論農(nóng)村城市化中的市場、政府與社會

周志文，周志鈞

(1．中共海南省委黨校 黨史黨建部，海口571101;2．中國人民公安大學(xué)教務(wù)處，北京100038)

論農(nóng)村城市化中的市場、政府與社會

周志文1，周志鈞2

(1．中共海南省委黨校 黨史黨建部，?？?71101;2．中國人民公安大學(xué)教務(wù)處，北京100038)

綜合雅各布斯和斯科特思想中關(guān)于城市化問題的思考，可以發(fā)現(xiàn)，他們集中批評的都是在城市化過程中國家力量的介入過于強烈。事實證明：農(nóng)村城市化進程中所遇到的諸多經(jīng)濟和社會問題的解決需要政府發(fā)揮作用，但政府的過度干預(yù)、角色錯位、市場經(jīng)濟原則的濫用等也會對農(nóng)村城市化過程產(chǎn)生負面影響。隨著中國市場經(jīng)濟改革的深入以及市場經(jīng)濟制度的確立，政府的作用已滲透到農(nóng)村城市化的方方面面，但市場體制仍發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

農(nóng)村城市化;市場;政府;社會

一、農(nóng)村城市化中市場、政府與社會的錯位：來自國外的批評

雅各布斯針對美國城市化及大城市化發(fā)展過程中的問題撰寫過《美國大城市的生與死》一書。雅各布斯不是學(xué)院派學(xué)者，而是一名新聞記者，因而，她對于現(xiàn)代問題有更敏銳的感覺以及更強烈的批判精神。此書一出版即成為城市化研究和城市規(guī)劃領(lǐng)域的經(jīng)典名作，影響深遠但又爭議極大。作者以紐約、芝加哥等美國大城市為例，深入考察了都市結(jié)構(gòu)的基本元素，如人行道、街心花園、小街區(qū)、地區(qū)管制、城市化資金投入方式等等，以及它們在城市生活中發(fā)揮功能的方式。此書不僅挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論，也嚴(yán)厲批評了現(xiàn)代化過程中的城市化對于社會多樣性、社會公正、社會權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡等等問題，使我們對城市的復(fù)雜性和城市應(yīng)有的發(fā)展取向加深了理解，也為評估城市的活力提供了一個基本框架。本書最后更是以批評城市規(guī)劃委員會為指向，雅各布斯認(rèn)為，規(guī)劃委員會主要存在兩個問題：一是“他們以(物理)科學(xué)的方法處理其面對的問題，那么城市規(guī)劃就不可能會有所進步。自然它也就會停滯不前，因為從根本上它就缺少一個能夠向前發(fā)展的思想所需要的先決條件：一個面對問題的正確認(rèn)識”［1］。具體來說，就是在規(guī)劃中喜歡使用的“一般性推論”、“平均化思維”往往與實際、客觀以及人的需要相背離等等，對于參與并最后被形塑的所謂城市人來說，僅僅可能是“高尚的野蠻人”。二是在城市化進程中起著重大決策作用的官僚體制、官僚體制理念認(rèn)識上的偏誤以及體制僵化，也是導(dǎo)致城市化問題產(chǎn)生的制度性根源。雅各布斯的論證細致甚至略帶瑣碎，卻直面問題本身，在城市化問題研究上具有重大影響地位。

另外一位在北美地區(qū)極具影響力和爭議的學(xué)者——耶魯大學(xué)教授詹姆斯·斯科特則把這個爭論推進到更深層次的地步。其相關(guān)思想主要表現(xiàn)在《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》。從著作的標(biāo)題我們即可以感覺到其思想對于日?，F(xiàn)代生活中以之為必然、絕對的概念表現(xiàn)出來的質(zhì)疑與批判，斯科特在這本書中闡述的西方城市化道路是一種極端現(xiàn)代主義的城市。斯科特描述的具體問題與雅各布斯大體類似，比如“網(wǎng)格化”的街區(qū)規(guī)劃、交通模式的“幾何精神”等等，然而斯科特的思考不僅局限于此，而是指向了這些現(xiàn)代背后的制度性、機制性動力歸因。而這種歸因在很大程度上來自一種現(xiàn)代國家的現(xiàn)代化實踐特征，而這種特征就是簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化，具體到城市化的規(guī)劃、推進以及治理來說，乃是實現(xiàn)國家對于社會、經(jīng)濟的有效控制和干預(yù)。這種國家角色的實踐結(jié)果包括兩個方面：一是實現(xiàn)社會的完全清晰，打破信息的壟斷，使實現(xiàn)一種有規(guī)劃、有步驟的經(jīng)濟社會發(fā)展成為可能，使得一體化的社會實現(xiàn)在治理技術(shù)上存在可能性;但是其負面作用可能是災(zāi)難性的，即給國家權(quán)力與干預(yù)的擴張?zhí)峁O大空間，使得城市的規(guī)劃與設(shè)計成為國家角色的獨角戲，并在特殊的歷史時期造成種族隔離、城鄉(xiāng)排斥等后果。對于這個問題，在標(biāo)榜以自由主義的國度里表現(xiàn)得更為徹底，因為這類國家往往在技術(shù)條件上更為成熟，國家的規(guī)劃往往能夠得到更為徹底的實現(xiàn)。其二，在類似于城市化的現(xiàn)代化實踐過程中，國家或者行動主體往往傾向于用簡單化的特征概括整體的社會事實，熱衷于用統(tǒng)計數(shù)據(jù)去面對一切事物與過程，比如在城市建設(shè)與規(guī)劃中，過去的城市規(guī)劃和建設(shè)往往是由于城市生活的自然發(fā)展而形成的，雖然不夠現(xiàn)代，但是在很大程度上符合所在居民的生活要求，其變遷過程也是自然而然的過程。而現(xiàn)代城市的發(fā)展基本納入所謂科學(xué)規(guī)劃的范疇之下，雖然城市的外在形式日趨現(xiàn)代，但越來越現(xiàn)代的城市卻被人們認(rèn)為不再適合人的居住。斯科特的分析還不僅僅局限于此，而是基于后發(fā)展國家在現(xiàn)代化推進過程中，尤其在涉及農(nóng)村改造的過程中喜歡采用“社會工程”的模式去分析社會變遷的過程，比如在其思想中論述到的蘇聯(lián)集體農(nóng)莊建設(shè)、坦桑尼亞的村莊化等等工程，這些社會工程伴隨著國家的強力推動、美好的設(shè)計愿景以及冠以科學(xué)標(biāo)簽的發(fā)展規(guī)劃而強行植入特定的社區(qū)、農(nóng)村、城市的發(fā)展進程中來。諸如此類的“社會工程”在農(nóng)村城市化的過程中可以說是非常普遍的，而對于評估這類“社會工程”的結(jié)果，首先從國家或者發(fā)展規(guī)劃本身所宣稱的目標(biāo)而言，可能是成功的，或者至少是實現(xiàn)了國家有效的管理與控制。但是，只要稍加考察與分析便不難發(fā)現(xiàn)在目標(biāo)與實際相背離的情況也是大量存在的。其三，就農(nóng)村城市化牽涉的主體或者當(dāng)?shù)鼐用?、農(nóng)民群體而言，在評價農(nóng)村城市化的結(jié)果上應(yīng)該持謹(jǐn)慎態(tài)度，例如農(nóng)村社區(qū)本來擁有固有的經(jīng)濟社會格局，然而隨著城市的擴張、專項計劃的實施(如新農(nóng)村建設(shè)等等)，這些舊有的格局不可避免地被重新規(guī)劃，進而導(dǎo)致規(guī)劃與實際情況的脫節(jié)。事實上，類似問題不僅存在于農(nóng)村城市化的過程中，在整個社會變遷發(fā)展的各領(lǐng)域中都普遍存在著。如何規(guī)避這種問題，斯科特認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意的是：在設(shè)計規(guī)劃與實際發(fā)展過程中，對于實踐的偶然性、社會的多樣性、發(fā)展的復(fù)雜性要有充分的認(rèn)識。

