災害應急下的軍地融合式聯合應急指揮機構研究

摘要：本文主要研究了國家災害應急下軍地融合式聯合應急指揮機構組建模式，重點是按區域劃分型、按時間劃分型和按軍地應急力量劃分型的三種類型軍地融合式聯合應急指揮機構模式，它們平戰結合性好，平時能訓練，危機時轉換快，機動性好。

關鍵詞：災害應急；軍地融合；指揮機構；組建模式

軍地融合式聯合應急指揮機構，是為適應國家災害應急條件下軍地融合式聯合搶險救災的應急指揮需要，在軍警地指揮員及其指揮機關的基礎上，建立起來的綜合性的軍地融合聯合應急指揮實體。其基本形式為指揮部（所）。災害應急下的軍地融合式聯合應急指揮機構的構建，應發揮軍隊組織指揮、快速反應、裝備制式的強項，堅持以軍隊為主、地方為輔的原則。根據上級軍地融合聯合應急指揮機構的指示，本級軍地融合聯合應急的最高首長的指示，和國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》、新一代《司令部條例》、《省軍區司令部工作條例》的精神，根據各省、地（市）人民政府的組織結構、本省駐軍分布、省軍區的組織結構和職能進行組建。

一、按區域劃分建立各級軍地融合聯合應急指揮機構

（一）方向型軍地融合聯合應急指揮機構的設置

根據國家災害頻發的重點地區和規律，由國家民政部、解放車總部在全國設立幾個（二至三個）主要災害應急的戰略方向，并會同國務院相關部門，建立幾個國家方向性的軍地融合聯合應急指揮機構，并作為國家軍地融合聯合應急總指揮部的前指。再根據各大戰略區的災害頻發地區，由大軍區牽頭召集所轄幾個省，研究確立幾個（二至三個）主要災害應急方向，并由幾個省參加，分別組建幾個方向性的軍地融合聯合應急指揮機構，并作為大軍區軍地融合聯合應急指揮部的前指；再根據本省的災害頻發區域和規律，由省政府、省軍區共同研究確立幾個（二至三個）主要災害應急方向，集中全省黨政軍警指揮力量，建立本省幾個方向性軍地融合聯合應急指揮機構。集中統一使用全省各地（市）政府、當地駐軍部隊、相關軍分區、武警部隊等指揮器材和搶險救災力量，并直接對本省軍地融合式聯合應急指揮機構負責，省軍區司令部可作為上述機構的常設辦公室。因此，方向型應急指揮機構，適用于全國、大行政區的組建軍地融合聯合應急指揮機構，以指揮搶險救災、處置突發事件。下邊理論聯系實際舉例深入探討。

例如針對我國云、貴、川多發生地震，國家相關部門、相關大軍區就可在云、貴、川的某一省會常設一個國家云貴川方向軍地融合聯合應急指揮部或協調機構，作為國家軍地融合聯合應急總指揮部的一個分支機構；又如在我國廣西、廣東省連年發生洪水災害，因此，可由大軍區牽頭協調，由轄區內各省參加，相互支援，在廣西省會南寧市常設一個某大軍區兩廣方向軍地融合聯合應急指揮部，一旦發生洪水等災害，可迅速、統一組織指揮搶險救災行動和其他行動。

（二）“均衡部署”型聯合應急指揮機構設置

根據本省自然災害的特點，可由本省軍地融合聯合應急指揮機構，按方位確定幾個重點區域，并預先組建幾個相應的應急指揮機構。一旦遇到危機，能夠快速反應、快速組織指揮。可集中各地（市）政府、軍分區、當地駐軍部隊等指揮資源，按照“均衡部署”的原則，組建常設的、跨軍分區、合并的“均衡部署”型軍地融合聯合應急指揮機構，具體分別是：省東部軍地融合聯合應急指揮部、南部軍地融合聯合應急指揮部、西部軍地融合聯合應急指揮部、北部軍地融合聯合應急指揮部和中央軍地融合聯合應急指揮部，指揮各下屬的駐地三軍部隊、地方武裝力量（民兵預備役、武警）和危機時地方黨政機關。

以上兩種類別指揮機構的優點是：減少了中間指揮層次，能從更大范圍統籌調度更多的軍地指揮資源和應急力量，使國家或省一級指揮機構能夠直接、垂直領導到聯合應急行動實體和搶險救災現場。它平危轉換快，指揮反應靈敏，指揮周期短，借助地方國動委的指揮協調體系，兼顧了地方黨政軍警的日常工作秩序，具有很好的軍地融合聯合應急指揮的適應性。例如美軍就建立了常設、多層的聯合作戰司令部。平時分為三層，即三軍參謀長聯席會議—9個戰區聯合作戰司令部—下屬聯合司令部（如駐韓美軍聯合司令部）。

