健全村民自治機制對策研究

鄭澤金，唐建平，張國祥

（中共宜昌市委黨校，湖北 宜昌 443000）

健全村民自治機制對策研究

鄭澤金，唐建平，張國祥

（中共宜昌市委黨校，湖北 宜昌 443000）

機制在社會系統是指一定社會領域的運作規制和驅動系統，具有相對性、社會性、關聯性、運動性和技術性等特點。健全村民自治機制，是21世紀初葉農村改革和發展的客觀要求，是擴大社會主義民主的重要一環。健全村民自治機制，是圍繞村民權益進行、通過基層民主展開的。它包括健全村黨組織領導與村民自治的互動機制，村級民主選舉機制，村務民主決策機制、民主管理機制和民主監督機制，以及村級物質保障機制。

農村；村民自治機制；對策

一、健全村黨組織領導與村民自治的互動機制

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”[3]作出這種規定，是中國共產黨的執政黨地位決定的，實踐也證明，只有堅持黨的領導，才能使村民自治保持正確的前進方向；只有堅持村民自治，才能進一步提高黨在農村的執政能力，鞏固黨在農村的執政基礎。

（一）健全村黨組織的領導機制。要選好配強村黨組織領導班子尤其是黨支部（黨總支或黨委）書記，健全村黨組織候選人提名制度，廣泛推行由黨員和群眾推薦、黨員自薦、黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大由黨員大會直接選舉村黨組織主要負責人的范圍。要完善村黨組織議事規則和決策程序，改進村黨組織的領導方式和工作方法。要健全村級黨務公開制度，及時通報黨內情況和信息，拓寬黨員意見表達渠道，提高黨員對黨內事務的參與度。

（二）健全村黨組織和村委會的協調機制。要按照黨章和有關法律法規要求，結合本村實際，對村黨組織、村委會的職責作出具體規定，保證村“兩委”責任清晰、分工明確、配合協調。要健全村黨組織、村委會、村務（民）監督委員會聯席會議制度。要教育和引導村黨組織、村委會成員增強大局意識、團結意識。普遍提倡和推廣村“兩委”成員交叉任職，通過參加選舉使村黨組織負責人兼任村委會主任。情況特殊的村，可實行黨支部（總支或黨委）書記與村委會主任分設。

（三）健全聯系和服務群眾機制。要健全黨員聯系村民制度、向村民通報工作制度、定期聽取村民的意見建議制度。要圍繞服務群眾開展各種形式的主題活動。要組織黨員積極為群眾辦實事、做好事、解難事，進一步密切黨群關系。要建立健全為廣大群眾提供優質服務的平臺 （如村級便民服務站等），主動回應群眾的關切和期待。要建立健全群眾評價機制，把考核評價黨組織和黨員工作成效的最終發言權交給廣大群眾。

（四）健全村級黨組織領導的村民自治的法規體系。“農村村民自治是一項涉及農村各種組織關系的系統工程，鑒于各地已經出現的一些帶有普遍性的問題，有關村民自治的國家立法和地方立法，需要與時俱進”。[4]（p33）我們建議，基層群眾自治制度作為中國的一項基本政治制度，應當法律化；鑒于城鄉一體化是大勢所趨，在城鄉統籌的思路下，在國家層面應出臺《中華人民共和國居民自治法》（或稱為《中華人民共和國城鄉居民自治法》）；省一級人代會或人大常委會再據此出臺相應的法規。

二、健全村級民主選舉機制

民主選舉是民主決策、民主管理、民主監督的基礎和前提，是村民自治的起點和關鍵節點。不容否認，近些年來村民委員會選舉工作對保障村民自治、發展農村基層民主、維護農村社會和諧穩定、促進農村經濟社會發展發揮了重要作用。但也應看到，有的地方沒有嚴格執行村民委員會選舉的法律法規和相關政策，有的地方村民委員會選舉競爭行為不規范，有的地方對村民委員會選舉中產生的矛盾糾紛化解不及時。同時，隨著村集體掌控的經濟資源減少，村級組織管理公共事務減少，一些地方村民對村委會選舉漠不關心。因此，有必要健全村級民主選舉機制。

（一）健全村級選舉動員機制。各市縣區可廣泛運用多種宣傳手段，把選人標準、相關政策規定和選舉辦法講清楚，讓廣大選民正確行使選舉權。編印《告全體選民書》、《致村民公開信》、村級班子換屆選舉工作手冊發放到各家各戶、郵寄到外出務工人員手中，擴大宣傳動員覆蓋面。對選舉工作專班、指導組成員、觀察員等換屆選舉相關工作人員進行培訓。采取新聞媒介宣傳、編寫宣傳資料、送法下鄉等多種形式加大宣傳力度。

