中國司法警察制度建設三十年:發展、不足及完善

張永進

（西南政法大學，重慶 400031）

中國司法警察制度建設三十年:發展、不足及完善

張永進

（西南政法大學，重慶 400031）

司法警察制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，司法警察擔負著對刑事審判工作和民事、行政審判工作的保障職能，要完成押解、看管、值庭、安全檢查、處置突發事件等庭審保障任務。由于歷史及現實的原因，學術界對司法警察制度的關注很少，有限的論著也僅僅是從法律規范的角度進行分析，司法警察制度的研究很是薄弱，在當前司法體制改革中，通過系統梳理改革開放以來司法警察制度的發展沿革、客觀現狀，透析當前司法警察制度的缺陷和不足，進而探索司法警察體制未來的完善方向。

司法警察；制度；發展；不足；完善

引 言

司法警察，是指人民法院和人民檢察院執行特定司法任務的警察。司法警察制度是指關于司法警察的性質、任務、管理體系、組織與活動的原則以及工作制度等規范的總稱。司法警察制度自改革開放以來，經過三十年發展建設，取得了巨大的成就，無論是制度還是隊伍后勤保障建設都有很大的發展，但是司法警察制度在實踐中卻存在諸多問題。針對此情況， 《中央司法體制改革領導小組關于貫徹實施〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的分工方案的通知》第51項改革任務中規定“明確人民法院、人民檢察院司法警察的職責和職權，規范人員管理機制”。《人民法院第三個五年改革綱要（2009－2013）》中明確規定：改革人民法院司法警察體制，明確司法警察的法律地位、作用、職責和職權，優化司法警察的職能設置，規范人員管理體制和工作機制，建立健全適合審判工作特點的警務保障體系。故此本文試圖通過對我國司法警察制度三十年的制度建設進行系統梳理，試圖解決司法警察制度實踐中的重點難點和深層次問題，突破一些明顯不適應當前形勢的條條框框的司法警察制度，從而為今后我國司法警察制度的改革提供理論保障。

一、中國司法警察制度三十年的發展

自1979年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》規定以來，除1995年2月28日頒布施行的《中華人民共和國人民警察法》第二條明確規定將人民法院和人民檢察院的司法警察納入人民警察序列外，至今在國家法律層面沒有任何立法突破。盡管如此，通過筆者對近三十年的有關司法警察規范梳理，進而來展現我國司法警察制度三十年的發展歷程，盡管規范意義上的法不等于生活實踐中的法，對司法警察制度變遷的描述不能夠完全反映出我國司法警察制度發展的全部，但是作為一種研究，仍不能減損其理論和實踐意義。畢竟制度的變遷在一定程度上也反映了社會現實的需要。我國司法警察制度的發展主要表現在以下幾個方面：

（一）整體規定司法警察制度

1979年的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》規定：各級人民法院和人民檢察院可以設立司法警察，但是關于司法警察的性質、職權、功能等沒有明確規定，直到1995年2月28日頒布施行的《中華人民共和國人民警察法》明確規定：司法警察屬于人民警察序列，從而明確司法警察的性質，即它是人民法院和人民檢察院的行政武裝力量，但沒有規定其具體職權和管理體制等詳細內容。為了加強司法警察隊伍建設，實現對司法警察的科學管理，提高司法警察的素質，保障司法警察依法行使職權，1996年最高人民檢察院頒發了《人民檢察院司法警察暫行條例》和1997年最高人民法院頒發了《人民法院司法警察暫行條例》，至此我國司法警察制度才從司法解釋的層面上細化了《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》關于司法警察的規定，明確了司法警察的性質、職權、領導體制、組織管理、任職條件及警務保障等內容，為各地法院和檢察院落實和健全司法警察制度提供了規范性文件的支持，避免了司法警察制度的無序和混亂，無疑具有重要的意義。