結合上述兩種指揮機構的編組模式，可參照美軍太平洋總部下屬的“駐韓美軍聯合司令部”“駐日美軍聯合司令部”的組織結構，還有“俄軍駐車臣聯合司令部”、我軍“駐港部隊聯合司令部”“駐澳部隊聯合司令部”等組織模式和編組方案。如“駐韓美軍聯合司令部”，就可指揮下轄的駐韓美軍陸、海、空軍及海軍陸戰隊，和韓國軍隊、戰時韓國政府。理論聯系實際進行深入探討。例如廣西省多發生水災，就可集中全省黨政軍警指揮力量、結合水火頻發的重點地域和主要任務，可全省長期設立五個方位、區域型聯合應急指揮機構（協調機構）：即廣西省東部軍地聯合應急指揮部、南部軍地聯合應急指揮部、西部軍地聯合應急指揮部；北部軍地聯合應急指揮部和廣西省中央軍地聯合應急指揮部。嚴陣以待，隨時準備抗擊各種災害。

二、按時間劃分建立軍地融合聯合應急指揮機構

按時間區分，是指從平時危機時轉換的反應時間上區分為平時型、危機時型、平危結合型的聯合應急指揮機構，以在國家災害應急工作中提高軍地融合式聯合應急指揮機構的快速反應能力和平危轉換速度。

（一）“兼職型”的軍地融合聯合應急指揮機構

是充分利用目前地方黨政機關與省軍區指揮機關、預備役部隊相互任職兼職、達成默契的一種習慣做法，提高軍地融合聯合應急指揮機構的平危轉換速度。為了加強黨對軍隊的一元化領導和藏兵于民，在我國平時的軍地融合應急指揮體系中，一般是由當地省委和省政府的主要領導兼職所在省軍區的第一黨委書記；其他分管領導和部門領導也兼職省軍區軍地融合聯合應急指揮機構各業務部門的相應領導；根據未來聯合應急指揮需求，省軍區軍地融合聯合應急指揮機構參謀長和副參謀長，可分別由省軍區參謀長、駐軍集團軍參謀長、地方省委省政府秘長和各軍種司令部領導來分別擔任：預備役師（旅、團）所在駐地的地方地（市、縣）主要領導也可兼任其第一政委、部隊長。同時省軍區（軍分區、人武部）的政委、司令員也兼任所在?。ǖ亍⑹校┑牡胤近h委常委。這種相互兼職的傳統做法很好，應發揚光大。如平時可在省軍區司令部（或省軍地融合聯合應急指揮機構）各部門中，增設一個預備役民兵處等，對各部門人員進行軍警政府人員混合編組，真正成為軍地融合指揮部門；同時擬在省政府民防局下也增設一個軍地融合聯合應急指揮處，加強災害危機時與軍隊、武警的主動牽頭聯系，以加快平危轉換速度。將危機時體制平時化，平時構建本省軍地融合聯合應急指揮機構，形成了“大軍區軍地融合聯合應急指揮機構——本省軍地融合聯合應急指揮機構”的直接領導，適當調整過去省軍區司令員受大軍區和省委省政府的雙重領導結構加快了信息傳遞的速度。這種模式是目前危機時的軍地融合聯合應急指揮體制轉換的一種最省事、最快的方法。

（二）常設的“聯合應急指揮部門型”的軍地融合聯合應急指揮機構

又稱“戰時綜合部門型”指揮機構模式。該機構是在平時省軍區司令部編制中，新增加一個專司危機時聯合應急（軍地融合）指揮的常設綜合性部門，名稱為省軍區司令部“非戰爭軍事行動處”，猶如平時提前開設一個指揮控制中心，級別比其他處高半級（如副師級），危機時以該處為主體上升擴編為本省軍地融合聯合應急指揮機構。這種常設的聯合應急指揮業務部門內設：基本指揮所組、預備指揮所組、前方指揮所組、后方指揮所組等。平時不編制和管轄所屬軍地搶險救災部隊，只進行軍地融合聯合應急指揮機構的業務培訓、演練。但是，與所屬地方黨政機關、駐地軍隊和主要下級軍分區等指揮機關保持密切聯系和網上跟隨訓練。該處職責是：平時專門研究本省軍地融合聯合應急指揮機構問題，結合本省災害情況和搶險救災任務研究制訂本省軍地融合聯合應急方案與計劃和軍地聯指開設和轉移方案，開展本省軍地融合聯合應急指揮機構各業務部門的訓練，研究強化軍地聯合應急信息系統建設和野戰機動指揮所的建設。危機時，根據大軍區的命令和省委省政府的指示，負責指揮所屬軍地搶險救災力量和上級從野戰部隊和友鄰省軍區配屬和支援的救災部隊，完成本省軍地融合聯合應急的任務。

這一機構模式的優點：它平時是常設的省軍區（駐地集團軍）司令部的綜合指揮部門，專門研究、訓練和指揮危機時省軍區軍地聯合應急問題，能提高新增設的聯合應急指揮部門的訓練質量和人員素質，帶動省軍區司令部組織非戰爭軍事行動的訓練水平，平危轉換快、反應迅速，無需打亂現行省軍區和省國動委的指揮體制，就能很快重組危機時本省軍地融合聯合應急指揮機構。

