談規制圍填海項目的政策路徑＊

初 敏 王辰良子

(1.青島市科學技術信息研究所,山東 青島 266003；2.中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

圍填海是人類開發海洋、利用海域的重要途徑,也是人類在資源日益匱乏的地球上不斷拓展生存空間、生產場所的方式。它不僅解決了沿海地區土地資源緊張的現狀,也會帶來可觀的社會和經濟效益。據有關數據表明,我國圍填海項目用海面積從2004年的5352hm2上升到2008年的11000hm2,[1]填海面積增加了一倍多,圍填海規模可見一斑。然而,隨著工業化步伐的不斷邁進,后工業化時代的城市發展對海洋的需求遠沒有停止的跡象。同時,早期的圍填海項目所帶來的生態危機和其他社會經濟問題已日益凸顯。國家的可持續戰略,城市、社會的可持續發展目標日益提醒著人們,合理利用海域空間、理性開發海洋資源、保衛藍色國土的重要性。如何在不影響城市、經濟發展的基礎上,通過有效的政策規制,最大限度地降低圍填海項目的負外部性,捍衛國家日益珍稀的藍色國土,使經濟、社會、生態協調發展,成為當下必須著重探討的話題之一。

一、我國圍填海項目的必然性

我國圍填海的歷史可以追溯到漢代,一直到明清都有史料記載的圍填海工程。最初,人們把防洪作為圍填海的首要目的。發展到現代,隨著農業生產地不斷擴大,向海要田成為圍填海的另一個目的。

(一)農業社會留下的烙印——農業、鹽業、漁業發展的需求

自古以來,我國就有“民以食為天”的古訓。農業是一個民族乃至一個國家最重要的生命線。對于擁有十幾億人口的我國而言,更是如此。無論世界如何變化,社會如何發展,都一直沒能撼動農業在我國第一產業的地位,也正是由于這樣的地位,沿襲至今的農業發展雖然面臨因工業化、城市化進程不斷擴大而導致的土地資源短缺、環境污染等問題,但仍以不同的途徑和方式不斷發展著,圍填海便是這眾多出路中的一條。一方面,圍填海有效地解決了土地資源不足的問題,另一方面,低廉的造地成本也使得通過圍填海來發展農業、漁業等產業成為可能。

據統計,新中國成立以來我國經歷了三次較大規模的圍填海熱潮。

第一次是1949年至20世紀60年代。在這一時期,從遼東半島到海南島我國沿海12個省、市、自治區均有鹽場分布,初期圍海曬鹽成為沿海灘涂利用地理環境發展鹽業加工的重要方式。我國北方的長蘆鹽場和海南的鶯歌海鹽場都是在這個階段經過新建和擴建陸續投產使用的。

第二次是20世紀60年代至70年代。這一時期的圍填海項目主要應用于圍墾沿海灘涂擴展農業用地,如福建省圍墾約7.5萬hm2的沿海灘涂,約占其沿海灘涂總面積的37.5％；上海市這一時期的農業灘涂圍墾面積也達3.33萬hm2。[2]

第三次是20世紀80年代至90年代。海產養殖在這一階段發展尤為迅速,表現之一是圍海養殖熱潮的興起。

隨著社會工業化、城市化進程的不斷加大,城市規模日益擴大、城市用地需求量猛增,圍填海項目的規模也日漸攀升,并且也在被賦予更多、更廣的用途。

(二)現代社會邁出的步伐——城市化、現代化的需求

從1949年到上世紀末期,我國沿海地區圍填海造地面積達1.2萬平方公里,平均每年圍填海230至240平方公里。[3]隨著近年來我國經濟社會的快速發展,建設用地日趨緊張,為了發展地方經濟,沿海各地紛紛向海要地。另一主要原因是,目前填海造地受約束少、成本低,填海之后,土地用途自由度大,因此,填海造地一直被認為是一項最經濟、最快捷、最自由的“三最”工程。工業化、城市化需要大量工業、商業和住宅用地,在土地資源有限的前提下,必然會對農業用地造成威脅。于是向海要地成為人們解決問題的出路之一。從圖1可以看出,近些年來我國各類圍海造地總面積一直保持著上升的態勢。

