大學章程:高校“去行政化”改革的重要契機

段煉煉 畢憲順

(魯東大學，山東 煙臺 264025)

大學章程:高校“去行政化”改革的重要契機

段煉煉 畢憲順

(魯東大學，山東 煙臺 264025)

高校“行政化”可以分為高校外部治理結構和高校內部治理結構的行政化。高校“行政化”勢必會降低高校的辦學自主權、阻滯決策程序的多元化參與、助長行政機構及人員的越權干預、妨礙學術事務的有效開展。要改變這種狀況，迫切需要依法治校，通過大學章程的建設，重新定位高校與外部的關系;調整高校內部的決策、行政、學術治理結構。使大學章程作為高校“去行政化”改革的重要契機，發揮積極的作用。

高校;去行政化;大學章程

目前，由高校行政化所引發的一系列問題受到社會的廣泛關注。人們迫切希望可以找到解決大學“行政化”的可行辦法。為此，本文將闡述高校“行政化”帶來的弊病及危害，探討大學章程在高校“去行政化”改革中所發揮的積極作用，分析符合我國高校自主發展的大學章程內外部治理結構，探索大學章程順利實施的保障機制。

一、高校“行政化”的弊病及危害

高校“行政化”可以區分為“高校外部治理結構的行政化”和“高校內部治理結構的行政化”兩個方面。前者由國家與高校的關系失當所致，后者主要是高校內部行政權力和學術權力的失衡所致。高校“行政化”的弊病及危害主要表現為:

1．高校“行政化”降低了高校的辦學自主權

我國現行的高等教育體制形成于20世紀50年代，屬于集權式的行政模式。政府管理權限過大，在與高校的關系中處于主導地位。而高校因自主權的喪失，在與國家的關系中處于從屬地位。例如，高等學校的創辦、經費來源、專業設置、招生計劃等事務，都要遵循國家指令辦事，失去了高校應有的自主權。但是“失去了自治，高等教育就失去了精華”。①［美］伯頓·R·克拉克:《高等教育新論》，浙江大學出版社1988年版，第70頁。因此我們要充分尊重高校的辦學自主權，規范國家的政府行為，通過制度來具體界定政府的職權和范圍，進一步擴大高校的辦學自主權。而且高校過分依賴政府，也會導致高校與社會聯系紐帶的薄弱，社會信息的缺失將會對高校的發展造成不利影響。

2．高校“行政化”阻滯了高校決策程序的多元化與監督

目前，我國高校的決策主體過于單一，普通教授難以有效的參與學校的各項決策。導致學校決策往往由校領導做出，因領導人想法的改變而改變。在決策的最后階段，是以作出決策的領導職位大小來作為決策是否通過的標準，民主管理尚未真正實現，高校管理民主化在某些方面甚至有倒退的趨勢。嚴重阻滯了高校決策主體的多元化趨勢。其次這種單一的決策程序缺乏校外人士的有效監督，導致了決策的隨意性和不穩定性等突出問題。

3．高校“行政化”助長了行政機構及人員的越權干預

高校“行政化”使得高校行政機構及人員功能定位不清。高校的本質在于學術性，高校的一切事務都要為這一本質精神服務。但目前很多行政機構及人員經常干涉學術事務的開展，無疑會阻礙高校的正常發展。現階段，高校日益突出的學術和行政權力的失衡、學術人員與行政人員矛盾激化等問題，在一定程度上也反映出行政機構及人員越權干預的事實。高校需要一個為學術服務的，連接高校與社會橋梁的全新的服務型的行政治理機構，這需要對行政機構及人員的職權和范圍進行制度化的約束。

4．高校“行政化”妨礙了學術事務的有效開展

高校“行政化”使得高校的學術自治難以實現。在我國高校內部，由于各職能部門對學術單位及人員的事務介入過多，致使由普通教授組成的學術機構難以發揮有效的作用。高校的發展，需要學術人員自己參與，決定自己的學術事務，按照學術本質和規律辦學，突出教授委員會的作用。但現階段“現行的教授委員會制度并沒有實現其彰顯學術權力和去行政化的初衷，也并未改變我國高校內部管理行政權力主導的局面。”①畢憲順、趙鳳娟、甘金球:《教授委員會:學術權力主導的高校內部管理體制》，《教育研究》2011年第9期。如何繼續保障學術機構的權力，實現教授治校，仍然是我國高校面臨的重要問題。

