農民社會養老保障能力及其提升路徑研究

羅 遐

(安徽大學管理學院，安徽 合肥 230039)

農民社會養老保障能力及其提升路徑研究

羅 遐

(安徽大學管理學院，安徽 合肥 230039)

農民社會養老保障能力，是指農民在退出勞動力市場以后或者沒有收入來源的情況下，能夠從政府或社會得到幫助以抵御養老風險獲得基本生活和健康生活的能力。通過對農民社會養老保障能力現狀、問題以及成因的分析，農民社會養老保障能力不足問題的解決還需要從政府、社會和個人的角度探尋路徑。創新與健全相應的保障機制，可以有效地解決農村社會保障制度不完善、經辦能力不足以及社會參與機制不健全的問題，從而提升農民的社會養老保障能力。

農民;社會養老;保障能力;提升路徑

一、引言

近年來，隨著我國社會經濟的發展和醫療水平的不斷提高，我國人口年齡結構發生了重大變化。截至2009年底，全國60歲及以上老年人口16714萬人，比上年增長了4．53%，占全國總人口的12．5%。①資料來源:《2009年國民經濟和社會發展統計公報》、老齡委《2009年度中國老齡事業發展統計公報》。由于我國近54．3%的人口居住在農村，因此農村老齡化問題和農民養老問題更為復雜，甚至比城鎮有過之而無不及。這主要表現在，傳統的農村家庭養老功能和土地養老功能被弱化，養老風險被提高。

為了解農民社會養老保障能力的現狀，我們按照多層分段抽樣的方法，在A省新型農村養老保險的12個全國試點縣中，選擇了D縣、G縣、F縣和J市(縣級市)等4個縣，每個縣隨機抽取約30%的鄉鎮，每個鄉鎮又隨機抽取若干行政村，對他們進行問卷調查和深度訪談。本次調查共發放和回收問卷831份，其中有效問卷814份，有效回收率達97．95%。樣本覆蓋4個縣，16個鄉鎮、33個行政村。

二、農民社會養老保障能力現狀與問題分析

農民社會養老保障能力，是指農民在退出勞動力市場以后或者沒有收入來源的情況下，能夠從政府或社會得到幫助以抵御養老風險獲得基本生活和健康生活的能力。從內容上看，主要包括物質保障能力和醫療保障能力。在保障層次上，主要包括在基于獲得保障最低生存的社會救助能力、在永久或暫時喪失勞動力時獲得社會保險能力、享有社會經濟發展成果旨在提高生活質量的社會老年福利能力等三個層次。本文重點研究農民養老保障能力，農民養老保障能力的衡量指標在此主要是農民參加社會養老保險比率(即參保率)和養老保障水平。

(一)我國農村社會養老保障制度初步建立，但覆蓋范圍有限

1991年1月，國務院決定由民政部負責開展建立農村社會養老保險制度的試點，在總結試點做法和經驗的基礎上，1992年1月民政部下發《縣級農村社會養老保險基本方案》(試行)，以個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的農保工作全面啟動。在歷經1995－1998年的農保推進發展階段和1999年的整頓規范階段后，2003年進入新農保的探索階段，2009年新型農村養老保險全國試點工作啟動，到2011年試點縣將擴大40%。根據國家老齡委辦公室發布的《2009年度中國老齡事業發展統計公報》，2009年，全國31個省(區、市)的320個縣(市、區、旗)啟動了新型農村社會養老保險試點，1500萬左右60周歲以上農村老年人領到了中央財政補貼的基礎養老金，農村社會養老有了制度性保障。2009年人力資源和社會保障發展統計公報數據顯示，2009年末全國參加農村養老保險人數為8691萬人，比上年末增加3096萬人，新增加人數主要是新農保試點區的農民。此外，參加基本養老保險的農民工人數約為2647萬人，參加被征地農民社會保障人數為2500多萬人，各類農民被養老保障覆蓋的累加總數約為13838萬人。不過，相較于我國龐大的農村人口基數，絕大多數的農民仍在養老保障制度范圍之外。這里既有保障制度覆蓋范圍的問題，也有農民參保積極性不高的問題。以A省為例，根據A省新型農村社會養老保險試點工作領導小組辦公室提供的資料，到2010年5月31日，A省全省試點縣的平均參保率剛剛超過50%，其中最低的僅為20．1%。

