多重與互動(dòng):教育政策中的制度邏輯

摘要：強(qiáng)調(diào)教育政策中的制度邏輯，旨在呼求將教育政策的研究視域放置于更為廣闊的背景之中。2010年高考加分政策，國(guó)家意識(shí)層面上以民主集中制度與漸進(jìn)主義作為行動(dòng)機(jī)制，地方政府層面上秉持普遍主義與特殊主義的制度邏輯，勾勒出教育政策中制度邏輯多重而互動(dòng)的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：制度邏輯；高考加分政策；多重；互動(dòng)

中圖分類號(hào)：G40-011.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-4289（2011）06-0008-03

“制度邏輯指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，這些制度邏輯誘發(fā)和塑造了這一領(lǐng)域中的相應(yīng)的行為方式。”[1]在教育政策的設(shè)計(jì)或調(diào)整中，不難發(fā)現(xiàn)各種制度邏輯的參與。教育制度直接作用于政策主體，使得政策主體行動(dòng)背后的主要驅(qū)動(dòng)機(jī)制可以分析和預(yù)測(cè)。因此，我們需要將教育政策納入到與教育制度關(guān)聯(lián)的關(guān)系式中，更加關(guān)注教育政策和教育制度的關(guān)系[2]。在這層意義上，研究教育政策中的制度邏輯，發(fā)展一種以政策內(nèi)嵌于制度邏輯的嶄新的研究視角，即探討教育政策負(fù)載怎樣的教育制度的核心價(jià)值，并以此推動(dòng)教育制度的生成，才更契合本土教育政策理論與實(shí)踐的創(chuàng)生與發(fā)展。

“高考加分政策是指中央與地方教育主管部門、高校在高招錄取中根據(jù)種族、身份、德智體表現(xiàn)、競(jìng)賽獲獎(jiǎng)、社會(huì)貢獻(xiàn)等情形給考生一定的高考分?jǐn)?shù)優(yōu)惠與照顧的行為規(guī)則。”[3]其中，中央教育行政部門與地方教育行政部門之間的行動(dòng)機(jī)制，尤其是兩者在調(diào)整高考加分政策的過(guò)程中的制度性參與，呈現(xiàn)了多重而互動(dòng)的制度邏輯。深入分析，多重不僅指影響加分政策的主體多元，更在于政策主體所受的制約和塑造多重；而互動(dòng)既是政策與制度的互動(dòng)，也是不同制度之間的互動(dòng)。因此，多重與互動(dòng)是一個(gè)嵌套式：加分政策的調(diào)整既受到國(guó)家意識(shí)制度邏輯的推動(dòng)，也會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中受到地方政府的本土化改造，而中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系使得加分政策的制度邏輯得以深入互動(dòng)。

一、國(guó)家意識(shí)的制度邏輯：民主集中制與漸進(jìn)主義

民主集中制度是黨和政府制定各種政策及各類政策的規(guī)則。這一制度最主要的體現(xiàn)是在政府各類政策決策中，各種社會(huì)利益和要求都能夠得到充分的體現(xiàn)。由此推及，民主集中制也是教育政策合理化的制度訴求。

2010年11月14日，教育部、國(guó)家民委、公安部、國(guó)家體育總局、中國(guó)科協(xié)等五部門聯(lián)合發(fā)文以規(guī)范和調(diào)整部分高考加分項(xiàng)目，進(jìn)一步加強(qiáng)高考加分管理工作。這一重要文本出臺(tái)的一個(gè)宏觀背景是由中共中央·國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。此《綱要》從2010年2月28日形成公開征求意見稿到2010年7月29日正式頒布之際，歷時(shí)近半年。針對(duì)高考加分政策作出的調(diào)整是在正式文本中增加了“清理并規(guī)范升學(xué)加分政策”的表述，這是政府對(duì)民眾的迫切需要作出的強(qiáng)而有力的回應(yīng)。如果在塑造政策過(guò)程中，公民的意見和觀點(diǎn)沒(méi)有任何影響，有關(guān)階層的利益在政策結(jié)果中得不到體現(xiàn)，國(guó)家的民主制度就只是一種美麗的修飾和裝飾。不可否認(rèn)，《綱要》是一種“問(wèn)計(jì)于民”的教育政策決策方式。“從政治文明的角度而言，其意義不僅僅是使民意和決策互動(dòng)，從而加強(qiáng)教育政策決策的民主化程度”[4]，更是國(guó)家意識(shí)的制度邏輯的充分展現(xiàn)。因而，從政策制定的背景而言，五部委發(fā)文規(guī)范和調(diào)整部分高考加分項(xiàng)目符合國(guó)家意識(shí)的制度邏輯，維護(hù)了人民群眾的根本利益，一定程度上滿足了民眾對(duì)社會(huì)公平和正義的價(jià)值訴求。