（二）健全村干部推選機制。推選村干部，有三種辦法可供各地根據實際采用。一是“一票直選”。即不提名候選人，直接召開正式選舉大會，選民一次選舉村委會成員。二是“兩推一選”。即由群眾推薦與黨員推薦相結合，由黨員大會選舉村黨組織班子成員；由群眾推薦與黨員推薦相結合，由選民大會選舉村委會成員。這兩個選舉孰先孰后，各地可自行決定。三是分別推選。即由黨員對候選人投選舉票，選舉產生村黨組織書記和其他成員；由村黨組織和村民推薦候選人，選舉產生村委會。

（三）健全村干部競選機制。我們認為，村民委員會選舉應當允許有組織的競選。允許合理合法的拉票活動（競選演講就是一種合法的拉票手段），但堅決不允許賄選、私下允諾條件等非法“拉票”行為。“在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選”。[5]這是對賄選的原則性界定，而對賄選的認定標準和界限，各省（直轄市、自治區）可根據本地實際作出具體規定。鑒于查處賄選取證困難，建議實行賄選檢舉獎勵制。我們還認為，“組合競選”方式值得提倡，它符合民主法制精神，公平合理、簡便易行，有利于減少“一人腐敗進而造成集體腐敗”的幾率，也利于村委班子的團結。村委會“組合競選”試點工作應在當地黨委、人大、政府的領導下，依據有關法律法規有序推進。

（四）健全村級選舉監督保障機制。要繼續在村一級普遍建立選舉監督委員會，地方各級抽調人員組成觀察組，對整個換屆選舉工作進行全過程觀察。采取不間斷的巡察，對選舉工作的運行情況進行巡查督辦，及時發現、解決問題。實行主要領導和分管領導包重點村。各地應按照工作需要落實選舉工作經費。應始終堅持執行法律法規不變通、法定程序不減少、民主權利不截留，實施中嚴把六道“關口”：村民選舉委員會和村民選舉監督委員會推選關；選民登記關；推選村民代表關；候選人提名產生關；選票發放秘密填寫關；公開投票唱票計票關。

三、健全村務民主決策機制

實踐經驗表明，以黨組織——村委會聯席會議為主的精英決策，是村民自治中民主決策最普遍的實踐形式，而其他方式的民主決策只是補充形式。現在的問題是，有的農村地區以村民會議召開難為由，長期不召開村民會議；有些村民代表開會前沒有同村民溝通，會上發表的只是個人意見；有些村莊在決策重大村務時，由黨組織或村委會，甚至黨組織領導人個人說了算。因此，健全以廣泛參與、議事協商為基本前提的民主決策機制，克服在民主決策實踐中存在著的用間接民主代替直接民主的現象，非常必要。

（一）明確界定決策范圍和權限。《中華人民共和國村民委員會組織法》第23條所列事項，由村民會議決策；第24條所列事項，由村民會議和村民代表會議決策（從效率和財力方面考慮，由村民代表會議進行決策較為合適）。其他事務由村黨組織、村委會決策。違反者，根據決策責任追究制度處置。

（二）健全議案的提出與受理規程。議案的提出者應是本村有選舉權和被選舉權的村民。我們認為，應由村黨組織統一受理議案，并召開村“兩委會”聯席會議研究具體意見或建議，盡可能安排議案提出者列席，并給予其說明議案提出的目的、實行方法以及其他方面需要了解和解釋的權利。聯席會議研究具體意見或建議后，在提交村民代表會議討論決定前，要一次進行公示，以保證村民的知情權和參與權。

（三）規范民主決策流程。根據已有的做法和經驗，民主決策應遵循“一般村務集體協商決定、重大村務村民討論決定”的原則。重要決策可分為6個步驟：議案提出，議案受理，“兩委”協商，村民代表會議討論，村民代表會議表決，公布。在村務公開欄上，村民代表會議有關議題的提出和表決的時間、地點、人員、內容，表決中應到、實到代表數以及表決結果等都必須逐項公布。“民主決策流程圖”要裝框上墻。

（四）貫徹執行協商民主制。在村民代表會議召開之前，村委會應提前數天將所討論的內容通知村民代表，村民代表要走訪村民廣泛征求意見。村黨組織有責任檢查、督促村委會和村民代表做好這些工作。對重大村務，村“兩委”對提出的方案醞釀審議后，以無記名投票方式投建議票；贊成票超過實到會人數半數的形成預案，提交村民代表會議討論。召開村民代表會議要有三分之二以上的村民代表參加，開會時要讓村民代表盡量發表意見，客觀真實地進行反映村民的心聲；要留足夠時間進行醞釀討論。在表決方式上，應實行票決。所有決定應有半數以上村民代表同意。