(二)農村社會養老保障水平比較低

目前，我國農村廣大農民養老保障能力不足，主要表現在被養老保險制度覆蓋的農民只是一小部分，而且被制度覆蓋的農民參保率低，養老金水平也低，難以保障基本生活。有統計顯示，2009年全國共有1556萬60周歲以上農村老年人領取了養老金，比上年增加1044萬人。全年共支付養老金76億元，比上年增加33．8%。2009年末農村養老保險基金累計結存681億元。根據統計數據可計算出領取養老金的年平均水平為488．4元，人均每月40．7元。這一養老保障水平實際上遠低于我國絕大多數農村的最低貧困線。我們調查發現，享受新農保的養老金月平均水平為60．4元，①新農保的養老金水平因為有中央政府的55元補貼，所以相較于老農保的養老金水平有所提高。但是，因為目前領取養老金的人幾乎沒有個人賬戶積累，所以總體水平又比繳費參保者將來領取的養老金水平略低。有71．1%的農村老年人認為養老金不夠生活，有1/4的農村老年人認為差不多夠生活，另有3．1%的老人認為足夠生活。認為足夠生活和差不多夠生活的老年人主要是有勞動能力和其他收入者，糧食和蔬菜主要來源于自己的勞動，因此即便每月幾十元的養老金也覺得足夠。事實上，60元錢在農村也只是相當于一袋面或一桶油的價格，許多農村老年人他們會與以前進行比較。他們說:以前沒有一分錢的養老金也能生活，現在有了總比沒有的好，夠與不夠看怎么講。

已經領取養老金的農民多是享受基礎養老金的，養老金水平低或與他們沒有個人賬戶積累有關。而那些繳費參保的農民將來領取養老金又是否能夠保障其基本生活呢?我們的調查顯示，盡管參保農民可以在100元到500元5個檔次中選擇參保繳費，有的地方甚至可以選擇800元或2000元等更高檔次參保，但事實上超過2/3的參保農民都選擇最低的檔次繳費(100元)。以G縣為例，按照100元繳費檔次計算，距離領取養老金年限不足15年補繳或正常繳費15年以后，個人賬戶養老金按照銀行復利計算，加上基礎養老金部分，可獲得73．1－76．03元的月養老金，如果按照G縣的最高檔次600元來計算，不同年齡的農民繳費(或補繳)滿15年后可獲得月養老金127－131．06元。只是當下的這個月養老金額并沒有考慮到通脹因素和15年后的實際購買力。這樣低的養老保障水平，的確難以讓參保農民單純依靠社會養老保險金來安度晚年。所以，目前的農村社會養老保險充其量是一種生活補貼，而非基本生活保障。

三、農民社會養老保障能力不足的原因分析

(一)農村社會養老保障制度不完善

目前我國農村社會養老保障制度不完善，突出的表現是法律制度不健全。除最低生活保障、五保等社會救助制度外，農村社會養老保險制度以及合作醫療制度等多處于試點或推廣階段，并沒有形成成熟的制度穩定下來。實施依據主要是部門的政策性法規和勞動與社會保障部門制定的實施方案等，缺乏法律上的保障。以養老保險為例，目前農村社會養老保險制度主要參照《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發［2009］32號)作為政策依據。如安徽省依此制訂了《安徽省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點工作的實施意見》，但具體試點辦法和工作方案則由試點縣自行制訂。如“具體繳費標準和繳費方式由試點地區確定”、“對于選擇較高檔次標準繳費的，有條件的地方可以給予補助，具體辦法由試點地區制定”、“試點地區提高的基礎養老金調整標準自行確定”等。由于缺乏相關法律制度的支撐，部門規章和各地實施辦法缺少應有的約束力，結果造成制度實施的隨意性，影響了制度的實施效果。

(二)農村社會養老保障政策經辦不力

任何一項社會保障制度都要有相應的政策支撐，而政策又需要有完善的經辦機構執行。我國農村社會養老保障制度落實困難與政策經辦不力有直接關系。主要表現在政策執行層面的人員配備、經費支持、平臺建設、軟件設計操作與應用等方面還存在許多不足。

1．經辦機構建設與人員配備遲遲不到位。我們調查發現，新農保試點工作開展以來，盡管相關管理部門非常重視，但是有些鄉鎮近一年都沒有設立專門的養老保險經辦機構或者配備人員，嚴重影響了養老保險業務的開展。有的地方農村養老保險業務由民政部門向社保部門移交，由于缺少協調，致使兩個部門推諉扯皮，結果社保部門有職能不能管，民政部門可以管但沒職能，從而影響了農村養老保險業務的經辦。如A省人力資源社會保障廳要求地方社會保險經辦機構盡快把人員配備到位，但多數試點縣都沒有將人員配備到位，而懂保險經辦業務和技能的人員更是缺乏。如大多數村莊配備的協辦員多由村支書擔任，在數據錄入環節就很難做到位，由于不懂微機使用技術而影響到保險業務的開展，進而影響到農民養老保障能力的獲得。

