策目標的實力和潛力。如官員財產收入申報政策，應當申報與公示并舉，通過公示，擴大監督部門對官員財產信息的獲取，但由于該政策設計僅為向組織人事部門申報，而組織人事部門由于信息不對稱以及體制原因，不可能有積極的動力主動獲得充分財產信息，故該政策的有效性也就蕩然無存。第四，監督對象的有限化。“刑不上大夫”非法治在現行政策中仍有所存在。以黨政問責制為例，由于該制度未以委托—代理理論為支撐，故問責對象的最高級別僅為省部級領導干部，這種“同體問責”和問責對象的“有限覆蓋”，使得反腐敗政策的公平性受到影響。第五，反腐倡廉法規側重于黨內法規，并很少能夠上升到法律。2010年出臺的較為重大的反腐倡廉法規共計15部③，其中以黨的組織名義頒布的6部，以黨政組織聯合頒布的5部，以國務院名義頒布的2部，以全國人大、最高檢名義頒布的各1部。

二、“以人為本”視域下反腐敗政策的范式轉變

在“以人為本”視域下，破解當前腐敗高位頻發緩慢增長之態勢的關鍵，是用“以人為本”的思想引領中國反腐敗政策的范式轉變。“以人為本”思想的內涵極為豐富，在不同領域側重的價值有所不同。我認為，在反腐倡廉建設中，“以人為本”的思想體系凸顯為“民主”、“法治”和“變革”三重價值。首先，“以人為本”應當以廣大人民群眾的根本利益為一切之本，社會民主監督主體化是維護廣大人民群眾根本利益的需要，是“以人為本”思想在反腐倡廉建設中的體現，而社會民主監督主體化的內核應當是民主化。其次，我們應當防范“以人為本”思想的泛化和變異。那些打著“以人為本”的旗號而行“人治化”、“實用化”之實的行為，必須依靠“法治”加以遏制和消解。再次，“以人為本”以人的發展為一切之本。在反腐倡廉建設中，即體現為反腐敗機構的科學發展，在發展中治理腐敗，在變革中增強懲治腐敗的能力。可見，衡量反腐敗政策的范式轉變的標準應當是反腐敗政策的民主化與法治化的水平和反腐敗組織的全面變革。

（一）反腐敗政策的民主化與法治化

反腐敗政策的民主化是水，法治化是渠，二者密不可分。

第一，反腐敗政策的民主化。在“以人為本”思想的引領下，中國反腐敗的民主實踐，必然會催生中國式的社會民主監督模式，進而實現執政黨監督體系與社會民主監督體系的均衡與協調。實事求是地說，離開執政黨監督來談社會民主監督是不現實的，完全照搬西方式的自由民主不符合中國的客觀歷史環境，也不符合中國特色的反腐倡廉建設的基本要求。但是，在國家—社會二元結構下，沒有強有力的社會民主監督體系，中國反腐敗政策的剛性缺陷就無法克服。當然，中國反腐敗政策的民主化思路應當采取問題推動的策略，通過試錯法，使得中國反腐敗政策體系逐漸完善起來，而非僅從觀念出發，走預先設定、照搬照套的教條化道路。反腐敗政策的民主化應當包含以下幾方面要求：一是在地方實行縱向分權。縱向分權是反腐敗政策民主化和社會民主監督主體化的基礎性工程，在主權在民的前提下，將中央監督地方官員的部分監督權讓渡給地方選民或者地方監督機構來完成。分權是民主化的開端，民主化是分權的必然。二是擴大輿論監督的寬松度。輿論監督是社會民主監督的重要工具，是衡量政治文明與社會民主監督水平的重要標志，它是推動反腐敗政策創新的主要動力。三是多元主體協同。多元民主理論的權力可分配性假設批判了國家權力的唯一性，即唯有政府才是單一強有力的決策中心，而通過確立國家權力的共享性，證明了公民參與政治生活、政治決策的正當性。但是公民個體無法與國家權力相抗衡，利益集團便成為公民個體抵御國家權力提供組織保障的途徑。因此，在當前反腐敗政策制定中，培育能夠體現公民意志的利益集團顯得頗為重要，與此同時也要防范利益集團被壓力集團所俘獲的危險。