四、健全村務民主管理機制

2004年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》下發后，各地加大了工作力度，積累了豐富經驗，也創造了一些行之有效的新做法。但是，各地進展不平衡，重形式、輕實效，制度不夠健全。有的村民自治章程、村規民約約束村民的多，約束村干部的少；有的村務公開內容不真實、公開的形式隨意性大；有些村務管理混亂，財務管理回避群眾監督，公開后不能及時收集群眾的意見和建議，沒有相關的人員和機構對農民群眾質疑的地方做出合理的解釋。因此，必須進一步完善村務公開、推進民主管理，健全工作機制。

（一）制定和完善《村務公開工作規則》。規則應當詳細劃分村務工作范圍，明確各機構的工作職責和工作原則，對村莊基本工作制度、財經管理制度、議事決策制度、民主監督制度以及責任追究制度等等作出明確、具體的規定,從制度上保障村民的知情權、決策權、參與權、監督權，界定村干部的辦事權限，強化對村干部的約束。村務公開的基本內容遵從《中華人民共和國村民委員會組織法》第30條。村務公開的形式、程序、具體時間，以及答復村民意見的時限，皆應做出具體規定。要根據農村改革發展的新形勢、新情況和農民群眾的要求，豐富和拓展村務公開內容。

（二）健全農村社會組織參與機制。我們認為，應當健全社會組織法律法規體系，將農村社會組織納入法治軌道；完善農村社會組織扶持辦法，形成對現代國家建構的內在支撐和助力；健全農村社會組織內部管理制度，發展社會自治能力；構筑農村社會組織運行機制，使之在國家社會管理規則框架中按照既定的規則體系追求自身利益和目標；強化農村社會組織監管機制，實現地方政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動。動員社會組織參與民主管理，一是鼓勵和支持他們的合法活動；二是通過社會組織的內部機制協調農民的要求和行為，引導農民依法有序表達利益訴求；三是通過社會組織進行組織化的民主協商，實現民主參與；四是通過社會組織對鄉村社會的底層整合，構造民主制度運行的基礎結構。

（三）以社區建設創新農村民主管理。農村社區建設是一項全新的創造性工程，它使村民自治得到了新生，使其回歸服務群眾的本來面目。社區建設可以從三方面創新農村民主管理：一是它使過去政府單一的權力主體，轉變為多個權力或權利主體（政府是公共管理主體，社區自治組織是自主管理主體，社區其他組織成為參與主體）。二是它使鄉鎮、職能部門與社區居委會的關系從領導與被領導的關系轉變為“指導與協助、服務與監督”的關系。三是它由過去那種垂直式層層負責的管理機制，轉變為橫向式的民主協商機制。從中國民主政治發展大局看，今后，農村自治應當實現由行政村自治向農村社區自治的轉型。

（四）在法治軌道上強化民主管理。要加強法制宣傳，增強農村干部群眾的法制觀念，提高依法辦事能力。村黨組織、村委會以及全體村民都要在法律許可的范圍內活動，不允許有超越憲法和法律的特權。“兩委”及村民會議、村民代表會議所作的每一項決定、決議，都不得與黨的路線方針政策和國家法律、法規相抵觸，村民自治章程、村規民約等制度不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民既應享有民主權利，也應履行應盡的義務，不斷增強公民意識。要推進農村依法治理，不斷提高法制化管理水平。

五、健全村務民主監督機制

任何公共權力如果缺乏有效監督，都有可能蛻變為少數人謀取私利的工具。由于有些“村官”在決策、執行等問題上的亂作為、不作為嚴重影響干群關系，“村官”腐敗問題侵蝕黨的執政基礎，以及村級管理權缺乏有效的監督制約，必須建立健全以權益保障、規制權力為根本要求的村務民主監督機制。2010年修訂后的 《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構”。[3]這是建立健全村務民主監督機制的法律依據。我們建議，要建立健全四個方面的機制：

（一）建立健全村務（民）監督委員會產生機制。從精干、高效、節儉方面考慮，我們認為可根據村莊大小設3至5人為宜。監委會下設主任1人，委員2至4名，監委會主任享受村副職或村委待遇，列席村兩委會議。程序可經過“海推”候選人、候選人公示、正式選舉、確認當選等階段。

（二）建立健全村務監督履責機制。村務（民）監督委員會的基本職責以九項為宜：監督政策、法規落實；監督村務決策；監督村務執行；監督村務公開；監督村級財務；監督村集體資產和集體資源；監督村便民服務室運行；監督項目建設和征地拆遷；監督村干部勤政廉政及工作作風。