2．政策宣傳工作有待加強。農村社會養老保障政策宣傳工作開展得好壞，直接影響農民的參保積極性。我們調查發現，政策宣傳工作在試點初期作為政治任務，基層政府機構為配合工作也開展了一些實際宣講，向農民講解政策，發放宣傳單等。但是，作為政治任務的政策宣傳難以持續，試點工作才進行了一半宣傳就偃旗息鼓了，宣傳效果沒有達到預期目的。有的地方則是敷衍塞責、只做表面文章，以致于一些農民根本不了解農村養老保險的政策。本次問卷調查顯示，比較了解的只有13．2%，“不太了解”和“不了解”的超過2/3。

3．經辦人員素質低影響了新農保的實施效果。農村社會養老保障政策在基層的宣傳效果很大程度取決于村干部的素質。令人遺憾的是，許多鄉村協辦人員只是經過簡單的培訓就匆匆上崗，他們對新型農村社會養老保險的具體內容和實施環節缺乏必要的了解。如有些村干部沒有吃透新農保政策，在召開村民小組會議宣講時，對怎么繳納保費、繳納以后什么時候能領取多少養老金等問題無法給予清晰解答、盲人瞎馬，以其昏昏使人昭昭，增加了農民的疑惑，一定程度上影響了新型農村社會養老保險政策的實施效果。

(三)社會參與機制不完善

社會參與機制不完善是導致農民社會養老保障能力不足的又一個原因。其表現，一是在社會養老保障資金來源方面，盡管有些保障項目逐漸實行多元化的籌資機制，但是在社會保險和最低生活保障等項目上，資金來源仍比較單一，主要靠參保群體自己繳費或是政府補貼。社會公益組織介入得少，即便有也常常是以一種非制度化的方式參與進來。以農村社會養老保障為例，國家鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。但是，我們的調查顯示，目前A省的新農保資金來源主要是中央和地方政府以及參保農民，農村集體補助渠道大都因為村集體經濟枯竭而無法實現，也沒有社會公益組織提供資助，非正式社會參與多以提供短期的臨時性的社會服務為主，至于農村敬老院的集中供養還是靠財政撥款。二是商業補充保險在社會保障領域參與不足。商業保險與社會保障的共性，決定了商業保險是社會保障的重要補充由。但是，當購買商業補充保險的農民發生相應的風險時，商業保險的理賠程序過于復雜、耗費精力，而所獲賠償的金額又因除外責任而被扣除等原因，使得農民視購買商業保險如涉畏途，結果是商業保險在農村社會保障的補充作用沒有真正發揮出來。調查顯示，購買商業保險的農民僅有4．6%。商業保險參與農村社會養老保障不足也是影響農民社會養老保障能力不足的原因之一。三是農民自身的制約因素也影響了農民社會保障能力的獲得。調查結果發現，關于“將來可依靠的養老方式”問題的多項選擇中，依靠自我養老和社會養老(社會養老保險、集體養老、商業養老保險)的比例增大了，但是仍然有近31．1%的被訪者選擇依靠“子女養老”。這說明，農民的養老意識仍然比較傳統，這在一定程度上影響了農民的參保積極性。

四、提升農民社會養老保障能力的路徑

通過對農民社會養老保障能力現狀、問題以及成因的分析，筆者認為農民社會養老保障能力不足問題的解決需要從政府、社會和個人的角度探尋路徑，實現保障機制創新。

(一)政府路徑:加強制度建設和完善各種管理機制

政府在農村社會保障中的作用首先是要做好農村社會保障的制度建設。在城鄉統籌的背景下，建立和健全農村養老保障制度是提高農民社會養老保障能力的關鍵，不僅要加快農村各項社會養老保障制度的建設與完善，而且對建立農村社會保障制度要有長遠的發展眼光。

第一，創新籌資機制。農民缺乏經濟資本，因此政府要在社會保障基金籌集方面實現機制創新。不僅在最低生活保障制度、公共衛生服務等方面要有政府財政兜底，而且在社會養老保險、合作醫療等保障項目上要堅持并加大政府補貼，同時在農村養老保障社會化服務、老年救助等方面引入社會集資機制，拓寬籌資渠道，以彌補政府補貼不足、農民繳費水平低從而導致保障能力不足的缺陷。這要求政府建立和完善相應的捐款稅收減免制度，為多元化社會籌資機制提供制度環境。

第二，增強激勵機制。在農村社會養老保障制度尤其是社會養老保險制度的實施過程中，要引入激勵機制，吸引更多的農民參保。農民是理性的，在幾乎沒有激勵措施的“老農保”制度實施時，農民的參保積極性不高;當具有一定激勵措施的新農保實施時，了解政策的農民還是愿意參保繳費。在實施農村社會保險制度尤其是社會養老保險制度時要采取多繳多得、長繳多得的激勵機制，有利于農民社會養老保障能力的獲得。除此以外，激勵機制也要引入非政府組織，讓更多的非政府組織和商業保險公司等社會性組織參與農村社會養老保障，為農民提供多元化的養老保障。

