高等學校校務委員會制度:校長管理的基本形式

甘金球

(山東工商學院公共管理學院，山東煙臺 264005)

高等學校校務委員會制度:校長管理的基本形式

甘金球

(山東工商學院公共管理學院，山東煙臺 264005)

“黨委領導、校長管理、教授治學、民主監督”是中國特色現代大學制度的體制框架，校務委員會制度是校長管理的基本形式。明確校務委員會的組織性質和功能，規范校務委員會的決策和活動方式，是深化高校內部管理體制改革的重要內容。

校務委員會;執行體制;校長管理

2010年7月頒布實施的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020)》是指導我國未來十年教育事業科學發展的綱領性文件，該綱要明確了“完善中國特色現代大學制度”是其中一項重要任務，也進一步指出，“治理結構的完善”是實現這一基本目標的具體措施之一。而治理結構的完善主要體現在大學外部治理結構和大學內部治理結構兩個方面，在大學內部治理結構調整上，主要是要建立和健全“黨委領導、校長管理、教授治學、民主監督”這一獨具中國特色的現代大學制度的體制框架。這一體制框架必然要求高等學校內部也要建立和健全決策權、執行權、監督權三者之間既相互制約又相互協調的權力結構和高效的運行機制。這些既定發展目標的實現，需要在不斷完善黨委領導下的校長負責制這一基本領導體制的同時，對當前我國高等學校的行政執行體制實施變革，尤其是對校長管理的形式進行變革。這是因為，作為高等學校的法人代表和最高行政領導，大學校長的管理能力直接影響到大學的科學與長遠發展。當前，一個比較好的做法是——將校務委員會制度作為校長管理的基本形式。

歷史地看，校務委員會作為一項重要的組織制度，在我國高等學校內部管理體制改革的演變過程中扮演了非常重要的角色。這一演變歷程可以簡單地劃分為以下幾個歷史階段:第一階段，從1950年《高等學校暫行規程》的頒布到1958年《中共中央、國務院關于教育工作的指示》的實行。這一時期大學及專門學院實行的是校(院)長領導下的校(院)務委員會制度，主要特點是:校(院)務委員會擁有較大的權力，可以“議決全校(院)重大興革事項”①何東昌:《中華人民共和國重要教育文獻:1949年－1997年》，海南出版社1998年版。。這不僅是對解放前高等學校校務會議的繼承和延續，更是在一定程度上的超越和發展。第二階段，從1958年《中共中央、國務院關于教育工作的指示》的頒布到1961年“高教六十條”的實行。這一時期實行的是黨委領導下的校務委員會負責制，主要特點是加強了中國共產黨對高等學校的絕對領導，但校務委員會基本上名存實亡。第三階段，從1961年“高教六十條”的頒布到1966年文化大革命的開始。這一時期實行的是黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。主要特點是:高等黨校校務委員會被賦予了極大的權力，并首次將校務委員會提升到了我國高等黨校內部行政領導體制的高度。第四階段，從1985年至今，這一時期高等學校在1998年《中華人民共和國高等教育法》頒布之前，實行的是校長負責制，之后實行的是黨委領導下的校長負責制，但校務委員會都與之強弱相伴，虛實共存。這一點非常明顯，可以在以下兩個政策文件中得到佐證。一是1985年中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》明文規定了“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構”;二是1998年《中華人民共和國高等教育法》也規定:“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”，“校長主持校長辦公會議或者校務會議”，處理校長職權有關事項。進入21世紀以來，許多高等學校尤其是一些重點大學又紛紛設立了校務委員會。共同特點是:校務委員會的權力較小，主要是作為一種審議機構而存在，起指導咨詢作用。從我國高等學校管理實踐來看，盡管高等學校內部領導體制不斷在變，校務委員會作為一項重要的管理機構基本沒變，區別在于:定位不同與功能差異。換句話說，雖然校務委員會的定位與功能在變，但作為高等學校行政工作集體組織的一種形式基本上沒變，只是參與校長管理的程度有所不同而已。也就是說，建國以來，校務委員會通常是以校長管理的一種有效形式而出現的。