（三）建立健全村務監督運作機制。村務（民）監督委員會的運作，建議應不少于以下九種方式：制定計劃；列席會議；審核財務；查閱資料；走訪群眾；現場監督；召開會議；提出建議；進行評議。

（四）建立健全村務監督約束保障機制。其保障機制建議含以下六方面：成立指導部門；村級黨組織加強對村務監督工作的領導；落實辦公場所和工作經費；落實工作責任制；村務（民）監督委員會主任享受村委待遇，列席村兩委會議，委員實行誤工補助；村務（民）監督委員會成員依法履行職責受法律法規保護。其制約機制建議含以下三方面：村務（民）監督委員會在鄉鎮（街辦）村民監督工作指導組指導下、在村黨組織領導下開展工作，接受村民代表會議和人民群眾的監督，并向村民代表會議報告工作；制定村務（民）監督委員會責任制及百分考核辦法，根據考核情況進行相應獎懲；村民代表會議每年對監督委員會成員進行年度信任度測評。

六、健全村民自治物質保障機制

村民自治組織要在全村范圍內開展公共治理，提供公共服務，必須要有一定的經濟基礎，有相應的治理資源相配套，否則，村民自治就成無米之炊。當今，全國大部分村莊都成了“空殼村”，村民自治運轉所需要的治理資源相當匱乏。既然村民自治原有的基礎已經喪失，那么就必須重新構建，為村民自治提供物質保障機制。

（一）構建農村公共產品供給機制。在以工支農，以城帶鄉的階段，必須加大政府對于農村公共產品的供給，規范轉移支付的手段，發展各地經濟，激活社會資本，解決鄉村財政問題。可按照財權與事權相統一的原則，建立起中央、省、市縣三位一體的農村公共產品供給體制。要加大中央財政轉移支付力度，通過政府購買公共服務等方式，建立村級“財政”資金的穩定來源。

（二）發展壯大集體經濟。其關鍵是找準增加村級集體收入與增加農民收入的結合點。要充分發揮政府的主導作用，鼓勵村集體經濟組織以土地資源和資金投入等形式參與土地整理、村莊整治，允許村集體在符合土地利用總體規劃、城鎮與村莊建設規劃和依法辦理用地手續的前提下，利用集體土地建造相對集中具有特色的生活小區、標準廠房等，從中獲取土地經營收益。村黨組織和村民委員會要探索集體經濟實現的多種形式。可以通過招標投標方式承包、租賃、出讓集體資產，以參股、聯營、合作等方式經營集體資產。征地要按照同地同價原則給農村集體組織和農民合理補償。

（三）化解村級債務。2002年農村稅改后，各地加大了清理和化解村級債務工作的力度，因地制宜采取了清欠化債、降息化債、盤資化債、控貸化債、節支化債、控管化債、精簡化債、轉企化債、減負化債、發展化債等措施，取得了明顯成效。今后化解村級債務，經濟發展是決定性因素，我們建議：（1）國家適時出臺政策化債。對政策范圍內造成的負債，可參照“普九”化債投入專項資金進行一次性化解。同時，適時啟動清收歷欠款政策。（2）公共財政向“三農”傾斜化債。國家要進一步加大農村基礎設施和公益事業建設的補助資金比重，酌情給予稅收減免。對于既無區位優勢，又無資產資源的村，建議上級在安排農業發展項目時，應當給予優先考慮，在資金、技術、信息等方面及時給予援助。（3）結對幫扶化債。各幫扶單位要結合實際，帶資金、出政策、引項目，幫助解決發展農村集體經濟中的具體問題，通過逐步加強村集體經濟實力化解村級債務。

（四）健全農村公益事業建設機制。農村稅費改革后，為解決村級公益事業建設“事難議、議難決、決難行”問題，一事一議財政獎補應運而生，且成效顯著，成為深化農村綜合改革的一項重大制度創新。在此條件下，我們要以農民自愿出資出勞為基礎，以政府獎補資金為引導，以民主協商為手段，健全籌補結合、多方投入的村級公益事業建設機制。為此，一要明確村級公益事業建設責任劃分；二要界定一事一議財政獎補的對象、范圍、方式、資金來源和工作程序；三要建立健全一事一議民主議事機制；四要在項目建設的組織、運營、驗收、財務等重要程序和環節上建立健全監管制度；五要建全村級公益設施管護制度。這樣才能確保農村公益事業建設健康有序地進行。

[1]江澤民.江澤民文選:第3卷[M].北京:人民出版社，2006.