（二）規范司法警察執法行為

司法警察雖然作為我國警察序列的一部分，其行為受到《警察法》及相關行政法規的規范，但是司法警察作為人民法院和人民檢察院行政武裝力量的一部分，由于其所承擔的特殊職責，所以在職權行使上，亦具有特殊性。從1979年到2009年，在這三十年的時間里，最高人民法院和最高人民檢察院頒布了大量的有關規范司法警察執法行為的司法解釋。主要包括：2001年最高人民檢察院頒布了《關于人民檢察院司法警察執行職務規則（試行）》，該規則規范了人民檢察院司法警察的執法行為，首次明確了人民檢察院司法警察的職責；2002年最高人民法院發布了《關于人民法院司法警察執行公務時使用告知詞》的通知，該通知規范了人民法院司法警察依法執行公務，提高文明執法的能力，確立了司法警察執行公務應該履行的告知程序；2002年最高人民法院發布了《關于加強人民法院司法警察使用槍支管理工作》的通知，該通知切實規范了人民法院司法警察在使用槍支環節中的管理工作，杜絕使用槍支環節中的安全隱患，保障了司法工作的正常進行；2003年最高人民法院頒布了《人民法院司法警察押解規則》，明確押解是指人民法院司法警察在刑事案件審判活動中，依法強制將被告人從看守所或其他羈押場所押至法庭接受審判后還押看守所或其他羈押場所，保證審判活動順利進行的職務行為。詳化了押解分提押、法庭押解、還押三個過程；2003年最高人民法院頒布了《人民法院司法警察值庭規則》，該規則明確值庭的司法警察在法庭審判活動中，應當根據審判長、獨任審判員的指令，依法履行司法警察值庭的職責；2004年最高人民法院頒布了《人民法院司法警察看管規則》，該規則明確指出看管是人民法院司法警察根據審判工作的需要，依法在人民法院羈押室或其他指定地點等場所候審期間，對被告人進行看守管理，保證審判活動順利進行的職務行為等。

（三）加強司法警察隊伍建設

自司法警察制度設立以來，長期制約司法警察發展的問題主要就是人員的素質、組織管理和裝備問題，特別是改革開放初期大量退伍軍人被安置到人民法院，司法警察的素質極為堪憂。為提高司法警察的素質，滿足法院和檢察院的保障工作需要，最高人民法院和最高人民檢察院出臺了大量的有關隊伍建設的司法解釋，主要有：1995年最高人民檢察院《關于人民檢察院司法警察統一佩帶臂章、警號和使用警官證》的通知，該通知加強了人民檢察院司法警察的正規化管理，便于司法警察執行警力和人民群眾對司法警察的識別與監督；1999年最高人民法院頒發的《人民法院司法警察培訓暫行辦法》，該辦法明確了人民法院司法警察的培訓工作分為新錄用司法警察初任培訓，警銜晉升和新任司法警察領導職務培訓，專門業務與崗位培訓，以及知識技能更新培訓；2001年最高人民法院頒發的《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》，該辦法是針對在實踐中正規司法警察的技術及人數缺乏的現狀，試行部分司法警察聘任制；2002年最高人民法院印發了《人民法院司法警察警銜工作管理細則》的通知，該通知加強了人民法院司法警察警銜工作的管理，完善人民法院司法警察警銜制度；2005年最高人民法院印發的《最高人民法院關于加強人民法院司法警察隊伍建設的若干意見》；2005年最高人民法院頒發的 《人民法院司法警察訓練大綱》，《訓練大綱》明確了指導思想和訓練任務，具體了各級職責及訓練的內容，為確保整體質量，規定全體司法警察必須參加訓練，按規定完成訓練任務，具備履行職能所必需的警務知識和能力；2008年最高人民法院頒發了《人民法院司法警察證使用管理規定》，該規定指出人民法院司法警察在依法執行職務時，除法律、法規另有規定外，應當隨身攜帶司法警察證，主動出示并表明司法警察身份。