第三，健全監管機制。我國農村社會養老保障制度建設過程中，相應的監督機制一定要跟上。現實中，農村養老保險移交審計過程發現的許多問題，主要都是監管制度建設不完善所致。農村社會救助項目實施過程中的“村干說了算”現象，就是典型的例證。因此，完善農村社會保障制度的監管機制，一方面要完善行政監管機制，人力資源和社會保障部門、民政部門等主要負責社會保障的行政監管工作，要定期聽取農村社會保障行政部門和業務經辦機構的工作報告，監督檢查政策執行情況，財政部門和審計部門還應定期進行審計、通報。另一方面，要完善社會監督機制，建立正常的信息披露機制，通過網絡、電視、報紙等媒體，加強社會輿論對農村社會養老保障的監督，由財務部門和參與運作的保險公司每年向社會公布基金資產、收益、現金流量等財務狀況，接受公眾媒體的監督。

(二)市場路徑:有效引入市場機制

市場具有資源配置方面的優點和長處，可以彌補政府的不足。我國農村社會保障制度的實施也應引入了市場機制，充分發揮商業保險、金融部門等社會性企業的作用，有效緩解農民社會養老保障能力不足的問題。在政府主導和政府監督的背景下，商業保險和金融部門可以在以下兩個方面發揮作用:一是可以參與農村社會保障經辦工作。商業保險公司利用保險精算技術與基礎數據，參與農村社會保險方案的制訂和實施，這樣可以把保險風險管理的經驗運用到農村社會保險領域，有效地提升農村社會保險基金的使用效率和降低農村社會保險基金保值增值的風險。金融部門有比較完善的社會化服務網絡，可以解決農村社會保險經辦人員編制短缺的問題，提高制度的運行效率。二是商業保險公司可以為老年農民提供基本醫療保障水平以上的醫療保障。這要求商業保險公司能夠針對老年農民的特點和對醫療保障需求的多層次性，“量身”設計醫療保險項目，以保障有一定經濟基礎和較高水平醫療需求農民的健康權益。商業醫療保險在農村具有極大的市場潛力，目前影響農民購買率的原因很多，如果商業保險公司能夠在政府提供的制度框架下進入農村社會保障領域，那么政府、農民和商業保險公司都將獲得益處。

(三)社會路徑:完善社會參與機制

建立與完善農村社會養老保障制度，要創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。要充分發揮非政府組織在社會服務、公共服務領域的作用，以專業化的手段服務于新型農村社會保障制度。非政府組織既有民營組織高效率的特點，也有“不以盈利為目的”的崇高追求，這在一定程度上可以避免市場的趨利性，也能避免公共部門的低效率。一方面政府可以借助社會公益組織的網絡加強社會管理和社會服務，提高工作效率;另一方面，社會公益組織也可以借助國家信譽提升目標人群的福利和提高自身財務能力，達到雙贏的效果。通過完善社會參與機制，鼓勵更多的社會公益組織參加到農村社會養老保障領域中來，從而在資金、保障項目和服務水平上全面提升農民的社會養老保障能力。

(四)農民路徑:觀念轉變與主體意識的提升

隨著我國經濟社會的發展，社會主義新農村建設取得了巨大的成果。農民的思想觀念也隨著現代化進程正在發生著深刻變化，因此大力加強農村文化建設，轉變農民傳統的養老觀念，將有利于農民社會保障能力的提升。近年來，各級政府一直把民生問題作為頭等大事，對農業的持續投入以及對農村社會發展的關注，都使得農民的主體意識得到了提升，從而農民對自身健康和養老保障問題有了更多的自覺考慮，而農民主人翁地位的提升將有利于提高農民自我抵御風險的能力。另外，千百年來我國農村的養老形式多以居家養老為主，這既是國情也是傳統，它符合我們的文化傳承，也是倫理親情的需要，因此在加強農村社會保障制度建設時，各地也應根據當地的社區民情和公序良俗的要求，或依托家庭或依托社區實施農村居民養老。當然，這種居家養老的養老方式應當與落后生產力條件下的居家養老有著質的不同，它是在農村社會保障制度比較完善的條件下，尊重老年人的選擇，通過家庭養老的形式，使老年人體驗到親人的關愛和天倫之樂。

綜上，通過政府、市場、社會和農民等路徑，創新與健全相應的保障機制，可以有效地解決農村社會保障制度不完善、經辦能力不足以及社會參與機制不健全的問題，從而提升農民的社會養老保障能力。

C912

A

1003－4145［2011］12－0118－04

2011－05－23

羅 遐，女，管理學博士，安徽大學管理學院副教授。

本文系國家社科基金青年項目(編號:10CSH050);安徽省哲學社會科學規劃項目(編號:AHSK09－10D20);安徽大學“211工程”三期建設項目“經濟學與安徽經濟社會發展”的階段成果。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)