圖1 2002-2008年國家各類圍海造地用海總面積

我國香港、澳門地區的鬧市區都曾是海域。澳門人多地少,有限的土地不足以滿足發展需要。澳門沿岸有許多淤積淺灘,澳門將其視為良好的后備土地資源。一百多年來,澳門利用填海的辦法使土地面積擴大了一倍,澳門從1991-2007年共填海造地8.4平方公里,其中2006-2007年填海造地0.6平方公里。由于香港可供發展的土地資源有限,因此自1842年香港開埠以來,政府多次進行填海工程,大部分填海工程集中于維多利亞港,通過填海,維多利亞港興建了更多的港口基礎設施,增加了船舶泊位,提高了港口貨物卸載能力和吞吐量。通過港口建設促進港口經濟的發展,也為地方經濟的再度崛起奠定良好基礎。[4]

二、圍填海項目的負外部性

圍填海在為緩解沿海地區土地供求緊張、擴大社會生存和發展空間帶來巨大的社會效益和經濟效益的同時,也因在短時間、大尺度范圍內改變自然海岸格局,對自然系統產生強烈的人為擾動,帶來了不可避免的負外部性。

(一)海岸帶灘涂濕地遭破壞

海岸帶灘涂濕地是重要的動植物生存、棲息場所。它不僅為大量微生物、鳥類、甲殼類動物提供生存所需的食物、水源和棲息地,還因為諸多植物的存在起到凈化海岸帶環境的作用,被稱為“自然之腎”。據有關資料顯示,自1945-1978年,日本全國各地的沿海灘涂減少了約3.9萬hm2,后來每年仍然以約2000hm2的速度消失。而我國的廣東南澳島共有7處填海工程,填海面積達340hm2,嚴重破壞了海域生態環境,破壞了大量植被和原有地貌,造成環島沿岸沙石裸露,水土流失嚴重。[5]我國沿海灘涂濕地約有200萬hm2。新中國成立以來,曾在20世紀50年代和80年代分別掀起了圍海造田和發展養蝦業兩次大規模圍海熱潮,使沿海自然灘涂濕地總面積縮減了一半,其結果不僅使沿海自然灘涂濕地的自然景觀遭到了破壞,重要的經濟魚、蝦、蟹和貝類的生息與繁衍場所消失,許多珍惜瀕危野生動物絕跡,而且大大降低了灘涂濕地調節氣候、儲水分洪、抵御風暴潮及護岸保田等的能力。[6]海岸帶灘涂濕地的破壞,不僅造成生物多樣性的降低,而且對局部地區的水文特征、氣候變化也會帶來不同程度的影響。

(二)紅樹林等植被遭破壞

紅樹林是我國海岸濕地類型之一,自然分布于海南、廣西、廣東、福建、臺灣等省區。現有面積約1.5萬hm2,包括26種真紅樹、11種半紅樹。[7]我國紅樹林濕地直接經濟價值不高,但防浪護岸、維持海岸生物多樣性和漁業資源、凈化水質、美化環境等生態環境功能顯著,屬于特別容易被價值低估的海岸生態關鍵區。但自1960年以來的毀林圍海造田或造鹽田,毀林圍塘養殖,毀林圍海搞城市建設等人類不合理開發活動,使紅樹林面積劇減,環境惡化,紅樹林濕地資源瀕危。

(三)漁業資源衰竭

圍海造地對近海海域生態環境影響頗為嚴重,填海造地將徹底改變用海范圍內海洋生物原有的棲息環境,造成生物多樣性、均衡度和生物密度下降,漁獲量、海水養殖產量減少,許多重要的漁業資源產卵場隨之消失,漁場外移,海水增養殖產量減少,使近海漁業資源遭到嚴重損害。