（四）提高司法警察優撫水平

司法警察在履行審判保障中，擔當著押解人犯、參與民事案件強制執行、處置突發事件、執行死刑等“急難險重”的特殊角色。這一工作性質決定做司法警察工作會面臨各種各樣的危險，有時甚至是生命危險，如在值庭、押解過程中，工作稍有馬虎或麻痹，即有可能發生在押被告人脫逃、自傷、自殺、遭外來襲擊、劫持以及傷害審判人員、擾亂審判秩序等情況。長期與各種類型的當事人、被告人或罪犯打交道，使司法警察承受著被報復、被責罵、被疾病傳染、被社會和身邊人不理解等常人難以想象的思想壓力和精神壓力。針對司法警察工作性質的特殊性，為解除司法警察的后顧之憂，從上世紀九十年代開始，最高人民法院和最高人民檢察院在相繼頒發了《人民法院司法警察撫恤辦法》和《人民檢察院司法警察撫恤辦法》、最高人民法院關于因公犧牲司法警察特別補助金和特別慰問金管理有關問題的通知、最高人民檢察院關于做好檢察機關因公犧牲司法警察特別補助金和特別慰問金等相關司法解釋。

二、當前司法警察體制面臨的主要問題

（一）司法警察職責定位不清

1979年的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》并沒有規定司法警察的具體職權和管理體制等詳細內容。《人民法院司法警察暫行條例》第七條規定了人民法院司法警察的職責是警衛法庭，維護審判秩序；值庭時傳帶證人、鑒定人，傳遞證據材料；送達法律文書；執行傳喚、拘傳、拘留；押解、看管罪犯等職責。《人民檢察院司法警察暫行條例》第七條規定了人民檢察院司法警察的職責：保護由人民檢察院直接受理的犯罪案件的現場；執行傳喚；參與搜查；執行拘傳和協助執行其他強制措施等職責。但是上述規定在實踐中卻面臨以下問題：職能狹窄，難以適應司法機關工作快速發展的要求。現行司法警察的職責仍偏重于安全保衛，對司法活動的參與程度不夠。《人民法院司法警察暫行條例》規定人民法院司法警察參與人民法院的執行活動， 《人民檢察院司法警察暫行條例》規定人民檢察院司法警察參與檢察活動，但何為“參與”，參與中的角色定位是什么？與執行員的職能有無區分等法律司法解釋都沒有明確規定，上述情況，導致司法警察在履行職責時，往往缺乏主動履行職責的積極性，同時在執行任務時與其他司法人員協調配合能力差，責任意識也較低，處于被動地位，以致司法警察成為了司法機關的“勤務隊”。

（二）司法警察管理體制混亂

根據“兩高”所發布的《司法警察暫行條例》，司法警察隊伍實行“雙重領導，編隊管理”的原則，即“人民法院司法警察受所在人民法院院長的領導，接受所在人民法院和上級人民法院法警部門的管理；人民檢察院司法警察接受所在人民檢察院檢察長的領導，接受所在人民檢察院和上級人民檢察院司法警察部門的管理”。這一體制對于上下級司法機關的警力形成合力，上下聯動，提高法警戰斗力具有非常重要的意義。但在具體運作中，有的人民法院根據本院工作需要將司法警察隊伍中的精干力量抽調到執行、立案等其他庭室工作，使司法警察在執行工作中耗用了大量的人力和時間，從而淡化了自身的固有性質，甚至是本末倒置。司法警察職責的分散，管理的多元削弱了司法警察的力量，從而使法警機構不能發揮其正常職能作用。上下級司法警察機構雖然是領導與被領導、管理與被管理關系，但實質工作中什么也管不了。實踐中司法警察多元的管理體制，不僅削弱了司法警察管理部門對法警的管理力度，同時使得司法警察上下級之間指揮的脫節、管理的分散，導致警容警紀管理的不到位，以至于“司法警察”成為人民警察隊伍中的薄弱環節。

（三）法律位階較低

目前對于司法警察職權、組織管理、警務保障等關涉司法警察制度主要內容的規定只是在最高法、最高檢出臺的關于司法警察職權的“暫行條例”中予以規定，而此“條例”作為部門規定，是否合憲尚存爭議。除此之外，“兩高”不斷公布相關司法解釋予以規范司法警察制度，而全國人大及其常委會卻置“司法警察”制度于無任何上立法的作為，只在《警察法》第二條規定：人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。僅此一個法律條文，可見在有關司法警察制度上國家立法層面的薄弱。從法律位階上看，以司法解釋來規范警察權法律位階與規范對象不對等，且位階過低，司法警察權必須由法律予以規范，而不應以法律以下位階的司法解釋等進行規范。