現實地看，隨著高等教育大眾化的實現，當下我國絕大多數大學已經步入了名副其實的巨型大學行列。這是因為，巨型大學應有之義——巨大的在校生規模、強大的師資隊伍、眾多的組織機構、齊全的學科門類、高水平的學科建設、雄厚的物質基礎、多元化的社會服務目標、強大的科研實力、廣泛的對外交流活動、博大恢宏的文化氛圍①姚加惠:《再論巨型大學應有之義——關于中國巨型大學內涵的思考》，《黑龍江高教研究》2003年第6期。——在我國當前絕大多數大學中均有所體現。克拉克·科爾認為，巨型大學的校長是領導者、教育家、創新者、教導者、掌權者、消息靈通人士;他又是官員、管理人、繼承人、尋求一致的人、勸說者、瓶頸口。②［美］克拉克·科爾:《大學的功用》，陳學飛譯，江西教育出版社1993年版。從科爾的論述中，可以看出，大學校長角色要求越來越多，肩上的擔子也越來越重，能力要求必然也會越來越高。大學校長必須是“全能人才”，是“神一般的人”。然而這是不可能的，更是不現實的。就連科爾自己都承認，“沒有任何人能夠干所有這些事情。”③［美］克拉克·科爾:《大學的功用》，陳學飛譯，江西教育出版社1993年版。因此，校長管理不可能是大學校長獨自一人的管理。

比較地看，將校務委員會制度作為校長管理的基本形式也符合世界發達國家高等學校內部行政決策時多采用委員會制的歷史潮流和發展趨勢。雖然委員會制也有一些缺陷，但總的來說，它更適應復雜多變的環境，能夠集思廣益，較好地彌補校長個人能力的不足，也是行政決策科學化與民主化的必然要求。

從決策的角度上看，“就行政系統而言，高等學校最高決策機構是董事會、校務委員會、校長辦公會議。”④畢憲順:《權力整合與體制重建—社會變革中的高等學校內部管理體制改革》，中國教育法制評論(第三輯)。具體到當前我國高等學校內部，多采用的是后兩種，即校務委員會和校長辦公會。雖然它們都屬于委員會制，但在社會轉型期，目前我國尚不具備實行董事會這一形式的條件下，而校長辦公會本身存在代表性不足的局限性，校務委員會可以說已成為我國高等學校行政集體決策形式的最佳備選方案。這是因為，校務委員會是一種已被歷史所證明具有很大合理性的組織制度，而且它也是當下我國高等學校內部的一種既定的存在。不難得出以下結論:校務委員會理應是當下我國高等學校校長管理的基本形式。

因此，無論是從歷史發展的角度，還是從當前的現實條件以及發達國家高等學校內部行政管理的基本特點等方面來分析，高等學校校務委員會制度可以作為校長管理的基本形式，應當成為行政決策的基本制度。這既符合行政決策科學與民主化的基本要求，又可以進一步推進我高高等學校“去行政化”的進程。

一

高等學校要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，必須遵從“黨委領導、校長管理、教授治學、民主監督”這一中國特色現代大學制度的體制框架。黨委領導下的校長負責制是高等學校內部領導體制，校務委員會制度是校長管理的基本形式。兩者之間既不矛盾，也不沖突。這是因為，校務委員會制是以校長為首組成校務委員會決策，行使的是行政權力⑤畢憲順:《權力整合與體制重建—社會變革中的高等學校內部管理體制改革》，中國教育法制評論(第三輯)。。由此可見，雖然校務委員會有一定的決策權，但決策對象被限定在行政事務上，即對高等學校改革和發展中的重要行政事項進行決策。這是校務委員會的權力邊界所在。也就是說，不管怎樣變革，校務委員會只能作為我國高等學校內部一項重要的行政組織制度和最高行政決策機構而存在，本質上屬于行政執行體制。這是校務委員會的組織性質和基本規定性。正是這一組織性質也要求校務委員會在人員構成上應該包括“黨政領導、職能部門負責人、有代表性的專家教授⑥畢憲順:《高等學校教授委員會制研究》，《中國行政管理》2008年第2期。”等三個方面。其中構成主體應當是行政領導干部。這樣，既體現了行政管理的主體地位，又將黨委領導體現在校務委員會之中，也能體現教授治學和民主管理的基本要求，更能實現政治權力、行政權力和學術權力三者之間的相互協調與相互制約。

