平潭綜合實驗區管委會的建構模式探析

邢亮 ，于靜濤

（1,2.福建江夏學院法學系，福建福州 350108）

平潭綜合實驗區管委會的建構模式探析

邢亮1，于靜濤2

（1,2.福建江夏學院法學系，福建福州 350108）

平潭綜合實驗區特殊的發展定位和功能訴求，對其常規管理機構——綜合實驗區管委會的架構提出了更高的要求。隨著實驗區發展步伐的不斷加快，實驗區管委會的建構方式有必要從傳統的“行政主導式”向“立法保障式”轉化。而在“立法保障式”之下，應注意從確立組織之基本原則，健全組織立法體系，完善相關組織立法程序三個方面入手完成對平潭綜合實驗區管委會的建構。

平潭綜合實驗區；管委會；建構

2011 年 3 月，國務院正式批復了國家發改委上報的《海峽西岸經濟區發展規劃》，提出了加強兩岸交流合作，推進平潭綜合實驗區建設，努力構筑兩岸交流合作的前沿平臺的構想。 2011年 11 月，《平潭綜合實驗區總體發展規劃》由國務院正式批準，在該規劃中將平潭綜合實驗區定位為兩岸“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的共同家園。基于特殊的發展定位和功能預期，“共同家園”政策背景下的平潭綜合實驗區將成為區別于“經濟特區”、“開發區”、“國家綜合配套改革試驗區”等以往中國任何特殊區域的“實驗區”。而作為綜合實驗區常規管理機構的平潭綜合實驗區管委會則也應被賦予非同一般的使命與功能。因此以行政組織法為視角，對平潭管委會組織建構的方式方法、原則宗旨、程序路徑進行進一步探討就顯得更加必要和緊迫。

一、平潭綜合實驗區管委會設置、架構過程評介

（一）平潭綜合實驗區管委會概覽

平潭綜合實驗區管委會成立于 2009 年。 2009 年 7 月，福建省委、省政府根據國務院《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》精神，作出了設立平潭綜合實驗區的決定。隨后，作為實驗區主要管理機構的平潭實驗區管委會進入緊張籌備階段。2009 年 8 月，福建省委作出福州（平潭）綜合實驗區管委會主任任命決定，這被認為是福州（平潭）綜合實驗區管委會正式成立的標志。2010 年 8 月，福建省人民政府作出福建省平潭綜合實驗區管理委員會主任任命決定，同時將“福州（平潭）綜合實驗區”升格為正廳級單位并更名為“福建省平潭綜合實驗區”。2010 年 11 月，平潭綜合實驗區黨工委、管委會召開會議，決定設立直屬工作部門。此次設立的直屬工作部門共有四個，分別為：（1）實驗區辦公室。該辦公室內設秘書處、綜合處（加掛督查室牌子）、信息處、黨群處、政策法規處、行政處、總值班室7個處室。（2）經濟發展局。該局內設綜合處、發改處、經貿處、統計處、農村發展處、海洋漁業處、水利處、旅游處（加掛風景辦牌子）、勞動社會保障處9個內設處室，同時還設有平潭綜合實驗區森林與園林管理局作為部門管理機構。（3）環境與國土資源局。該局內設綜合處、環保處、國土處、土地房產權籍處（加掛房地產交易中心牌子）、政策法規處5個處室，同時設立平潭綜合實驗區規劃局作為部門管理機構，還設立平潭綜合實驗區環境監測站、平潭綜合實驗區土地儲備中心兩個下屬事業單位。（4）交通與建設局。該局內設綜合處、交通基建處、交通運輸管理處、城市建設處、住房發展處、市政管理處、政策法規處7個處室。2011 年 5 月 4 日，平潭綜合實驗區公安局成立，平潭綜合實驗區管委會的工作部門遂增至5個。據悉，綜合實驗區社會事業局、對臺交流局等內設機構也在設立籌備中。

（二）面臨難題的“行政主導式”