（四）聘任制司法警察的身份問題亟待解決

最高人民法院1999年《人民法院五年改革綱要》和2001年10月《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》積極探索推行了人民法院司法警察聘任制，從一定程度上充實了法警隊伍，緩解了警力不足的問題，促進了審判工作的有序穩定進行，取得了較為明顯的效果。但是作為聘任制的司法警察的身份問題則值得商榷，按照《中華人民共和國人民警察警銜條例》的有關規定，人民警察應當評定警銜。但聘任制司法警察畢竟不是 《人民警察法》、《公務員法》和《人民警察警銜條例》所稱之“警察”。其“警察”身份及能否行使司法警察權值得商榷，甚至能否著警察制式服裝和佩帶警察標志也值得商榷。同時，盡管多數地方法院以規章制度的形式對聘用制司法警察履行職責進行了限制，但由于聘任制司法警察實際履行的職責基本上與正式司法警察相同，所以這種限制并不能從根本上解決聘任制司法警察執法主體資格及權限置疑的問題，正式司法警察和聘任制司法警察分類管理，反而使得司法警察的管理更加混亂。

（五）司法警察物質保障匱乏和裝備配置不足

盡管近年來最高人民法院和最高人民檢察院相繼出臺了多個旨在提高司法警察裝備配置和物質保障的司法解釋，但是由于這些解釋僅是司法機關“自唱自導”，缺乏擁有財政權的政府的參與，使其效果大打折扣。盡管司法警察和公安系統警察同屬人民警察序列，但是由于公安系統直接承擔當地“維穩”重任，司法警察只是在司法機關參與司法活動，其待遇津貼差別很大，甚至在同一司法系統內司法警察與其他司法輔助人員的待遇也相差很大，造成司法警察職業認同度低，隊伍不穩定。目前司法警察的管理體制，其經費保障及裝備配置主要通過司法機關自身辦公經費解決，但政法機關經費本身就已嚴重不足。不僅如此，由于政法機關財政實行分級保障，加之我國各地經濟發展不平衡，在經濟欠發達的廣大西部地區，司法警察的裝備配置和物質保障極其匱乏，極大地影響了其審判檢察保障作用。

三、我國司法警察體制完善方向

（一）明確司法警察職責定位

針對當前由于司法警察職責不明、定位不清造成了執法困境，且司法警察在執行任務中可能直接限制人身自由甚至剝奪他人生命的客觀現狀，建議全國人大常委會從司法警察組織法角度，明確司法警察是參與司法活動的人民警察，除了要合乎《中華人民共和國人民警察法》的規定，還要結合司法機關工作實際，規定具體的工作職權和責任。應明確規定司法警察的職責，還應明確司法警察與法官、檢察官、書記員、助理法官、執行員的職責區別，做到各司其職、各負其責。

（二）建立分類管理制度，提高司法保障能力

司法警察隊伍內部雖然實行“雙重領導，編隊管理”的原則，但在實踐中，由于司法警察、法官助理、書記員、其他司法行政人員職責不清，管理混亂，降低了本已脆弱的司法能力，司法警察隊伍的原則也難以真正落實。故應對當前的司法警察體制進行改革。首先，應遵循司法機關中行政事務為司法工作服務的司法規律，可在各級司法機關專門設置主管司法輔助事務的行政副職，統一管理司法輔助業務工作，把司法人員從當前繁重的行政性事務中解放出來，使他們專職司法裁判，提高司法技術和能力。其次，在改革中應統籌法院各類司法行政人員的綜合分工，區分各類司法輔助人員的工作職責，既要明確分工，又要相互協作，充分提升司法能力。