就校務委員會的功能定位而言，當前我國高等學校的普遍做法是將其定位在“咨詢與審議”上。比如，《清華大學管理體制條例》明文規定:校務委員會是學校的咨詢審議機構。校務委員會根據黨和國家的方針、政策，本著民主協商的精神，審議校長提出的關系學校全局的決策，如辦學方針、事業發展規劃、年度工作計劃、經費預算與決算報告、重大改革方案等①《清華大學管理體制條例》，百度文庫:http://baike．baidu．com/view/2820069．htm，2011－10－27．。中國海洋大學黨委書記、校務委員會主席馮瑞龍也認為，校務委員會是學校行政咨詢機構，它以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，圍繞學校改革與發展的重大事項和重要決策開展咨詢工作，推進學校事業全面、協調和可持續發展。②李華昌:《我校新一屆校務委員會成立》，中國海洋大學新聞網 http://news．ouc．edu．cn/news/Article/Class1/2005－12－30/20051230184437．html．作為咨詢機構而存在的校務委員會，這種定位是合適的。然而，隨著高等學校所處環境的變化，尤其是校務委員會以校長管理的基本方式和行政決策的組織制度出現之后，組織性質已發生了巨大的轉變。這意味著校務委員會的基本功能必然會隨之改變。因為，“功能與作用從不同的角度來表述同一個過程，就事物本身而言，是指它具有什么能力;……一事物的功能總是在與環境的作用過程中表現出來的”③李秀林等:《辯證唯物主義和歷史唯物主義原理》，中國人民大學出版社1995年版，第230－231頁．。由此可見，功能更多體現的是與事物本身的聯系，是事物本質的外在表現，而且會因環境的變化而改變。為此，隨著校務委員會從原來意義上的學校行政咨詢機構轉變為校長管理的基本形式，其基本功能也應當由“咨詢”走向“決策”。

不言而喻，作為校長管理基本形式，校務委員會的決策對象當然是高等學校內部重要行政事務，而作用范圍應該與大學校長的職責權限相一致，統一在《中華人民共和國高等教育法》之內。通過對此法相關規定的解讀，可以看出，我國公立高等學校校長的職權較大，可以全面負責本校的教學、科研和其他行政管理工作。具體而言，主要集中在以下幾個方面:一是教學科研權，表現為組織教學活動和實施科學研究;二是學校革興權，體現在擬訂學校的發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施、擬訂內部組織機構的設置方案等方面;三是獎懲權，主要是對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分;四是人事權，表現為教師與內部其他工作人員的聘任與解聘、副校長人選的推薦以及內部組織機構負責人的任免等方面;五是經營管理權，如年度經費預算方案的擬訂和執行，校內資產的經營與管理等。而且《高等教育法》還明確指出，高等學校校務會議，處理前款(指高等學校校長職權條款——筆者注)規定的有關事項。這更進一步說明，校務委員會的決策范圍應當是圍繞校長職權范圍而展開的高等學校的重要事項，主要是重要行政事項，這既合法也合理。合法性如前所述，而合理性主要體現為:隨著我國高等學校內部管理體制改革的不斷深入，許多學術事務可以轉由專門的學術委員會進行決策，這樣也更有說服力，而校務委員會主要精力主要用于學校重要的行政事務。