第二，反腐敗政策的法治化。“以人為本”視域下反腐敗政策的法治化是指反腐敗政策制定與政策執行均應體現法治的基本要求：一是反腐敗政策應當凸顯職權法定的憲政原則。當前在反腐敗政策制定執行中的泛政治化現象較為濃厚，不敢正視當前反腐倡廉建設中存在的問題，談腐色變，腐敗問題揭露多了，似乎就會影響到我們的執政地位。這是錯誤的。特定時期去政治化將有助于形成全社會共同反腐的氛圍和合力。二是反腐敗政策的終極規范應當是法律，黨內法規不能代替法律，法律保留原則是“以人為本”思想在法治化中的突出體現。三是反腐敗政策應當體現監督權的權能與職責相統一的原則。如果授予反腐敗機構獨立強大的監督權，在缺乏有效監督的體制下，就很有可能出現監督權濫用，影響反腐敗機構的公信力；如果維持現有的監督領導體制，就很有可能對位高權重的黨政一把手的監督變得極為羸弱。因此，反腐敗政策的法治化首先是反腐敗機構及其人員履行職責的法治化。

（二）基于原則、功能和權力配置的反腐敗機構全面改革

在“以人為本”視域下，改革原則、實現功能和權力配置是中國反腐敗機構的改革創新的三個核心要素。應當牢固樹立明確的改革原則，防范改革中的目標偏移。在總結中國反腐倡廉建設發展歷程的基礎上，確立反腐敗機構應然性功能，為實現中國反腐倡廉建設的終極目標，科學配置反腐敗機構。

第一，中國反腐敗機構改革的基本原則。一是立足過渡改革方案到最終改革方案漸進變革的原則。反腐敗機構的過渡性改革目標是中央各反腐敗機構的類似職能部門實行合署辦公，如檢察機關的反貪部門與黨的紀委的調查處理部門的合署辦公。地方反腐敗機構可選擇一些省，試點由省級反腐敗機構直接派駐各縣（市）的垂直領導體制模式。反腐敗機構最終改革方案的目標是中央反腐敗機構合并為一個統一的“大部”。地方反腐敗機構嵌入社會民主監督主體，實現區域性自治。二是立足于地方套箱式改革和差異性改革先行的原則。理性官僚制有可能導致高層監督主體缺乏自覺自愿推進反腐倡廉建設的內在動力，自上而下的反腐倡廉體制創新可能滯后于自下而上的制度創新。因此，中國反腐敗政策的改革創新往往是局部化的，不能形成大規模的改革環境和改革的效益，而地方創新的高成本、階段性和創新價值內耗等弊端，使得自下而上的改革創新具有局限性。可見，在地方改革中，應當堅持套箱式改革和差異性改革。套箱式改革是指套箱結構下的政改，箱子只是從最小（鄉鎮級）的開始變動，它的外面還有一層層更大的箱子（縣級、市級和省級），最后改變的是外面最大的箱子。這樣的變革，不喪失權威系統的可控性。差異性改革方式，是指我們不應當對地方反腐敗機構的改革作出過多的限定。對改革內容和方式的限定，使得地方改革趨于同構性和內卷化，最終扼殺創新動力。