從以上過程不難看出，平潭綜合實驗區管委會主體架構中的一切重大事件，包括管委會的成立、主要領導的任命、內設機構的增設等幾乎都是在政府推動之下完成的。這種由政府主導、通過行政命令或行政決定的方式推動管委會創建、架構的方式可謂為“行政主導式”。 應當肯定的是，“行政主導式”具有效率高、力度大、靈活性強等優點。這在平潭管委會成立之初，為其能快速承擔起實驗區各項日常工作，大刀闊斧地實施改革創新起到了功不可沒的作用。然而，隨著平潭綜合實驗區管委會組織機構逐步健全，日常運轉走向正軌，“行政主導式”帶來的問題也日益凸現出來，具體表現為：

1.不能很好地解決平潭管委會主體資格問題。我國傳統行政主體理論認為，行政主體資格的享有者只能是行政機關和法律、法規授權的組織。依據我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》平潭綜合實驗區管委會并不可能成為法定行政機關中的任何一種。且“行政主導式”下構建之平潭管委會又將因缺乏法律、法規賦權性規定而不具行政主體資格。無行政主體資格不免會為實際行使大量行政管理權的平潭綜合實驗區管委會帶來三個負面影響：第一、增加管委會的違法風險。欠缺行政主體資格，從理論上講就意味著平潭綜合實驗區管委會并不能以自己的名義從事行政行為，而只能以接受委托的方式、以委托機關的名義行使行政職權。但實踐中出于行政效率的考慮，管委會又不得不對所轄行政事項做出決策迅速、程序簡化的反應。這二者之間的矛盾常常會催生管委會超越委托權限或不以委托機關名義行使行政職權事件的出現。第二、降低管委會執法權威。隨著法治觀念的增強，相對人對執法主體資質的檢視亦愈來愈多。行政主體資格的欠缺無疑會成為管委會對外執法時無法回避的“硬傷”，而大大影響其行為的拘束力和執行力。第三、不利于管委會責任的承擔。理論上，欠缺行政主體資格的平潭管委會也并不能為其行政行為承擔責任，該責任應由具有行政主體資格的一級政府承擔。不能一一對應的責任承擔方式極有可能會導致實踐中責任模糊、相互推諉情況的發生。

2.易出現職權范圍較模糊，相應關系無法理順等問題。“行政主導式”之下，管委會的權力收放將更多的取決于設立機關的行政決定，這就往往會出現對權力范圍的界定不甚清晰，且權力內容變數較大的情況。一方面，實驗區管委會可能由于相應職權“授權”不足而無法大刀闊斧地開展工作；另一方面，管委會也可能由于“授權”模糊而超越行使職權。行政權力的設置和運作缺乏剛性的約束和理性的規制。同時，模糊的權力范圍、不明確的資格定位也給平潭管委會在與其上級政府、所在地政府及其工作部門之間的關系處理上帶來了困難。彼此間的權限分工不明確，隸屬管轄不清晰，往往會在實踐中造成一個行政區域內管轄事項的積極沖突或消極沖突。

3.影響管委會高效、精簡體制優勢的發揮。誠如前述“行政主導式”本來具有高效性的優點，但隨著平潭綜合實驗區管委會各項機制地逐步健全，“行政主導式”則很有可能變成阻礙管委會高效、精簡體制優勢的發揮的因素。原因在于：第一、管委會這種管理體制的創新之處即在于其“小政府、大社會、小機構、大服務”的職權構建理念和方式。但“行政主導式”下構建的管委會，無法割斷行政化思維的影響，同時又缺乏將高效、精簡原則固定為機構設置基本規則的有效手段。因而，在發展過程中隨著管委會管理范圍的擴大和管理事項的增加，極易出現機構設置過渡細化、人員編制的不斷膨脹的趨勢。這就很有可能在不知不覺中回歸到傳統體制的人浮于事、機構臃腫、效率低下的僵局之中。第二、“行政主導式”下管委會行政主體資格的欠缺，使得其上級政府必須為之承擔相應行政行為的法律后果，這在一定程度上增加了上級政府對管委會“放權”的審慎程度。而上級機關對管委會授權的不足又使得一些屬于管委會自己應當并且可以處理的事項，卻必須逐層上報批準，從而增加了行政環節，影響了行政效率。