以遼寧省為例,隨著遼寧省沿海經濟的發展以及“五點一線”的建設,港口、濱海旅游、臨港工業等產業蓬勃興起,形成了遼寧省海域以漁業、港口、濱海旅游、臨港工業并行發展的功能格局。根據遼寧省國土資源廳提供的數據表明,沿海經濟帶內25個重點支持發展的園區規劃總規模合計達到133650. 40 hm2,起步區面積合計達到75754.01 hm2,其中填海造地12732.00 hm2,占規劃總規模的9.53％,在2005—2007年間,沿海經濟帶新增建設用地9117.45 hm2,占用灘涂210.93 hm2,占新增面積的2.31％。[8]然而,大規模的填海造地工程雖然滿足了沿海城市經濟發展的用地需求,卻對處在衰退階段的近海漁業資源造成了破壞。一方面,用海范圍內的底質環境的變動對潮間帶和底棲生物群落的破壞是不可逆轉的,除少量活動能力較強的底棲種類能夠逃離近岸而存活外,大部分底棲生物被掩埋、覆蓋而死亡,其中包括很多重要的經濟貝類。另一方面,在挖泥作業、吹填溢流期間,海水混濁時水中懸浮物質含量過高,不僅損傷鰓組織,而且影響魚類的濾水和呼吸功能,甚至窒息而死。[8]除此之外,圍填海項目還會對魚卵和仔魚的浮華、成長及浮游生物產生破壞作用,影響代際繁衍和生物鏈的末端。

(四)海港功能弱化

廈門島是中、新生代深大斷裂切割而成的斷塊島,原來周圍強大的潮流基本可以把九龍江及陸地帶來的泥沙帶出港區,使港區達到不淤。當高集海堤建成后,廈門島成為人工“半島”,西港也人為地成為半封閉海灣。自從杏林灣、馬鑾灣、東嶼灣等筑堤圍堵,加上近幾年因建設需要不斷填海造地蠶食海域,廈門西港海域面積已從1952年的110 km2縮小到現在不足原來一半的水面,納潮量大大減少,從而改變了廈門港及周邊的海洋動力條件,使廈門港潮流、余流發生明顯變化,淤泥無法從港區向外運輸,加劇了港區淤積。[9]現如今,所謂的“廈門港”僅僅是火燒嶼—東渡寬不足800米“瓶頸”似的東航道,嚴重影響了廈門港口的年吞吐量和正常運轉,也影響了港口經濟所帶來的經濟利潤,這與“以港興市”、建設“國際性大港”的宏偉目標背道而馳。

香港填海造陸已使維多利亞港的正常功能受到威脅。維多利亞港港界原有的7000 hm2水域到1995年因總計填海2800 hm2,現有水域已縮減至4200 hm2,僅為原水域面積的60％,[5]造成了港口路域用地不斷被擠占,水域減少,船舶活動密度過大,船舶航行條件惡化。

(五)填海房產質量堪憂

近年來,房地產投資熱在我國許多城市陸續上演,北京、上海、深圳等城市頻頻誕生的地王就足以說明這一點。在城市發展缺少足夠空間的同時,房地產行業的“興風作浪”使得本來就稀缺的土地資源顯得更為緊俏。然而,用地同樣捉襟見肘的沿海城市似乎找到了解決這一窘境的“良方”。即使是在這樣緊張的用地壞境中,填海房地產依然以“雨后春筍”般的速度迅速崛起。

以深圳市為例,深圳市以山地丘陵地貌為主,平原地貌只占26.45％,城市建設用地非常緊張,沿岸港口、工業和城市建設通常以圍海造地補充不足。至2004年,深圳市圍海造地面積已達2680 hm2。[10]據深圳市規劃和國土資源委員會網站資料顯示, 2020年前,深圳市填海造地將接近100平方公里,目前已填海面積30多平方公里,所有已列入深圳市各類城市建設研究的待填海區超過已填海面積的兩倍。

根據國內某媒體曝光,位于深圳市南山區后海大道附近的填海區近年來集中開發了“三湘海尚”“鴻威海怡灣”“皇庭港灣”等10來個高檔樓盤。這些高檔樓盤價格極其昂貴,并仍以驚人的速度增長著。在后海,填海區總面積5.37平方公里,住宅區占0.73平方公里,其中住宅用地占0.67平方公里,占整個填海區的12.5％。[11]深圳市以犧牲生態環境為代價的大規模填海造地不僅使海岸線縮減,海灣城市特征減弱,與建設世界一流城市的目標也背道而馳。然而,填海房地產的巨大利益背后還隱藏著危機。在深圳市填海區,一些樓盤地面發生沉降,嚴重之處,地面和臺階之間撕裂形成的縫隙,足以塞進一個拳頭。相關地產專家表示,在國外,填海區通常要經歷30年左右,經過海水沖刷和地表充分沉積才可以大規模建設。近年來深圳市房價節節攀升,房地產急劇擴張,導致有的填海區完工不足10年就進行房地產開發,土地根基不穩,地表或繼續緩慢沉降。