而從具體內(nèi)容而言，即可發(fā)現(xiàn)加分政策縱斷面的制度邏輯——漸進(jìn)主義。所謂漸進(jìn)主義，意指主張政策的調(diào)整需循序漸進(jìn)地向前推進(jìn)。“中國(guó)的制度變遷屬于強(qiáng)制性的制度變遷范疇，是由政府命令和法律引入的自上而下的供給主導(dǎo)型的制度變遷。”[5]因而，加分政策的調(diào)整無(wú)不以此為范，呈現(xiàn)出典型的漸進(jìn)主義特征。在五部委出臺(tái)的文本中，直接取消加分的是“獲得全國(guó)中學(xué)生奧林匹克競(jìng)賽省賽區(qū)一等獎(jiǎng)的學(xué)生”，與此同時(shí)還取消了其保送生的資格，但對(duì)這條加分項(xiàng)目的其他部分予以保留。對(duì)體育加分項(xiàng)目的調(diào)整則是保留了8個(gè)普及范圍廣、鍛煉效果好的傳統(tǒng)性項(xiàng)目，并要求各省在上述運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目之外增加一般不超過(guò)2個(gè)項(xiàng)目，且這2個(gè)項(xiàng)目必須是強(qiáng)身健體類。由此看出，這一政策的制定并沒(méi)有采取“一刀切”的激進(jìn)主義行為模式，沒(méi)有對(duì)加分項(xiàng)目予以全盤否定，而是有計(jì)劃、有步驟、有準(zhǔn)備地刪減與調(diào)整，盡可能地縮小政策需求與政策供給之間的偏差，兼顧各類利益相關(guān)者的利益，減少社會(huì)摩擦。再者，高考政策的合法性來(lái)源于自身的公平性，加分政策的這一漸進(jìn)式發(fā)展正是基于對(duì)公平性的考量。因而，作為高考政策的重要組成部分，加分政策的漸進(jìn)性與公平性相互支撐。首先，如果頻繁地調(diào)整加分的項(xiàng)目，既會(huì)造成制定隨意性、操作人情化等政策異化現(xiàn)象，使得加分政策原有的公平性遭致質(zhì)疑，同時(shí)也會(huì)使學(xué)校、家長(zhǎng)與考生無(wú)所適從，降低加分政策的公信力。其次，由于歷史維度與文化傳統(tǒng)，簡(jiǎn)單廢除加分政策是一種過(guò)于冒進(jìn)或激進(jìn)的手段，而漸進(jìn)式的發(fā)展則更符合國(guó)家意識(shí)的制度邏輯，因?yàn)樗骖櫟焦降碾A段性與實(shí)質(zhì)性，從而避免了形式公平的泛化與空洞。據(jù)此，五部委發(fā)文特別強(qiáng)調(diào)，“從2011年秋季進(jìn)入高中階段一年級(jí)的學(xué)生開始適用。2010年（含）以前已進(jìn)入高中階段學(xué)習(xí)的學(xué)生，仍可適用調(diào)整前的相關(guān)政策”。