二、從“行政主導式”到“立法保障式”

這里所稱之“立法保障式”是特指在平潭綜合實驗區管委會架構過程中，以制定地方性法規或地方政府規章的方式逐步對管委會的機構設置、職權劃分、地位厘定、人員配置等進行規定，并嚴格按照法律規定組織實施的建構方式。鑒于上節分析可以看出，雖然“行政主導式”在平潭綜合實驗區成立之初起到過許多積極作用，但隨著平潭管委會自身不斷地發展，“行政主導式”已顯得力不從心，無法解決面臨的一些難題。此時，對平潭綜合實驗區管委會而言，已經到了要實現從創新的“行政主導式”向穩健的“立法保障式”轉變的節點。

（一）作為問題解決途徑的“立法保障式”

前述分析的平潭綜合實驗區管委會所面臨的問題在“立法保障式”的路徑下都有望能得到較好地解決。首先，行政主體資格的問題。通過立法對平潭綜合實驗區管委會的行政主體資格予以規定，對其權力進行概括地授權是在現有理論框架下最為快捷、也是成本最經濟的做法。而一旦平潭綜合實驗區管委會的行政主體資格問題得以解決，其行政行為效力問題，行政責任能力問題也將隨即迎刃而解。其次，職權范圍模糊、關系不順的問題。通過立法對平潭管委會的職權范圍、職權運行方式、法律地位等進行全面的規定，可以為其提供較為完整的權力來源保障，促進其發揮“小政府、大社會”的優勢管理好實驗區各項事務；同時又能很好地規制權力運行，促進管委會行政權合法、合理、有序地行使。另外，行政職權的法定化也是避免管委會同其他行政機關發生權力交叉重疊、地位模糊沖突等的有效手段。第三，行政效能問題。程序相對復雜的“立法保障式”從表象上看，似乎使平潭綜合實驗區管委會的架構繁縟化，從而影響到其行政效能。但實際上，通過立法將管委會的職權法定化、明確化，才能減少日后實施行政行為時因欠缺主體資格而增加的審批環節、因與其他機關關系未理順而帶來的摩擦沖突。從長遠看，“立法保障式”更有利于促進平潭管委會的高效、精簡。

（二）作為成功經驗的“立法保障式”

從國內外各類園區、開發區的成功發展經驗來看，立法保障都起到了非常重要的作用。在美國的硅谷、德國的慕尼黑高科技工業園、我國臺灣地區新竹科學園區等園區、工業區的發展歷程中，特別是它們管理服務主體的組建運行過程中，大都采用了立法保障推進、甚至是立法先導推進的方式。

以我國臺灣地區新竹科學園區為例，該科學園區設立于 20 世紀 70 年代末期，在設立之初的 1979 年 7 月 27 日，臺灣當局就公布了“科學工業園區設置管理條例”，以立法為先導規劃科學園區的建立和運作。以該“條例”作為基本法，此后又相繼出臺“實施細則”以及一系列配套、附屬的法令規章。這些立法相互配合、補充，形成了一整套服務新竹科學工業園區經濟社會發展的法律體系，特別是為科學工業園區的產業升級營建了良性的法律環境。[1]在科學工業園區的日常管理機構——科學工業園管理局的設立方面，臺灣當局更是出臺了一系列規范其職能職權的法令、規章。除了在“科學工業園區設置管理條例”中對科學工業園管理局的性質、地位、職權事項進行概括性規定外，還專門制定了“科學工業園管理局組織條例”、“科學工業園區管理局辦事細則”等法令對管理局的內設機構、人員編制、辦事規程、財務管理等進行了細密的規定。在這些法令、規章的有力保障下，新竹科學工業園區管理局得以有效地發揮其管理服務職能，為科學工業園區的成功發展奠定了基礎。事實證明，這種立法先導、發展政策立法化的法律保障模式是國內外許多開發區或園區快速、理性、有序發展的成功經驗所在，值得我們借鑒。