三、規制我國圍填海項目的可持續發展政策之路

毋庸置疑,圍填海項目在解決用地緊張的同時,給地方政府帶來了可觀的經濟、社會收益。然而,大肆的、置自然規律于不顧的圍海造地導致的無疑是城市發展后勁的削弱和發展前景的暗淡,這與國家制定的可持續發展戰略顯然是南轅北轍的。我國正處于由單純的陸上開發到陸海空三維立體式發展的過渡時期,圍填海項目規劃、管理的重心應從單一的服務地方發展過渡到可持續的利用、開發、保護藍色國土上來,通過有效的公共政策引導,達到既能服務海洋經濟建設需要,又能保護海洋資源、提升海洋潛在功能價值的目的。

(一)環境政策路徑——建立海洋生態補償機制

廣袤無垠的海洋蘊藏著豐富的資源,為一個地區乃至整個國家的發展提供大量能源、原材料,甚至空間,對社會的經濟發展更是起到了舉足輕重的作用。據國家海洋局最新數據顯示,2009年我國海洋生產總值31 964億元,占國內生產總值的9.53％,占沿海地區生產總值的15.5％。在過去的六年間,海洋經濟總產值一直呈增長趨勢,同時占國內生產總值比例呈總體上升趨勢(見圖2)。然而,經濟利益的背后我們卻付出了巨大的生態環境代價,上文所分析的圍填海負外部性就是其中一個鮮明的代表。因此,我們在獲取海洋空間資源的同時,必須采取一定補償措施,從一個方面減緩或均衡經濟建設中因圍填海所造成的生態破壞。海洋生態補償機制成為環境領域補償機制的可行性政策選擇。

圖2 2004-2009年海洋經濟總產值及其占國民經濟中產值比例

所謂海洋生態補償,是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中,對海洋資源的所有權人或為海洋生態環境保護付出代價者支付相應的費用,其目的是支持與鼓勵保護海洋生態環境的行為,而不是一味地向海洋索取經濟利益。[12]首先,由于海洋向圍填海項目提供了客觀的海洋空間資源,同時,眾多圍填海工程造成了海域眾多生態問題；其次,靠海吃海的漁民因圍填海項目部分喪失了出海捕魚、養殖、加工、運輸等從事水產業活動基本權利；再次,目前為止稀缺的海洋空間還無法作為一種商品在市場上進行交易,也就沒有自身的價格可言。基于以上三點,圍填海項目對社會或漁民個人都造成了經濟負效應。因此,圍填海項目中海域空間使用者理應對所有者或者負外部性承擔者支付一定的經濟補償。

根據國內學者的研究,海洋生態補償機制包括補償原則、補償對象、補償方式和資金來源等方面。那么對于海域空間使用的生態補償機制,我們也順延這樣的思維邏輯。在補償原則方面,遵循誰受益誰補償的原則,對圍填海項目受益人提出一定的補償義務；在補償對象方面,則是對因圍填海項目遭到破壞的海域灘涂濕地、紅樹林等典型海洋生態資源進行補償；在補償方式上,可以考慮生境補償、經濟補償、資源補償三種方式,其中以生境補償為主,經濟補償和資源補償為輔；在資金來源方面,由于我國還沒有建立針對海域使用及其所造成的生態破壞而征收的對應稅收,因此,政府轉移支付、海洋資源稅等資金成為該項生態補償的主要資金來源。