要解決高校“去行政化”問題，已不可能再單純依靠行政手段來實現，而需要在法制基礎上，綜合運用各種手段予以調整。做到依法治校，規范高校在各個領域的職能和范圍。而制定大學章程則是實現這一要求的有效途徑。

二、高校“去行政化”的重要契機:大學章程

“大學章程隨著歐洲中世紀大學的誕生而產生。當時國王或教皇給大學頒發允許其開設課程、聘請教師、制定學術標準等的特許狀(Charter)，這些特許狀作為取得合法自治權力的載體開啟了大學章程的歷史先河。”②黃福濤:《外國教育史》，上海教育出版社2003年版，第81頁。大學章程作為高校的“憲法”，在各國的高等教育歷程中也日益發揮著重要的作用，我國《高等教育法》規定:“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。”大學章程在具體制定中需明晰兩類關系:一是高校的外部治理結構，即高校與國家、社會的關系。二是高校的內部治理結構。第一種關系在高等教育法中已有明確規定，大學章程可做進一步的界定;第二種關系主要是由大學章程來調整的，其效力在規章制度之上。因此大學章程是“上承國家教育法律法規、下啟學校規章制度”③牛維麟:《現代大學章程與大學管理》，中國高等教育出版社2007年第1版。，是提高高校的辦學自主權，處理高校與國家、社會及內部要素的準繩，是高校在法律框架下實現學術自治的重要手段。

可見，大學章程在目標、職能和價值取向上與高校“去行政化”改革具有多重契合。都致力于使大學的本質功能回歸本位，讓大學作為一個學術組織的獨特屬性得到尊重。從根本上說，大學章程建設是高校“去行政化”改革的核心內容，又是高校“去行政化”改革順利實施的重要保障。大學章程作為高校“去行政化”改革的重要契機必將登上歷史舞臺。

那么在平衡國家和高校雙方利益的前提下，如何制定大學章程，制定出什么樣的大學章程才能實現高校學術自治、有助于高校“去行政化”的改革就成為擺在我們面前的重要課題。下面筆者探討了大學章程的內外部治理要素，借鑒國外大學章程各要素的先進成果，并就如何進一步完善我國大學章程的制定工作提出建議。

三、大學章程所涉及的內外部治理要素分析

(一)大學章程的外部治理要素:高校與國家、社會的關系

我國《高等教育法》提到“大學章程應該明確舉辦者與高校之間的權利、義務等外部關系。”大學外部關系的界定，是實現高校辦學自主權、減少政府干預的有效途徑。有助于在法律范圍內，提高高校的辦學活力。具體來講，大學章程在高校和外部關系要素的制定上，應當呈現大學與政府、校友以及其他利益相關者的內容。當然隨著高校功能的增加，高校所要承擔的責任也在不斷擴大。

在界定高校的外部治理結構中，我們可以借鑒別國的經驗和做法。例如，法國《高等教育法》提出著名的“參與”原則，允許大學外部人士參與高校的管理。2007年的《大學自由與責任法》致力于提高大學治理的效率，增加了校外人士的比例，其目的在于保證高校與社會強有力的聯系。德國的《柏林洪堡大學章程》將“大學與聯邦州之關系”設為第一章，提出高校的行政事務和學術事務由高校統一管理，聯邦州擁有法律監督的權力。美國的《康奈爾大學章程》要求董事會必須保持2名分別來自農業、商業和勞動部門。日本在其《東京大學章程》中提到，要確保與社會的密切聯系，回應社會變革，為全人類的發展做出貢獻。我國大學章程的制定工作還處在起步階段，如何依照大學章程，保障高校與外部的協調發展，不但是大學依法自主辦學的要求，也是高校“去行政化”改革得以順利進行的基本前提之一。這就要求我國大學章程的制定不僅要在高校辦學自主權方面作出規定，而且在高校與社會關系等方面也要增加內容。畢竟高校作為象牙塔的說法已經過去了，一雙看不見的手把高校和社會緊密的連接了起來。總之，通過大學章程使我國高校一方面可以理清與國家的權責，另一方面也可得到校外人士的監督和社會相關信息。