（三）于兩岸交流合作有特殊意義的“立法保障式”

以“立法保障式”推動平潭綜合實驗區管委會的建構對促進兩岸交流合作亦具有重要意義。在 2011 年 3 月由國務院正式批準的《海峽西岸經濟區發展規劃》從“探索兩岸合作新模式”、“構建兩岸經貿合作特殊區域”、“建設兩岸同胞的共同家園”三方面定位了平潭綜合實驗區的特殊功能。同年 11 月，《平潭綜合實驗區總體發展規劃》由國務院正式批準，該規劃中更是將兩岸共同家園構想具體化為兩岸“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的“五個共同”理論。對實驗區期許頗高的功能訴求，也同樣對作為實驗區常規管理機構的平潭管委會提出了更高要求。作為探索兩岸共同管理模式的重要平臺和載體，平潭綜合實驗區管委自身的構建采用“立法保障式”將比“行政主導式”有更多優勢。具體表現為：（1）以“立法保障式”建構平潭管委會有利于增加政府公信形象，為兩岸深度合作掃除疑慮。在平潭綜合實驗區建立兩岸共同家園的構想提出后，大陸方面表現出了相當的善意和熱情，相較而言臺灣方面則觀望氣息較濃厚。這種觀望與對平潭投資環境、政策環境、法治環境的信任度不夠有很大關系。對于臺灣地區投資者來說，僅僅靠口頭承諾或者政策文件，難以打消投資者對政策風險的擔憂，必須有相應的法律做背書，才能吸引投資者的目光，才能留得住投資者共同發展。如何打消投資者的政策風險擔憂，吸引投資、留住人才。[2]而在“立法保障式”之下構建并完善平潭實驗區的管理機構，同時制定法規對管理機構的職權范圍、辦事程序予以規范，這無疑是打造法治執政主體，掃清臺商疑慮的有力手段。（2）有利于采用更加創新的形式實現兩岸共同管理構想。對于 “共同管理”這一課題，采用傳統行政科層制進行管理主體的組織構架是否會是最佳答案，仍然是一個值得進一步探討的問題。因此，以地方立法的形式逐步推進平潭管委會的組織建構將更有利于擺脫傳統行政思維定式，嘗試行政科層制以外的管委會“共同管理”組織形式。（3）采用“立法保障式”推進平潭管委會的建構可以在立法階段充分運用聽證會、論證會等形式廣泛集中各方面智慧，實現兩岸意愿的對接，這對于管委會如何真正實現共同管理職能具有重大意義。

三、“立法保障式”下平潭管委會的構架建議

“立法保障式”既是一種方法論也是一種實體、完整、動態的制度體系。在其概念項下建構平潭綜合實驗區管委會，可從建構的基本原則、體系內容、程序完善等方面進一步分析。

（一）確立“立法保障式”下平潭管委會組織建構的基本原則

長期以來，我國學界對行政組織的建構原則缺乏足夠的重視。實踐中行政組織設置的隨意和非理性化，機構改革的頻繁與封閉性，都足以說明在我國的行政組織法律制度中缺乏基本原則的指導。[3]因此，在平潭管委會的構架立法中應當首先對組織基本原則進行界定。

1.組織依法原則。在平潭綜合實驗區管委會的架構中堅持組織依法原則是行政法治原則的內在要求也是保障兩岸人民合法權益的內在要求。一方面行政法治原則要求行政活動的一切內容、一切環節都能在法律、法規規定的范圍內進行，這自然也包括行政組織的建構。平潭管委會組織建構有法可依、有法必依，才能夠保證其行政組織活動民主、健康、理性地進行。另一方面，組織依法的原則有利于保障兩岸人民的行政參與權，促進管委會“共同管理”職能的發揮，而且其對合理界分公私權利領域，保護兩岸人民合法權益也具有重大意義。針對平潭綜合實驗區管委會的實際情況而言，貫徹組織依法原則的具體要求是：第一，管委會的性質、地位、機構設置、職權職責、活動方式等均應有相關法律規范予以規定。第二，管委會的一切組織活動應當遵守相應的法律規范。第三，管委會組織建構中違反行政組織法律規范的行為，應當承擔相應法律責任。