(二)行政政策路徑——科學規劃、嚴格審批

土地作為城市的一種稀缺資源,如何開拓和經營土地也直接關系到城市的發展。土地收益已經成為地方政府的“第二財政”,各級政府通過土地出讓金、土地有償使用費等獲得了較大的經濟收益,使其土地的資本特性得到了充分發揮。如果說股市是一個國家的經濟晴雨表,那么一個地區的土地價格就是該地的經濟晴雨表。現如今,土地價格在很大程度上反映在一個城市的樓市上。片面要求 GDP的地方政府,自然而然的會因土地資源的缺少而“望向”廣闊的海洋。無論是房產,還是港口；無論是工業園區,還是形象工程……因為關乎政績,而使得海域規劃缺乏理性,圍填海項目審批不夠嚴謹。因此,端正政府扭曲的政績觀,修正“唯GDP是圖”執政理念成為科學用海、理性發展的關鍵。在此基礎上,還需從以下幾個方面規制圍填海項目的發展：

第一,落實海域功能區,科學制定海洋功能區劃。依據區域內海洋的水文、海底地質、灘涂濕地等情況,合理確定海域主體功能,為海域的科學、可持續發展打下基礎。

第二,對圍填海工程進行科學調研與規劃,盡可能降低或避免圍填海對環境的負面影響。在科學編制圍填海規劃的基礎上,合理選擇圍填海方案,并對項目工程可能造成的環境影響和綜合損益作出理性評估。

第三,建立項目跟蹤機制,完善評估體系。從調研到審批,從施工到使用,對圍填海項目應建立起自始至終的綜合評價跟蹤機制,對項目可能引起、即將引起和已經引起的環境、社會問題進行考察、分析和評估。

(三)社會政策路徑——建立“專家—公眾—政府”的三維審議評估系統

對于圍填海項目的有效規制不僅有賴于政府的科學規劃和嚴格管理,還有賴于社會力量的參與。同時發動公眾監督和專家評估,建立起“專家—公眾—政府”的三維審議評估系統,會對圍填海項目的開展起到更完備、更科學、更民主的規制作用。

一方面,專家在政府進行土地資源規劃、海洋功能區劃的過程中就應發揮其應有的作用,憑借其專業知識對政府決策產生建議性引導作用；同時,對正在進行或已經完成的圍填海項目應進行科學、系統、全面的評估考察,從經濟效益、生態效益、社會效益等方面進行評價,給政府制定相應補充或后續政策提供參照。另一方面,公眾在圍填海項目的申請、審批、施工過程中的參與尤為重要,公眾在此過程中具有監督者的身份,可以以聽證會、利益相關群體投票等方式影響政府決策。當然,在整個審議評估系統中,政府扮演不可或缺的重要角色。對圍填海項目的規劃、審批、公示都應本著可持續發展的理念和公開、透明、科學的精神予以實施,并鼓勵引導專家的參與和公眾的監督。

除此之外,積極的海洋知識宣傳也發揮著一定作用。增強全民海洋資源環境保護與和諧持續發展的意識,對科學規制圍填海項目會起到一定的輔助作用。

[1]國家海洋局.海域使用公報(2002-2008年)[EB].http://www. soa.gov.cn/hyjww/hygb/A 0207index_1.htm,2009-02-07/ 2011-02-08.

[2]中國水利學會圍涂開發專業委員會.中國圍海工程[M].北京：中國水利水電出版社,2000.

[3]王軍.圍填海造地,向海要地謹慎推進[N].海南日報,2008-12-29(17).

[4]潘建綱.國內外圍填海造地的態勢及對海南的啟示[J].新東方, 2008,(10).

[5]胡小穎,周興華,劉峰等.關于圍填海造地引發環境問題的研究及其管理對策的探討[J].海洋開發與管理,2009,(10).

[6]楊金森.海洋生態經濟系統的危機分析[J].海洋開發與管理, 1999,(4).

[7]張喬民,隋淑珍.中國紅樹林濕地資源及其保護[J].中國林業, 2005,(10).

[8]高文斌,劉修澤,段有洋等.圍填海工程對遼寧省近海漁業資源的影響及對策[J].大連水產學院學報,2009,(S1).

[9]葉清.廈門未來海岸在哪里[J].廈門科技,2004,(5).

[10]郭偉,朱大奎.深圳圍海造地對海洋環境影響的分析[J].南京大學學報(自然科學版),2005,(3).

[11]蔡國兆,劉大江,彭勇.深圳填海建房模式遭質疑[N].南國早報,2010-04-09(25).

[12]王淼,段志霞.關于建立海洋生態補償機制的探討[J].中國漁業經濟,2008,(3).