二、地方政府的制度邏輯：普遍主義與特殊主義

在教育政策縱向系統(tǒng)中，地方政府既是國(guó)家層面政策的指向作用體，也是“土政策”的制定實(shí)施者。所謂地方政府的“土政策”指的就是地方政府在兼顧國(guó)家政策和本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上制定和執(zhí)行的局部性規(guī)則。土政策是地方政府的一種行動(dòng)策略。加分政策的土政策是指各地方政府在國(guó)家劃定明確的加分項(xiàng)目與幅度的基礎(chǔ)上，把握原則性與靈活性的雙向準(zhǔn)則，制定出符合本省省情的加分政策。在這一過(guò)程中呈現(xiàn)出了地方政府的制度邏輯：普遍主義與特殊主義。美國(guó)社會(huì)學(xué)功能主義理論大師帕森斯(T.Parsons)建構(gòu)了這一對(duì)概念：前者憑借的是與行動(dòng)者之屬性的特殊關(guān)系而認(rèn)定對(duì)象身上的價(jià)值的至上性，而后者獨(dú)立于行為者與對(duì)象在身份上的特殊關(guān)系而制定的規(guī)則[6]。帕森斯把這一對(duì)關(guān)系視為一種社會(huì)行為的變量模式，使得我們可在行為規(guī)范的層面識(shí)別地方政府的制度邏輯。

各地方制定的加分政策，與國(guó)家倡導(dǎo)的政策取向與規(guī)范相一致，是對(duì)上級(jí)政策的具體化與操作化，表現(xiàn)出普遍主義的邏輯特征。同時(shí)，又因?yàn)樗潜镜匦枨蟮囊环N產(chǎn)物，并經(jīng)過(guò)一定的修整與完善，從而具有特殊主義的運(yùn)行特點(diǎn)。在分析各種地方政策時(shí)，可根據(jù)普遍主義與特殊主義所占比例的大小，區(qū)分出不同類型的土政策。已有學(xué)者對(duì)中國(guó)基層的土政策作出分類：基本貫徹型，混合型和自得利益型[7]。就加分政策而言，各地的土政策類型可劃分為兩大類：基本貫徹型和混合型。基本貫徹型幾乎不考慮本地區(qū)的情況，只對(duì)上級(jí)政策加以執(zhí)行，普遍主義的成分很強(qiáng)。如山東省頒布的2010高考加分政策則屬于這一類型。山東省全部取消省內(nèi)制定的高考加分等照顧性政策，所取消的照顧性政策包括：藝術(shù)特長(zhǎng)統(tǒng)一測(cè)試加分，省市優(yōu)干及三好學(xué)生加分，應(yīng)屆生加分，農(nóng)業(yè)院校降分，行業(yè)定向生照顧等等。經(jīng)證實(shí)，山東省從2009年已實(shí)現(xiàn)了與教育部確定的高考照顧政策全面對(duì)接的目標(biāo)。這一舉措值得褒獎(jiǎng)之處在于它減少了權(quán)力的尋租與私用，遏制了加分過(guò)程中的暗箱操作，維護(hù)了加分政策的公正性和嚴(yán)肅性。可以判斷，基本貫徹型的土政策遵循價(jià)值至上的原則，即更多運(yùn)用普遍主義，以約束中層領(lǐng)導(dǎo)者（階層）的權(quán)力作用，防止其擴(kuò)大對(duì)文字的解釋權(quán)而造成新的不公平。