[2]中共中央文獻研究室.十七大以來重要文獻選編（上）[M].北京:中央文獻出版社，2009.

[3]中華人民共和國村民委員會組織法[N].人民日報,2010-10-29.

[4]唐曉清,潘立魁.健全和完善村級黨組織領導的村民自治機制[J].探索，2010，（3）.

[5]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知[N].人民日報，2009-05-31.

D638

A

1003-8477（2011）10-0039-04

鄭澤金（1962—），男，宜昌市委黨校常務副校長、副教授。唐建平（1955—），男，宜昌市委黨校副校長、教授。張國祥（1957—），男，宜昌市委黨校教授。

國家社會科學基金重大項目“健全農村民主管理制度對策研究”子課題研究成果之一。項目編號：08＆ZD028

責任編輯 申 華

20世紀80年代以來，特別是90年代末以來，村民自治逐漸成為中國學者關注的一個焦點。迄今為止，圍繞村民自治的研究，已經發表了數萬篇論文，出版了百余部專著。這些研究主要包括村黨組織和村委會的關系研究，民主決策、民主管理和民主監督研究，村民自治的物質保障研究等。而在文章標題（CNKI搜索）中涉及“村民自治機制”的，則從2001年開始，至2010年，共有29篇文章。這些文章或進行實證研究，或進行理論探討，著重論述建立健全村民自治機制的必要性和緊迫性，思考建立健全村民自治機制的條件，提出建立健全村民自治機制的意見和建議。應該說，我國理論工作者和實際工作者，都為建立健全村民自治機制貢獻了真知灼見。

進入21世紀，村民自治日益深化，在基層社會管理和服務中的地位愈加顯現，在維護社會穩定、促進社會和諧上的作用更加突出。但是，隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，新情況新問題不斷出現。新情況的突出表現，一是農民成為自主生產經營的主體，傳統的組織動員方式基本過時；二是村集體掌控的經濟資源減少，調控力和凝聚力差；三是隨著現代化的推進，群眾民主意識增強、利益訴求增多，對公共管理和公共服務都帶來壓力；四是大量青壯年農民外出務工，不可避免地對村民自治產生了影響。新問題的突出表現，一為牽制，一些地方的村委會和黨組織關系不協調，個別的甚至矛盾尖銳。二為亂治，一些村干部和村民誤認為村民自治就是想怎么干就怎么干，只強調民主權利，不承擔義務，不愿守法循規；有的村決策不民主，辦事不公開，管理不規范，監督不到位。三為難治，有的村莊宗族派性難消除，社會矛盾難調解，治安形勢難好轉，丑惡現象難禁止，公益事業難推行，環境衛生難處理。四為不治，主要是無錢辦事，開不攏會，議不成事，個別村莊成為一盤散沙，只能由地方黨委和政府“為民作主”。這些情況的出現，在一定程度上影響了村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制的健全和完善，也不利于實現好、維護好、發展好廣大農民群眾的根本利益。因此，繼中共十六大報告提出“完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”[1]（p554）之后，黨的十七屆三中全會強調，要“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以村務公開、財務監督、群眾評議為主要內容的民主監督實踐，推進村民自治的制度化、規范化、程序化。”[2]（p678）本文的中心任務，是探討如何健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，從而促使村民自治組織更加健全、自治活動更加規范、自治范圍更加擴大、自治程序更加完善、自治保障更加有力、自治成效更加明顯。

當今，機制是一個應用廣泛的概念，其載體主要是機械系統、生命系統和社會系統。我們認為，在社會系統，機制具有相對性（是相對于制度、體制而論的）、社會性（運行規則是人為設定的）、關聯性（聯結系統內部各組成部分和環節）、運動性（是在社會運動中起作用的因素、促使和調節系統運行的因素）、技術性（屬于操作和實施范疇）。所謂“機制”，這里是指一定社會領域的組織或部分之間相互作用的過程和方式，是一定社會領域的運作規制和驅動系統。村民自治機制是農村居民自我治理的運作規制和驅動系統。健全村民自治機制，是圍繞村民權益進行的，因為人們所奮斗的一切，都跟權益相關，權益是核心、是目的。健全村民自治機制，是通過基層民主展開的，因為人們權益的實現，有賴于民主所體現的權威性和公正性，民主是關鍵、是手段。從目前情況看，健全村民自治機制，重點是健全村黨組織領導與村民自治的互動機制，起點是健全村級民主選舉機制，支點是健全村務民主決策機制，焦點是健全村務民主管理機制，難點是健全村務民主監督機制，基點是健全村級物質保障機制。