協商民主在預防和處置群體性事件中的功能

昌業云 馬曉黎

(中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014)

協商民主在預防和處置群體性事件中的功能

昌業云 馬曉黎

(中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014)

精英決策體制中協商民主的不充分是導致當前我國群體性事件呈高發、頻發、規模化、暴力性特征的重要原因。協商民主政策范式具有預防群體性事件和有效處置群體性事件，防止其向著規模化、暴力性、與政府對抗的方向發展的功能。目前，以尊重公民參與權，以“權利中心主義”為核心價值觀的協商民主政策范式在治理群體性事件過程中尚未取得主導地位，需要借助現代信息技術、加強制度建設、加大問責力度、提升公民參與能力來促進協商民主政策范式的建立，從而達到有效治理群體性事件的目的。

協商民主;治理;群體性事件

當前，我國群體性事件呈現出高發、頻發、規模化、非直接利益相關者參與、暴力性、與政府對抗等特征，不但威脅著政府的合法性，而且直接影響著社會的和諧穩定。群體性事件之所以呈現這樣的特征，其深層次的原因之一是精英決策體制下協商民主缺失或者不充分。精英決策體制是民主代議制國家為提高公共管理效率而建立在選舉民主基礎上的一種間接民主制度安排。這種制度安排有公眾選出的政治精英行使公共權力，制定公共政策。但是，這種制度安排由于協商民主的缺失或者不充分，不但不能實現公眾權利的帕累托最優，反而異化為對公眾利益訴求的回應性不足，排斥公眾直接參與，導致公共政策不能反映公民的意志和利益，甚至損害公民利益，從而引發公眾的不滿。因此，要從根本上解決群體性事件問題，必須用協商民主的政策范式代替打壓的政策范式，必須把協商民主納入精英決策體制，實現公民對公共事務和公共決策的直接參與，實現政府和公眾之間的良性互動，最大限度地預防群體性事件的發生，促進政府走向善治。另一方面把協商民主作為處置群體性事件的主要手段，通過政府和公眾之間的對話、協商解決問題，化解矛盾，控制事態發展，防止群體性事件向著惡性事件演化。

一、協商民主在預防和處置群體性事件中的作用

關于協商民主，學者們從不同的角度給予了闡釋:羅爾斯認為協商民主是憲政民主制度的一種架構，這種架構具體規定關于協商性立法實體的設定。庫克則認為協商民主指的就是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。科恩提出協商民主意味著一種事務受其成員的公共協商支配的社團，這種社團的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據某方面的平等或公正價值來解釋的衍生性思想。米勒則認為協商民主是一種通過公開討論——每個參與者能夠自由表達、同樣愿意傾聽并考慮相反觀點而作出決策的一種決策體制。瓦拉德茲認為作為一種具有巨大潛能的民主治理形式，協商民主能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。綜合西方學者關于協商民主的闡釋，可以說協商民主是對精英決策體制下公眾參與決策缺失的一種回應，是對社會多元化背景下公共事務管理復雜化、社會分裂、社會沖突加劇等社會現實的回應。根據當前我國政治、經濟和社會發展的實際情況，筆者認為，協商民主有利于實現公民與政府之間、公民與政治精英、公民與社會組織之間關系的協調，如果把協商民主納入公共決策體制，可以化解利益群體在體制外以過激方式表達利益訴求的社會風險，從而起到預防群體性事件的作用。如果用協商民主的方式處置群體性事件，可以化解沖突，防止群體性事件向著規模化、暴力性和與政府對抗的惡性方向發展。其具體的功能機制如下:

第一，為公民有序參與提供平臺，預防公民在體制外無序參與而引發的群體性事件。公民參與是公民行使憲法權利的過程，是普通公民平等地直接參與公共事務和社會事務的管理和決策，使公共政策獲得公共性、合法性的行動。公民參與的表現形式有直接參與和間接參與、有序參與和無序參與之分。精英決策體制因排斥公民直接參與而導致以群體性事件為表現形式的公民無序參與的發生。協商民主為公民直接、有序參與搭建了較為寬闊的平臺，為公民參與權的行使提供了保障。美國政治學家卡羅爾·佩特曼認為:“真正的民主應當是所有公民的直接的、充分參與公共事務的決策的民主，從政策議程的設定到政策的執行，都應該有公民的參與。只有在大眾普遍參與的氛圍中，才有可能實踐民主所欲實現的基本價值如負責、妥協、個體的自由發展、人類的平等等。”①［美］卡羅爾·佩特曼:《參與和民主理論》，上海人民出版社2006年版，第36頁。通過協商民主使公民感受到在國家事務和社會事務管理中的主人翁地位，感受到自己對國家、對社會、對他人的責任，從而積極與政府合作，推動社會公共事業的發展。另外，公民對國家事務、社會事務、經濟和文化事業的參與，有利于防止政府決策和管理行為的偏差和失誤，平衡和協調社會不同階層、不同群體之間的利益。總之，協商民主能夠克服精英決策體制排斥公民直接參與的缺陷，起到預防群體性事件的作用。

第二，實現公民理性地表達利益訴求，預防公民以過激方式表達利益訴求而引發的群體性事件。協商民主能夠使公民平等地參與到公共決策的各個環節中來，尤其是能夠促進公共決策中公眾議程的設置，實現公眾議程和政府議程的有機銜接，使公民能夠自由、平等、充分、理性地表達利益訴求，并能順利地進入政府議程，及時得到政府的回應，預防公民以過激方式發動公眾議程，非理性地表達利益訴求，從而引發群體性事件。米勒指出:“當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協商性質的。這樣做的結果是，所達成的決定不是簡單地反映參與者的重要利益或觀點，而是反映了考慮各方觀點后作出的判斷及解決分歧時應該使用的規則和程序。”②［南非］毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯主編:《作為公共協商的民主:新的視角》，王英津等譯，中央編譯出版社2006年版，第139頁。通過協商民主作出的公共決策，是綜合所有參與者利益訴求后達成的，保證了公民利益訴求的實現，起到預防群體性事件發生的作用。

第三，建立對話互動機制，預防群體性事件的發生。“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。”③陳家剛:《協商民主:概念、要素與價值》，《中共天津市委黨校學報》2005年第11期。協商民主不僅能夠實現公民自由、平等的參與，而且能夠實現公民與政府的良性互動，形成上下互動的治理過程，暢通公民表達利益訴求的渠道，提升政府對公民表達利益訴求的回應性。協商民主也增進了公民和政府的相互理解、相互信任和相互尊重，也使得通過相互對話、協商達成公共認同的具有合法性意義的政策方案，得到了公民的支持和認同。在治理和善治這一層面上，協商民主啟動了公共政策的公眾議程，實現了公眾議程和政府議程的有機銜接，使公民利益表達理性，政治參與有序，預防因非理性表達和無序參與而引發的群體性事件的發生。

第四，用協商民主的手段處置群體性事件能防止群體性事件向暴力性事件演化。當公眾以過激的方式在體制外尋求利益表達時，協商民主是政府迅速回應公眾利益訴求，及時解決問題，化解公眾與政府之間的矛盾，防止群體性事件向規模化、暴力性、與政府對抗演化的有效手段。當群體性事件發生時，政治精英擯棄以暴力打壓為主的政策范式，積極主動地與公眾展開對話協商，真誠地傾聽公眾的呼聲，使其利益訴求得到充分表達、情緒得到宣泄。通過真誠對話，使公眾明確其要求哪些是合理的，哪些是不合理的，其合理要求可以通過哪些合法的途徑解決等等，取得相互之間的理解和尊重。同時加強善后工作，把公眾的利益訴求問題落到實處，防止矛盾重新激化。