(二)大學章程的內部治理要素:決策治理機構

各國大學章程均規定了高校的決策機構以及相關程序的運作機制。美國《康奈爾大學章程》規定:董事會是大學每一個學院、學術單位、部門、中心的最高領導機構。而且對董事會成員的產生、人員構成和規模都有較為詳細的規定。《牛津大學章程》指出:理事會作為大學的議事決策機構，對大學的各項事務擁有最高權力。包括制定大學的發展規劃、金融的管理和控制等方面。日本《東京大學憲章》對大學決策機構和程序的敘述較為簡單，不過還是能夠看到日本大學對權力制衡和多元利益主體決策的關注。德國《柏林洪堡大學章程》中提到:決策程序實行的是學校董事會制度，而且對教授參與決策較為關注，教授擁有很大的決策權。在香港大學，大學顧問委員會是大學的最高管理決策機構。相比之下，我國實行的是黨委領導下的校長負責制，在決策參與人員上比較單一，而且也不像歐美大學決策機構在人員的來源上較為多元化。普通教授、教職工和學生的民主決策權被有意忽略，這將是我國高校在決策制度上需要改進的方面，真正使我國高校的民主化進程得到發展，而不是僅僅依靠高校領導的個人能力來左右高校的發展。

(三)大學章程的內部治理要素:行政執行機構

在大學章程中，各國也詳盡的規定了高校的行政機構。一般而言，決策機構如美國的董事會并不直接管理具體的日常行政事務，而是由校長來具體實施。即董事會作決策，校長負責行政管理。大學章程還明確了各個行政部門的職能及權限，以保證各職能部門能夠在校長的領導下各司其職地運作。總體上來講，各個國家的校長對外代表高校，對內負責高校管理的一切事務，即校長是行政事務的主要實施者。在具體權力規定中，《康奈爾大學章程》規定校長是大學和社會、政府的紐帶，大學的行政長官和教育官員。校長還是每個學術單位的成員、主席和審裁官。《東京大學憲章》和《柏林洪堡大學章程》都提到校長是大學對外的代表，在人事調動、學科建設、學位授予等方面也具有重大權力。相比之下，這就要求我國大學校長首先要承擔其作為大學和社會關系紐帶的責任。值得注意的是，這種紐帶作用已經延伸到了國際交流層面。其次，要加強學術權力，強調校長作為學術機構領導人的特殊性。例如大學的招生、專業設置、科研評估等學術權力。通過發揮大學章程的作用，徹底改變以往在行政管理上主要依靠人際關系的聯系的現象。約束行政機構及人員的職能，提高行政事務的能力和運作效率，嚴格劃分行政與學術事務的界限，從人治走向法治。

(四)大學章程的內部治理要素:學術機構

各個國家的高校都非常重視發揮教授的作用，學校的重要決策、管理機構都大量吸收教授的加入，這一點從國外大學章程中可以清楚的看出。如美國的《耶魯大學章程》規定:每個學院的終身教授同時是行政人員，他們和校長等一起組成終身職員理事會。該理事會是學院的主要管理機構，處理有關教育政策方面的事情。在英國，學術評議會是英國高校最高學術權力機構，負責管理高校的學術工作。《牛津大學章程》中的學術機構還有學部、學院及學院委員會，其中學部基本上由教授們控制。在德國大學里，評議會對學術事務以及重大的行政事務擁有審議決策權，而且本校的教授在這一機構中擁有絕對多數的席位和表決票。如《柏林洪堡大學章程》學術評議會的組成作了詳細的規定。《吉林大學章程》也規定設立校、院兩級的學術委員會以及教授會。突出教授的決策作用。綜上可見，各個國家大學都把學術自由與發展放在了突出的位置，并讓教授參與進學校的各項事務中來，教授治校和學術機構的民主發展將繼續是大學工作的重中之重。因此，我國在制定大學章程的過程中也要順應這一國際形勢，進一步落實和完善教授治校，讓學術人員自己決定自己的事務，使學術事務能夠高效、有序的進行。

四、大學章程實施的制度保障

(一)保障大學章程實質的合法地位

大學章程是高校的“憲法”，具有法律規范的特質和功能，所以大學章程作為高校的“憲法”是非常重要的，其在法律層面上應具有強制性的規范效力。但是由于傳統大學章程缺乏強制性規范，其所起效力往往是微弱的。這也是現階段大學章程實施的主要瓶頸。所以，如何賦予大學章程強制性的規范效力，是大學章程建設的關鍵。當然，所謂“憲法”，也只是針對章程在大學內部而言，就外部關系來說，還要受到《憲法》、《教育法》、《高等教育法》、《教師法》等相關法律的制約，不得違反這些法律的規定。