2.行政分權原則。行政分權是現代國家社會結構多元化的必然結果，因此也應當是構建行政組織時所應參考的重要因素。行政分權具體包括兩種形式——地方分權和公務分權。由地方分權而產生的地方自治是形成地方公共團體這一行政主體的前提。而公務分權就是將特定的、相對獨立的行政公務從國家和地方公共團體的一般行政職能中分離出來，交由特定的法律人格來行使，并由其獨立承擔法律責任。[4]在平潭綜合實驗區管委會的組織建構中貫徹行政分權的原則首先要求明確管委會與中央行政機關、管委會與其設立機關、管委會與其所在地各行政機關之間的職責職權分工關系。其次則要求按照行政分權的思路來設計管委會的組織形式和內設機構。在我國，以管委會的形式管理開發區部分涉及開發建設的事務，本來就是基于行政分權的考慮，以便讓開發區甩掉社會行政事務的包袱，輕裝上陣管理好經濟開發事務。因此，在平潭管委會的構架中應當充分考慮行政分權的初衷，大膽采用一些非政府化的方式來設計其組織機構和權力運作方式。

3.高效、精簡原則。誠如學者所言，行政組織以能發揮成效及效能為其目標，故行政組織之設置、調整、改組、廢止等均應符合行政效率原則，否則行政組織必趨于腐化、僵化而無存在之必要，此為現代行政組織之立法趨勢。[5]在平潭管委會的構建中應當注重保持行政組織的精干，以扁平化的設置方式充分發揮實驗區“小政府、大社會”的管理職能。同時，還應當注重管委會組織架構的系統化，使行政組織相互之間形成職責分明、分工協作、良性互動的體系關系。

（二）健全“立法保障式”之體系

以“立法保障式”來完成平潭綜合實驗區管委會的架構，并不意味著僅在已經著手制定的《福建省平潭綜合實驗區條例》中加入關于平潭管委會性質地位、職權分工的相關規定就萬事大吉。實際上，“立法保障式”應是一項系統工程，形成的應當是以《平潭綜合實驗區條例》為中心，以其他涉及平潭管委會內設機構、人員編制、經費運轉、辦事規程等法律規范為輔助的系統化的保障體系，該體系的具體構成情況如下：（1）制定《福建省平潭綜合實驗區條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》是規定平潭綜合實驗區的設立宗旨、發展原則、治理結構、開發建設事項等的“基本法”。對該《條例》的制定既可以采取福建省人大制定地方性法規的方式也可以在條件成熟的情況下爭取全國人大對之進行特別立法，使之上升為法律的層次①。在《條例》中應當結合平潭綜合實驗區“共同管理”的特殊功能訴求對其管委會以下事項作出相關規定：①管委會的名稱、設立機關、管理機關，②管委會的法律性質，③管委會的法律地位，④管委會的職權范圍。（2）制定《福建省平潭綜合實驗區管理委員會組織規則》（以下簡稱《組織規則》）。《組織規則》應在充分考慮促進兩岸合作交流、實現“共同管理”的前提下對平潭管委會的內設機構設置、人事編制、行政級別、人員任職資格等作出專門規定。（3）制定《福建省平潭綜合實驗區管理委員會辦事規則》（以下簡稱《辦事規則》）。在該《辦事規則》中應當結合平潭綜合實驗區功能需求實際對其管委會各內設機構的職權職責內容、工作原則、辦事基本流程等進行細化規定。（4）制定《福建省平潭綜合實驗區管理委員會經費管理辦法》（以下簡稱《經費管理辦法》）。由于涉及到兩岸合作開發、“共同管理”、行政分權等諸多特殊因素，平潭綜合實驗區管委會在經費收支管理運用上存在很多特殊性，因而有必要對之單獨立法予以規定。在《經費管理辦法》中應當對綜合實驗區管委會的經費來源、用途、安全管理、預決算等方面的內容進行規定。