二、發揮協商民主預防和處置群體性事件功能的對策

協商民主作為治理群體性事件的政策范式，在我國地方政府處置群體性事件的實踐中得到了充分的驗證。重慶出租車事件、廈門PX項目事件、廣東番禺垃圾焚燒事件的妥善解決就是典型的案例。但是，協商民主目前尚未成為我國地方政府解決群體性事件普遍采用的政策范式，重應對輕預防，以拖、捂、打壓為主要特征的舊政策范式仍占據著主導地位。要使協商民主成為治理群體性事件中的制度化、常態化的政策范式，充分發揮協商民主在預防和處置群體性事件中的功能和作用，需要各級政府在以下幾個方面作出努力。

(一)立足地方公共管理，從制度層面上對協商民主政策范式進行制度化設計。首先要建立協商民主責任制，就是把協商民主納入地方黨政領導的職責范圍之中，并把協商民主深入推廣的程度作為干部考核的重要內容，以及干部選拔任用的重要標準，以此推動協商民主在我國公共事務管理中的廣泛運用。我國地方政府協商民主的實踐表明，地方黨政領導是協商民主健康發展的關鍵因素。地方黨政領導的意志和決心決定了在地方公共事務管理中是否實行協商民主，是真協商還是偽協商。因此，必須通過實行協商民主責任制，發揮地方黨政領導在協商民主的發動、組織、實施上的主導作用。通過建立協商民主責任制，使政治精英樹立“權利中心主義理念”，在公共事務管理過程中，自覺運用協商民主引導公眾充分有序地參與，使民意得到充分表達和實現，從而預防群體性事件的發生。當群體性事件發生后，能夠自覺運用協商民主化解公眾在體制外尋求參與而引發的沖突。由于一些地方黨政領導存在著這樣的政治偏好:一是制定政策是政府的事情、是領導干部的事情，公眾沒必要也沒能力參與其中;二是對于群眾的不滿可以動用國家機器予以嚴格的管理和約束，從而達到維護社會穩定的目的。因此，必須通過建立協商民主責任制，促使政治精英轉變其政治偏好，使他們認識到通過協商民主參與公共事務的管理和公共決策是憲法賦予公民的基本權利，保障這一權利是政府必須履行的義務，使他們認識到協商民主是化解社會矛盾和社會沖突，預防群體性事件的最好辦法。其次要明確具體的協商民主程序。我國協商民主程序設置要做到以下幾個方面:一是確定參與主體，保證與公共決策相關的所有主體能夠自由平等地參與，防止出現利益相關者缺位。二是確立實行協商民主的范圍和形式。協商民主作為一種治理形式，其涉及的范圍至少包括涉及到群眾切身利益的公共事務，如土地的征用、房屋拆遷、勞動就業、社會保障、教育醫療、環境保護、城市規劃、公用事業價格調整等等，可以通過聽證會、懇談會、網上論壇討論、決策咨詢等多種形式展開民主協商。讓各方利益主體參與公共決策的全過程，從議題的選擇與確立、決策方案的擬定與選擇、決策方案的實施與監督等公共決策的各個環節，各方利益主體都能有機會充分表達自身的利益訴求，都能自由公平地展開對話和協商。在相互理解的基礎上相互妥協，達成共識，使公共決策獲得民意支撐，增強公共決策對公民利益訴求的回應性。三是確立信息公開程序。信息公開是真實體現民意、提高協商質量的重要保證，因此必須加強對信息公開程序的設計，促進公民由被動知情向主動協商轉變。一方面確立信息公開的時間，讓參與主體有充分的時間了解有關協商的背景，另一方面確立信息公開的范圍，保證足夠的信息量，讓參與主體及時準確全面地了解協商什么、為什么協商、怎樣協商。四是確立專家參與程序。作為政治實踐的協商民主需要民主協商理論專家、社會學專家、公共管理專家、具體專業領域的專業技術專家參與其中。有效的專家參與能為政治精英提供理論和技術指導，幫助政治精英在民主協商過程中進行恰當的角色定位;對參與協商民主的公眾進行指導和培訓，讓他們掌握利益表達、利益協商的技能，從而具備公共精神和公共理性;設計協商民主的程序，保證程序的科學性、民主性、合法性，為政治精英和公眾之間的互動提供一個良好的制度框架。