二

決策就是決策者“在兩個或多個方案中進行選擇”④［美］斯蒂芬·P·羅賓斯:《組織行為學》，孫健敏等譯，中國人民大學出版社1997年版，第114頁。，或者說，決策是“從多種可能選擇中作出選擇和決定”⑤中國大百科全書總編輯委員會《政治學》編輯委員會:《中國大百科全書(政治學卷)》，中國大百科全書出版社1992年版，第179頁。。按照上述理解，校務委員會決策就是校務委員會的組成主體為了實現高等學校內部行政管理的基本目標，制訂多種可能的行政方案并加以優化抉擇的過程。這一行為過程在某種程度上也是決策主體之間利益博弈的動態過程。這是因為，大學不是“單一化組織”，而是一個典型的利益相關者組織。⑥龔怡祖:《大學治理結構:現代大學制度的基石》，教育研究2009年第6期。在公立學校中，這些利益相關者包括出資人、教師、校長、院長、學生、校友以及所有納稅人等。⑦張維迎:《大學的邏輯》，北京大學出版社2004年版，第19頁。這樣利益相關者在決策過程中必然會形成利益團隊。具體到高等學校校務委員會，這種利益團隊主要有以下三種，即代表政治權力的黨委、代表行政權力的行政領導和代表學術權力的教授代表。如果這三者在校務委員會決策過程中為了各自主體的利益而各執一詞、互不相讓，甚至故意刁難，決策結果可想而知。一句話，如果校務委員會決策和活動方式長期處于無序和混亂狀態，校務委員會決策的有效性不能保證，校長管理的效能也就無從談起，將高等學校校務委員會制度作為校長管理的基本形式也就沒有任何價值和意義可言。這是誰也不愿看到的局面。而且，決策方式與活動程序與組織的績效密切相關。為此，非常有必要規范和優化校務委員會的決策和活動方式。這是實現校務委員會決策科學化、民主化和法治化的一個必要條件和必然要求。

校務委員會，顧名思義，應該屬于委員會制的一種。因此，作為校長管理基本形式和高等學校內部行政決策機構，校務委員會必然要采用集體決策的方式，也要推行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的決策原則。但在決策過程中，應做到依據不同的決策對象而有所區別。如前所述，校務委員會的決策對象應當是圍繞校長職權范圍而展開的高等學校的重要事項，主要是重要行政事項。根據具體內容，也可以分為以下三類:一類是需要向黨委會議匯報(如發展規劃、重要的規章制度和年度工作計劃;內部組織機構設置方案、年度經費預算等)，副校長人選和任命內部組織機構的負責人則要按黨委的決定履行任免手續;一類是需先經學術委員會咨詢、審議(如科學研究、聘任與解聘教師等)，再行決策;一類是由行政決策①畢憲順:《權力整合與體制重建—社會變革中的高等學校內部管理體制改革》，中國教育法制評論(第三輯)。。對于第一類事務，即與黨委有關的重大事務，校務委員會決策過程中應充分尊重黨委的意見和建議，體現黨委對高等學校重大行政事務的領導，實現的是政治權力與行政權力的調適;而對于第二類事務，即與學術有關的事務，校務委員會決策過程中應盡可能發揮教授專家的作用。因為，就學術事務而言，應當遵循的是學術邏輯，即誰掌握了高深知識，誰就有話語權;誰掌握的高深知識越多，誰的話語權也越大。正如德里克·博克所言，“教師就應該廣泛控制學術活動。由于他們最清楚高深學問的內容，因此他們最有資格決定應該開設哪些科目以及如何講授。此外，教師還應該決定誰最有資格學習高深學問(招生)，誰已經掌握了知識(考試)并應該獲得學位(畢業要求)。更顯而易見的是，教師比其他人更清楚地知道誰最有資格成為教授。最重要的是，他們必須是他們的學術自由是否受到侵犯的公證人”。②［美］約翰·布魯貝克:《高等教育哲學》，王承緒等譯，浙江教育出版社2001年版，第31－32頁。這也是推進科學決策和民主決策的客觀需要，實現的是行政權力與學術權力的協調;而對于第三類，即純粹的行政事務，校長個人應該具有決策權，當然，校長在決策過程中也應考慮校務委員會委員的意見，當校務委員會多數成員的意見與校長個人的意見出現明顯矛盾時，除緊急情況外，校長一般也應暫緩做出決定。由此可見，校務委員會的決策形式應該采取的是在區分不同性質的決策對象基礎上按少數服從多數的原則進行集體決策。這是一種將集體領導與個人意愿兩者有機結合的決策方式，它能在最大程度上發揮三方利益主體的優勢，從而為實現行政決策效能最優提供了一定的可能性。