在建立以上立法保障體系的基礎之上還應當注意的一個重要問題是應當結合實驗區管委會發展實際情況，適時地健全和完善這一體系。既可以結合管委會工作實際逐步增加相關保障支持的立法內容，也可以在已有法律規范的基礎上作相應修改。平潭綜合實驗區是完全沒有樣本可供參考、兼具經濟性但更側重政治性的改革創新。相應地，為平潭綜合實驗區開發建設提供法治保障，更需要創新、冒更大的風險，更需要“允許試錯”的寬容態度、勇氣和思路。[6]具體到實驗區管委會建構實踐，就是要及時總結經驗教訓，對實驗區管委會相關立法做適時調整。

（三）完善“立法保障式”立法的相關程序

當然，以上平潭管委會組織立法體系在管委會建構和運行過程中真正發揮立法保障作用還將依賴一個非常重要的因素，那就是相關立法程序的完善。相關立法程序的完善既是法治理念的特殊要求，亦是增加兩岸交流合作、為兩岸實施共同管理探索更多新途徑的有力保證。另外，由于前文所述管委會組織立法體系中的大多數法律規范都適宜采用地方性法規或地方政府規章的形式，而在我國這兩者的制定程序上又存在著很多不盡完備之處，所以進一步完善平潭管委會組織立法體系的相關程序，就顯得更為重要。完善相關立法程序應當注重以下幾點：第一、完善管委會相關立法（包括地方性法規和地方政府規章）的起草、審議、公布程序。在管委會立法起草上可以跳出行政起草、人大審議通過的習慣做法，適度地擴大管委會立法的起草渠道——對法學專家的委托起草、邀請臺灣地區來陸人員通過某種形式對相關立法進行協商起草等都是可以考慮的方式。在管委會立法審議上應當對審議的次數、間隔等具體問題有所明確，而且應當鼓勵作為補充的其他合理形式，如在管委會的立法審議中充分發揮公眾旁聽機制等。第二、注重公眾參與，確保管委會立法科學、民主、效率地進行。在相關組織立法過程中充分采用聽證會、論證會、研討會的形式擴大立法公眾參與的范圍，可以吸收臺灣方面人士參與立法聽證會、論證會等，以此來實現兩岸利益訴求的對接，構建出對兩岸發展最為有利的管委會組合模式。

注釋：

① 在 2011 年十一屆全國人大四次會議上，全國人大代表莊先就領銜提出了關于請求授予福建省人大及其常委會對平潭綜合實驗區的特別立法權的提案。

[1] 陳俊.臺灣新竹科學園區的立法調整及借鑒[J].國際經濟合作,2010(2):90.

[2] 黃志興.淺議平潭綜合實驗區開放開發“五共同”司法保障[EB/OL].(2011-7-29).http://www.fj.xinhuanet.com/news/2011-07/29/content_23350214.htm.

[3] 應松年、薛剛凌.行政組織法研究[M].北京:法律出版社,2002:60.

[4] 石佑啟.論公共行政之發展與行政主體多元化[J].法學評論,2003(4):60.

[5] 管歐.地方自治[M].臺北:三民書局,1995:48.

[6] 林建偉,潘書宏.論地方涉臺立法權的適度拓展——以平潭綜合實驗區為考察對象[J].福建行政學院學報,2011(5):84.

D675.7

A

1674-8557（2011）04-0009-07

*本文系福建省教育廳2011年社科類一般項目《行政法視角下的平潭綜合實驗區“共同管理”主體研究》的階段性研究成果之一，項目編號為：JA11283S。

2011-09-03

邢亮（1959-），男，甘肅平涼人，福建江夏學院法學系教授；于靜濤（1976-），女，遼寧本溪人，福建江夏學院法學系講師。

蘇 婷）