（三）“上級抽組型”的軍地融合聯合應急指揮機構

是大軍區、總部根據國家災害應急工作和本省軍地融合聯合應急任務的需要，從整個大軍區（或全軍）范圍內挑選最精通、最優秀的省軍區軍地融合聯合應急的指揮員們，分別擔任省軍區軍地融合聯合應急的指揮員、副指揮員、聯合參謀長、副參謀長的一種編組模式。同樣，也可從大軍區（或全軍部隊、總部機關、武警總部）范圍中，挑選和抽調最精通、最優秀的省軍區（或野戰部隊）司令部、或擔任主要搶險任務的軍分區司令部等參謀人員和部分編制單位，來快速組建省軍區軍地融合聯合應急指揮機構，注意吸收地方政府有關部門，采用軍地混合編組方式，將軍地兩個不同應急指揮機關合并起來（包括地方黨政機關、國防動員委員會議事協調機構等），組建省軍區軍地聯合作戰指揮機構。也可以從戰區（或總部）所屬省軍區和野戰部隊、軍兵種司令部中挑選精通聯合指揮的參謀，組成省軍地融合聯合應急指揮機構的各個業務部門。其部門人員組成也可從武警部隊、預備役部隊、陸、海、空、二炮部隊機關參謀和地方黨政機關公務員中，按一定比例抽調組成某一個業務部門。同樣，平時可在地方政府民防局（或民政局）下設立一個“軍地聯合應急指揮處”。

這一機構模式的優點：它適合于從更大范圍內優化、統一調用軍地應急指揮資源和各種搶險救災力量；適合加強在主要救災方向上、擔任重點搶險救災任務的省軍區軍地融合聯合應急指揮機構的組建與建設。例如，我軍歷史上，就在很短時間內迅速抽組了強大的一江山島戰役聯合作戰指揮機構。

三、按作戰力量劃分建立軍地融合聯合應急指揮機構

就是參加搶險救災的各種軍地應急力量、上級配屬支援的軍兵種部隊和危機時地方黨政機關等指揮人員共同組成的一個聯合應急指揮機構模式。根據搶險救災任務、資源和配屬劃歸管理的軍地應急力量，在國家、大軍區主要災害方向上的省軍區（集團軍），應重點加強非戰爭軍事行動建設，在上述省軍區司令部內增設一些非戰爭軍事行動處、武警部隊處、預備役民兵處和危機時地方黨政機關處等特殊職能部門。例如土地革命戰爭時期，紅軍總謀部就按各種武裝力量設立了“武裝工農科”“赤少部”等部門；抗美援朝時期，中央軍委內設置了“人民武裝部”等指揮部門，以協調東北軍區與志愿軍、東北民兵等作戰行動、保障和指揮關系。必要時提前開設危機時指揮控制中心，做到平時與“戰時”體制并存，以提高戰備程度，保持高度警惕。如目前在我軍有的省軍區、集團軍以上的司令機關中，都采用了“指揮中心加若干個業務處（部、局）”的雙軌體制。

該機構模式的優點：①它能在平時省軍區現有基礎上擴大軍地融合聯合應急指揮的功能。大量借鑒了外軍反恐作戰的聯合司令部的做法，和以往地方黨政機關組織抗洪搶險、處置突發事件中所建立聯合應急指揮機構的做法，不同程度地在指揮機構內開設了現役部隊、武警部隊、預備役部隊，各種民兵、公安部隊、支前人民和地方黨政機關等業務部門，將各方面的應急力量最高指揮員抽組進入“指揮控制中心”。②這種按軍兵種和軍地應急力量混合編組的特殊指揮機構模式，有利于平時和危機時省軍區迅速有效的戰備等級轉進和指揮。③當某一個災害應急方向（重點區域）進行軍地融合聯合搶險救災時，可由省軍區軍地融合聯合應急指揮機構先委托非戰爭軍事行動處或某—軍地應急力量處，授權為綜合性指揮部門牽頭進行統一全盤指揮。

本文所研究的軍地融合聯合應急機構模式中，我們認為，“方向型”、“均衡部署型”、常設“聯合應急指揮部門型”和“上級抽組型”、“按作戰力量劃分型”的指揮機構模式，具有很好的平戰結合性，平時能訓練，危機時轉換快，機動性好?？稍诋斍耙皯鸩筷?、省軍區（軍分區）和國動委協調機構的演練中廣泛運用和試驗，不斷的總結改進?？傊?，在未來軍地融合聯合應急指揮中，不能把上述組建機構的模式看成是固定不變的，而應根據當時實際情況來加以靈活運用，方能適應信息化條件下和國家多災害條件下的軍地聯合搶險救災的需要。

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