目前關于大學章程的規定，主要載于《教育法》、《高等教育法》以及國家教育行政部門頒布的《關于加強教育法制建設的意見》、《關于加強依法治校工作的若干意見》等相關文件中，還有最近出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》中也提到了大學章程制定的相關要求。但是這些法規和綱要對大學章程的規定都非常的籠統，這極不利于大學章程的制定以及發揮應有的作用。大學章程的法律地位也得不到應有的鞏固。因此，為了保障大學章程的實施，應將大學章程中重要的問題以法律的形式予以明確規定和具體化。例如:在修訂《教育法》時，要將大學章程的內涵、價值、地位等主要事項納入其中，以法律規范的形式明確下來。或者在《高等教育法》中專設“大學章程”一章，將《教育法》中有關大學章程的規定進一步細化。但是最重要的一點，還是要通過立法機關的程序來賦予大學章程合法性。因為由立法機關審議通過的大學章程要比行政審批生效的大學章程的權威性高，更有利于其規范效力的發揮。可見，保障大學章程實質的合法地位必將極大地推進大學章程的實施。

(二)營造大學章程實施的內外部環境

大學章程的實施需要營造有利的內外部環境，具體表現在內部的大學管理者和外部的教育主管部門以及社會輿論上。首先，大學內部的主要領導要成為實施大學章程的帶頭人。具體要求是:大學黨委書記、校長發揮榜樣作用，嚴格地在大學章程的規范下開展工作，接受大學章程的指導，不得凌駕于大學章程之上，更不能因個人意愿隨意更改大學章程。同時還要帶動廣大教職員工及學生，成為大學章程的積極擁護者和實施者，并通過制定和完善相應的規章制度，使大學章程落到實處。其次，大學章程是由國家授意制定的，體現了國家的支持和要求。因此，政府及教育行政部門要積極維護和尊重高校“按照大學章程自主管理和發展”的權利，牢固樹立依章程辦學的理念，自覺依據法律法規和大學章程對高校進行監督和管理，不得違反章程的相關規定。最后，要通過報紙、雜志、電視廣播、網絡等新聞媒體以及舉辦專題研討會等方式廣泛宣傳有關大學章程的基本內容。如大學章程的涵義、地位、作用、大學章程與國家教育法律法規和一般規章制度的關系等。通過宣傳，讓全社會認識制定和完善大學章程是高校依章程辦學，建設現在大學制度的重要手段。

(三)加強大學章程內容的學術研究

我國關于大學章程的理論探討從國家教育行政學院的陳立鵬于1999年12月出版的《學校章程》一書開始，書中系統的介紹了學校章程的基本內容。隨后高教界的學者們開始從理論上對我國建立大學章程的相關內容給予了理論上的指導和定位。但是研究尚淺，很多問題不夠深入。現階段的研究成果比較全面的是2010年4月出版由北京大學湛中樂教授主編的《大學章程精選》(中國法制出版社)和2010年10月出版由馬陸亭、范文耀主編的《大學章程要素的國際比較》(教育科學出版社)兩本書。而在實踐層面上，我國大學章程的制定和實施工作尚處于起步階段，特別是大學章程的實施工作困難重重。所以，更應加強對大學章程的學術研究，通過研究重點解決高校在“按章程依法自主辦學”過程中遇到的難題，提高大學依章程辦學的水平和能力。

教育行政部門和大學是大學章程最重要的實施者，對大學章程的各項工作應發揮最重要作用，不僅要不斷總結實施大學章程的經驗，還要使其上升為理論。協助大學章程的理論工作者，主動為他們的研究提供實踐課題。可見，大學依章程學術研究的開展，不僅能推動大學章程的貫徹落實，而且還有利于大學章程自身的發展和完善。在國際研究方面，他山之石，可以攻玉。既要深入開展大學章程的交流研究，借鑒國外的先進經驗，“去其糟粕，取其精華”，又要結合國情，將民族化、本土化的特色融入進去，加快建設適合我國特色的大學章程。另外也希望在大學章程制定過程中，學術界多組織與國內外大學的學習、交流、研討活動。

G647

A

1003－4145［2011］12－0101－04

2011－10－25

段煉煉，魯東大學教育科學學院碩士研究生。

畢憲順，魯東大學黨委書記、教授、博士生導師。

本文系國家自然科學基金項目“決策、執行、監督——高校內部權利制約與協調機制研究”(項目編號70873076)的階段性研究成果。

(責任編輯:陸影luyinga1203@163．com)