而混合型意指土政策中的特殊主義超過(guò)了普遍主義。地方政府本著最大限度體現(xiàn)本地特色的原則，通過(guò)細(xì)化上級(jí)政策的部分規(guī)定作出再解釋，讓政策資源傾向于某類特殊人群。而這一特殊人群既可是已掌握豐富社會(huì)資源的強(qiáng)勢(shì)群體，也可以是那些社會(huì)資源相對(duì)匱乏的弱勢(shì)群體。從照顧對(duì)象的差異性中，我們可窺見土政策中的利益結(jié)構(gòu)圖像。在實(shí)際操作過(guò)程中，這一類型土政策容易成為權(quán)力尋租的空間。譬如，浙江省的體育加分政策即為混合型土政策被異化的典型。縱觀全國(guó)各地的高考體育加分項(xiàng)目，浙江省的加分項(xiàng)目位居首位，2009年就達(dá)34種。究其原因是該省保留的“三模三電”（即航海建筑模型、航空航天模型、車輛模型與無(wú)線電測(cè)向、無(wú)線電通信、電子制作）而致使加分項(xiàng)目眾多。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》的一系列追蹤報(bào)道，浙江高考加分“三模三電”訓(xùn)練隊(duì)幾乎成為地方權(quán)勢(shì)家庭子女的“高考加分俱樂(lè)部”。在2009年的19名考生中，有13名考生的家長(zhǎng)分別是越城區(qū)副區(qū)長(zhǎng)，市建設(shè)銀行行長(zhǎng)……可見，浙江省的體育加分政策儼然成為了決策者用于多種社會(huì)交換的工具，形式化的特殊主義完全掩蓋了普遍主義，使得土政策完全喪失了本身所蘊(yùn)含的公平價(jià)值取向。所幸的是，2010年浙江省作出關(guān)于體育加分政策的重大調(diào)整，即對(duì)“三模三電”和定向比賽實(shí)行“三定”管理：定項(xiàng)目、定賽事、定名次，并且規(guī)定，“國(guó)際重大比賽及全國(guó)體育大會(huì)取個(gè)人前6名，其他全國(guó)重大比賽但不包括各個(gè)分賽區(qū)取個(gè)人前3名，全省重要比賽取個(gè)人第1名且需同時(shí)獲二級(jí)及以上運(yùn)動(dòng)員證書”。這就縮小了體育加分項(xiàng)目所輻射的直接范圍，使得獲此加分的考生人數(shù)較大幅度下降，從而使加分政策的理性價(jià)值得以回歸。

綜上所述，普遍主義與特殊主義作為地方政府的制度邏輯，在哲學(xué)上是一種辯證關(guān)系，在實(shí)際工作中則是行動(dòng)指南，兩者不應(yīng)相互對(duì)立，而需巧妙地揉合在一起。欲實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須長(zhǎng)期而有效地規(guī)范權(quán)力的領(lǐng)用、監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)用、制約權(quán)力的濫用、評(píng)估權(quán)力的效用。倘若無(wú)法處理好與權(quán)力相關(guān)的諸多問(wèn)題，則會(huì)造成普遍主義與特殊主義在形式與實(shí)質(zhì)上分化或分離，最終導(dǎo)致原本良好的政策設(shè)計(jì)被異化與扭曲。

三、教育政策的制度邏輯：多重與互動(dòng)

從國(guó)家意識(shí)與地方政府的制度邏輯中，可以明確的是，國(guó)家意識(shí)的實(shí)現(xiàn)依賴于地方政府是否貫徹執(zhí)行，而地方政府制定的土政策必須以國(guó)家意志為導(dǎo)向，否則將需作出調(diào)整或被終止。

教育制度的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，不僅是各種教育力量發(fā)揮作用的過(guò)程，也是各種政治力量介入的重要場(chǎng)域。在2010年度的高考加分政策中，已能窺見政治力量對(duì)教育制度的滲透以及教育制度與生俱來(lái)的內(nèi)在邏輯對(duì)某一政治力量的回應(yīng)。在這兩者的交互運(yùn)動(dòng)中，能較為充分地認(rèn)識(shí)到加分政策的運(yùn)作規(guī)律以及它所受到的各種制度性制約，明確加分政策的本源。當(dāng)然，除此以外，高校與受益群體的行動(dòng)也在塑造這一加分政策，其邏輯的逐步制度化也將成為一股強(qiáng)大的參與力量，影響到教育政策的各個(gè)環(huán)節(jié)。所以，優(yōu)化高考加分政策需要在內(nèi)容上保證其公正性與公益性，在程序上嚴(yán)格按照《綱要》的要求（規(guī)范決策程序，重大教育政策出臺(tái)前要公開討論，充分聽取群眾意見），在執(zhí)行中善用政策中的制度依賴以保證政策制定的合理性和科學(xué)性，并作好配套政策的各項(xiàng)工作，從而實(shí)現(xiàn)教育的科學(xué)性與回應(yīng)性、公平與效率、質(zhì)量與速度之間的平衡。

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（作者單位：華東師范大學(xué)教育學(xué)系，上海 20062）