（三）制定《司法警察法》，完善法律保障

司法警察制度關涉司法警察的性質、任務、管理體系、組織與活動的原則以及工作制度等方面的內容。現有的制度是以部門規定作為司法警察的組織法，實際是“越位立法”和“部門立法”，并且“兩高”分別立法，造成司法警察職責混亂，不利于法律統一。司法警察制度在實踐中出現的種種問題與此密切相關，司法警察體制改革必須建立在合法的“司法警察體制”上，故建議由全國人大法工委牽頭，最高法、最高檢、公安部參與，著力推動《司法警察法》的制定，規范法院法警和檢察院法警的行為。《司法警察法》應該定位為司法警察的組織法，在該法中應該明確司法警察是司法機關中承擔司法保障職責的警察，具體承擔“維護司法秩序，保障司法安全，輔助司法活動，協助配合司法官工作”的任務，與其他司法輔助人員實行分類管理的格局，司法警察的任職資格、選任及晉升機制與其他警種的交流任職，司法警察的活動規則、工作制度、任職保障等方面的內容。

（四）以政法干警招錄體制改革為契機，改革司法警察選任機制

司法警察關涉司法權的實現和人權的保障，其人員的選任必須嚴格遵守公職人員的標準且合乎公職人員招錄程序，建議廢除《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》，針對現有的聘任制司法警察可實行過渡時期做法，即通過相關考核，合格者予以錄用，不合格者予以辭退。從長遠來看，首先將各地在“人民警察”招錄中司法警察的比例不斷縮減，將每年司法警察的招錄和選任全部納入“政法干警定向招錄體制”招錄中，擴大退役軍人、人民警察學員所占比例，提升司法警察的業務素質和保障水平，從而使司法警察朝著知識化、規范化、專業化的方向發展。其次，建立司法警察定崗定員制度。鑒于司法警察工作的專業性和特殊性，可對司法警察的管理按照年齡層次、能力素質進行科學合理的梯次配備，實現定崗定位，分類管理，使警員不得被調離、免職、辭退或處分，并且與法官一樣，在法院內部有平等晉升的機會。再次，建立司法警察定期訓練機制，并予以定期考核，從而提高專業水準和司法保障能力。

（五）統一司法警察物質保障機制

司法警察物質保障機制包括司法警察人員經費和司法警察裝備配置機制。首先應當明確司法警察是參與司法活動的人民警察，其與其他警察的區別只是其參與活動的特殊性，故應在全國統籌政法經費改革中，落實司法警察應享受的崗位津貼、警銜津貼、傷亡保險津貼、撫恤金和特殊專項補貼等；要針對司法警察工作的特殊性和艱巨性，制定司法警察履行職能特殊津貼，設立司法警察專項經費，并不得挪作他用，保證司法警察裝備、訓練、防護、衛生、通訊器材等經費的落實，盡最大努力提高裝備設施的科技含量，逐步實現警務裝備現代化，縮小公安警察與司法警察、東部地區與中西部地區司法警察的收入差距，保持司法輔助人員收入之間的基本平衡，提高司法警察的職業榮譽感和認同感。同時應當建立包括司法警察物質裝備采購配備在內的全國人民警察警務裝備采購配備體系，根據各地警務裝備需求，實行統一采購和統一配備，切實縮小司法警察物質保障的區域差距，不斷實現國家司法權的統一。

結 語

三十年的司法警察制度建設雖然碩果累累，極大地保障了人民法院和人民檢察院的司法職權工作，為人民法院和人民檢察院公正權威高效履行職權提供了支撐，但是在這三十年的發展中，制度建設方面多是在原來的立法基礎上通過大量的司法解釋予以補充，立法層次低下，解決問題的能力不足，極大地限制了司法警察制度的發展，在一定程度上制約了我國司法機關解決社會糾紛和維護社會穩定職能的發揮。《人民法院第三個五年改革綱要（2009－2013）》明確規定：改革司法警察體制，明確司法警察的法律地位、作用、職責和職權，優化司法警察的職能設置，規范人員管理體制和工作機制，建立健全適合審判工作特點的警務保障體系，完善司法技術輔助機構的設置。

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D926

A

1672-6405（2011）01-0065-04

張永進（1986-），男，河北邯鄲人，西南政法大學法學院碩士研究生，主要研究方向為訴訟法、司法制度。

2011-02-27

王鳳玲]