第二，中國反腐敗機構的功能與結構。（1）反腐敗機構的基本功能。反腐敗機構的基本功能取決于外部環境對它的功能要求和最高領導層對它的使命賦予。腐敗機構應當與外部環境之間保持平衡，及時應對環境變化所帶來的不確定性。應對的重要手段之一就是對原有的反腐敗機構的各項功能加以重新定位、調整。衡量反腐敗機構外部環境狀況的分析框架可從兩個維度加以確定：簡單—復雜，穩定—不穩定。共可有四種狀況：簡單與穩定的外部環境，復雜與穩定的外部環境，簡單—不穩定的外部環境，復雜—不穩定的外部環境。當前反腐敗機構的外部環境處在“復雜—不穩定”的狀態。可以得出結論：反腐敗機構所面對的外部環境因素多且不相似（主要體現在多元化的利益集團）。這些外部環境因素變化頻繁且不可預測（社會經濟轉軌、政治體制改革啟動）。因此，當前機構分散的與職能零散的反腐敗機構框架已經無法應對復雜多變的外部環境。故應將當前分散的反腐敗機構加以整合，即將執政黨監督、行政監察、預防腐敗、職務犯罪預防與調查、審計監督等反腐敗機構加以合并。與此同時，完善社會民主監督主體的建構，二者互為依托。（2）反腐敗機構的領導體制。第一，中央反腐敗機構歸屬黨的全國代表大會和全國人民代表大會領導的體制設計是符合政改發展規律的，體現了人民民主與黨內民主的有機結合。黨的全國代表大會和全國人民代表大會對中央反腐敗機構的領導是間接領導，即通過介于它們之間的最高監督委員會加以實現，最高監督委員會代表黨的全國代表大會和全國人民代表大會，履行對中央反腐敗機構的監督和重大監督事項的決策。第二，以省級反腐敗機構為例，地方反腐敗機構將依據監督的各項職能，實行垂直領導與雙重領導相結合的領導體制。從總體而言，整合后的省級反腐敗機構受地方黨的代表大會和地方人民代表大會的雙重領導。各職能部門中的反腐敗調查與問責部門，由于其工作性質的特殊性，受省級反腐敗機構的垂直領導，以保證其獨立性。而預防腐敗部門、廉潔廉政教育部門、績效管理與效能監察部門，由于其工作內容和地方黨政組織有著非常密切的關系，故實行雙重領導——重指導的領導體制，即受省級反腐敗機構、本級黨的委員會和人民政府的領導與中央反腐敗機構相應職能部門的工作指導。第三，中央反腐敗機構與地方反腐敗機構的關系，可以學習中國古代地方監察機構的設置。在保持現行省級反腐敗機構設置的前提下，打破現有行政區劃的剛性設置，不考慮地級市的級別及其與縣（市）的關系，以縣（市）為劃分單元，根據地域面積、人口、經濟總量、區位價值等因素，將全省劃分為若干監察區。第四，反腐敗機構內部可以探索實行矩陣式項目管理模式。根據每年政治、經濟和社會發展要求和反腐倡廉建設的要求，實行反腐敗項目制，反腐敗項目人員由各職能部門選調，反腐敗項目負責人（監察專員）職權獨立，對省級反腐敗機構負責，本級各職能部門根據各自的職能特點，提供專業支撐。這種矩陣結構有利于破解當前反腐敗所面臨的復雜局面，使得派駐機構在縱向和橫向上都具有較高的反腐敗能力。

綜上所述，在現有的反腐敗理論的支撐下，立足于反腐敗組織的現有模式，以反腐政策頻出的方式，力求遏制腐敗高發的治理模式似乎顯得過于樂觀。當前，是新中國成立以來反腐倡廉建設最好的歷史時期，應用“以人為本”的思想引領反腐倡廉建設的改革創新，實現中國反腐敗政策的范式轉變。

注釋：

①《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、

《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》、《關于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規定》、《用公款出國（境）旅游及相關違紀行為適用“中國共產黨紀律處分條例”若干問題的解釋》和《關于加強法治政府建設的意見》等7部。

②“內卷化”這一概念來自美國人類學家戈登威澤，1963年吉爾茨將這一概念運用于對印度尼西亞農業經濟的研究中。根據吉爾茨的定義，“內卷化”是指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象。一個社會或組織既無突變式的發展，也無漸進式的增長，長期以來，只是在一個簡單層次上自我重復。

③參見《檢察日報·廉政周刊》編制的《反腐倡廉年度報告（2010）》。

2011-03-09

“國家預防腐敗體系研究”項目階段性成果；湖南省廉政研究基地（湖南大學廉政研究中心）資助項目

毛昭暉（1961— ）,男，浙江寧波人，中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任，教授，主要研究方向為監督理論與行政監察。