(二)強化群體性事件問責制，促進政府自覺運用協商民主預防和處置群體性事件。對群體性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的要進行問責。要認真落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，加大問責力度，使政治精英在強大的政治壓力下不得不轉變觀念，通過轉變處置群體性事件的政策范式，采用協商民主的手段，通過對話、協商來傾聽公眾的訴求，真誠解決群眾的利益訴求問題。

(三)提升公眾參與能力，督促政府采用協商民主的方式解決公共管理領域中的矛盾和社會沖突。公民的主體意識、參與意識、法律意識、理性協商意識是公民參與能力的決定因素，公民具有上述意識，才能擺脫精英決策體制下被動參與的局面，在體制內積極、有序、理性地參與公共事務的管理和公共決策，形成強大的壓力，敦促政府啟用協商民主政策范式，解決公共管理中的矛盾和問題。因此，要培養公民的主體意識、參與意識、法律意識、理性的協商意識，提升公民的參與能力。要加強民主制度建設，真正從法律和制度上確立和保障公民的主體地位，落實公民的各項民主權利，創造條件讓公民參與各種社會政治事務。要建立規范的協商對話教育和培訓制度，使公眾樹立公民意識，提高其參與的主動性和自覺性。要培養公眾參與能力，使公眾具有寬容、理性、信任、公益之心，實現實質性的參與。要使公眾掌握對話協商技巧，通過擺事實、講道理進行利益表達和交流溝通，學會妥協，使個人偏好體現到公共政策中，從而實現個人理性與集體理性的統一。

(四)充分利用現代信息技術，強化政治精英和公民社會進行充分而廣泛的互動，促進協商民主政策范式的建立，充分發揮其預防和處置群體性事件的功能。在信息化日益發達的今天，媒體在公民行使參與權、表達權、知情權、監督權方面發揮著巨大的作用。媒體和網絡與其它表達渠道相比有著不可比擬的優越性:一是利益表達的速度快。由于媒體傳播信息速度快，使得公民的利益表達直接面向政府決策層和全社會，避免通過其它渠道傳播過程中的信息受損，保證公民利益表達的準確性和全面性。二是利益表達的成本小。公民借助于媒體和網絡可以直接表達自己的利益訴求，無須花費大量的成本。三是利益表達的影響力大。媒體網絡能夠在短時間內將信息傳遍整個社會，形成一種信息流，從而造成普遍的信息聲勢，使其成為社會關注的焦點，從而可以對政府形成強大的壓力，迫使政治精英擯棄“權力中心主義”的理念，樹立“權利中心主義”的價值觀，用協商民主的政策范式來解決問題、化解社會沖突。媒體和網絡也是政府實行信息公開、加強輿論引導、使公民理性表達利益訴求、走向平等協商的重要平臺。第一，通過立法保障媒體和網絡平臺在官民互動中的積極作用，防止任何組織、團體和個人的非法打擊和報復。第二，政府支持、引導和規范媒體和網絡平臺的發展，使其成為人民群眾和不同利益群體表達利益要求和呼聲的窗口。通過媒體和網絡開設論壇、作民意調查等，實現政治精英、專家學者、公民三方充分的互動和交流，使不同的思想、觀念在碰撞中產生共振，達成共識。第三，大力發展網絡問政，使政治精英突破時空限制，快速便捷地深入基層，聽民意，聚民智，形成上下良性互動的局面，推動協商民主政策范式的建立，自覺地運用協商民主政策范式預防和處置群體性事件。

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1003－4145［2011］09－0118－04

2011－06－22

昌業云，中共濟南市委黨校副教授，研究方向:公共管理;馬曉黎，中共濟南市委黨校講師，研究方向:公共管理。

本文是全國社會主義學院系統2009—2010年度課題(項目編號:XT200921)的階段性成果之一。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)