進一步講，正是由于校務委員會實行的是一種委員集體的決策形式，從而突顯了在決策過程中，規范化與制度化的活動方式的必要性和重要性。這是將校務委員會決策效能最優從可能轉化為現實的一個不可或缺的條件，也是校務委員會走向完善與成熟的主要標志之一。可能是由于校務委員會的在我國高等學校治理結構中的地位不受重視，當前我國高等學校校務委員會在這兩方面還是做的不夠好，主要表現為:活動方式太隨意，議事規則有漏洞。這必然會增加校務委員會運作的難度和決策的不科學性。為此，必須改變這一現狀，使校務委員會活動方式與議事規則從無序走向規范。一種有效的活動方式和完善的議事規則實質上強調的是一種良好的制度設計。在新制度主義者道格拉斯·諾斯看來，“制度是一個社會中的一些游戲規則，或者更正式地說，制度是人類設計出來調節人類相互關系的一些約束條件。③［美］道格拉斯·諾斯:《制度、制度變遷與經濟績效》，三聯書店1994年版，第15－16頁。”正是由于有了這些制度的約束，個人理性才不會導致集體行動困境的出現。這也表明:僅僅依賴于個人的自律，不可能產生一種有效的活動方式。因為，理性的人是都追求自身效用的最大化。可見，制度在保證一種有效的校務委員會活動方式方面具有不可替代的作用。在制度的約束下，校務委員會決策的科學化、民主化和法治化才有可能實現。完善校務委員會決策與活動方式應遵循過程公開、程序公正、決策科學與民主、權責對等的基本原則，主要應對以下幾個方面作出明文規定:一是在議題的選擇上，應有計劃，而且議題應屬于校務委員會決策權限范圍內的重要事項。二是在議題的審議與決策上，應做到校務公開透明，決策程序公平公正。公開是前提，程序公正是實質公正的保障。其中尤為重要的一點:在決策過程中應該讓每一位委員都有充分表達自己意見和建議的機會。三是在議題不能達成統一意見時，應該暫緩決策。四是應對會期作出相應的規定。一方面是要規定間隔多長時間開一次會，以防出現長期不開會和想開就開的情況;另一方面也要有怎樣召開臨時會議的相關規定，以防出現特別重大緊急議題時使用。五是要有當校務委員會委員不能出席會議，特別是多次不出席時的應對之策和處理辦法。雖然以上五個方面并沒有將所有的活動方式都包括進來，但它們應該是最重要的和最迫切需要解決的問題。當然，有效的活動方式只是確保決策科學化與民主化的一個必要條件，而且它的有效性和完善程度總是相對的。隨著校務委員會制度的不斷發展和完善，其活動方式也應與時俱進，從規范走向更加規范。

G462

A

1003－4145［2011］12－0097－04

2011－10－25

甘金球，山東工商學院公共管理學院講師，南京農業大學公共管理學院博士研究生。

本文系國家自然科學基金項目“決策、執行、監督——高校內部權力制約與協調機制研究”(項目編號70873076)的階段性研究成果。

(責任編輯:陸影luyinga1203@163．com)