綜上雅各布斯與斯科特思想中關(guān)于城市化問題的思考，我們可以看出，他們集中批評的都是在城市化過程中國家力量的介入過于強烈，或者是在資本主義發(fā)展過程中市場經(jīng)濟與政治的共謀，或者是后發(fā)國家和社會主義國家政治的高度集權(quán)以及對發(fā)展的盲目要求等等。解決這些問題的思維取向無外乎包括對于社會復(fù)雜的認(rèn)知、強調(diào)市民社會形態(tài)的社會建設(shè)以及國家的簡政放權(quán)等等。由此，我們可以看到在農(nóng)村城市化過程中所涉及的市場、國家和社會這三個行動以及構(gòu)造主體，在農(nóng)村城市化過程中三者之間的互動關(guān)系模式也就決定了城市化道路模式的基本特征。

對于雅各布斯、斯科特等人來說，國家或是政府所扮演的角色，其消極作用往往大于其積極影響。但是，由于后發(fā)展國家的社會歷史因素以及發(fā)展過程本身的要求，國家在發(fā)展中的“第一推動力”以及在過程中承擔(dān)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理等作用也是不可忽視的，在現(xiàn)代社會體系之中，只有國家才能夠在短時期內(nèi)聚集大量的資源投入具體的社會實踐中去。同時，后發(fā)國家發(fā)展的歷史背景、階段狀態(tài)以及出現(xiàn)的問題與發(fā)達國家有著很大的不同，雖然可以歸結(jié)為經(jīng)濟、政府與社會關(guān)系之間的失調(diào)，但是對于這些問題的解釋與解決絕對不是以偏廢其中一項進而求得解決的。雖然國家角色的過度干預(yù)、角色錯位、市場經(jīng)濟原則的濫用等，將對農(nóng)村城市化過程產(chǎn)生普遍的負面影響。但是，農(nóng)村城市化進程中所遇到的諸多經(jīng)濟和社會問題的解決又依賴于政府的作用，即應(yīng)強調(diào)政府的作用?；诶碚撆c實踐的思考，市場、政府與社會究竟應(yīng)當(dāng)保持何種恰當(dāng)?shù)年P(guān)系模式，本文擬作簡略的探討。

二、市場、政府與社會的協(xié)調(diào)：中國農(nóng)村城市化道路模式的核心特質(zhì)

在斯科特的思想中，我們可以看到他對以極端現(xiàn)代主義為實踐思維指導(dǎo)的國家角色以及社會工程規(guī)劃持批評態(tài)度，但問題在于：為什么一個在他看來如此之壞的發(fā)展規(guī)劃并不一定會導(dǎo)致無法挽回的結(jié)果?究其原因是在發(fā)展過程中涉及多元主體的參與。而其他的參與主體，如經(jīng)濟、社會因素等基于自然的社會規(guī)律有著自覺或不自覺的抵抗規(guī)劃的努力。在中國經(jīng)濟社會發(fā)展歷程中可以找到很多事例來證明這個理論假設(shè)，比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)就是農(nóng)民依據(jù)客觀事實、一般社會經(jīng)濟規(guī)律而自發(fā)形成的經(jīng)濟、社會發(fā)展模式，進而自下而上地傳遞給國家，再通過國家的力量將其制定為正式制度。當(dāng)然，這個看似簡單的制度誕生的歷史過程是比較復(fù)雜甚至是在付出了巨大的代價以后得出的結(jié)論。但是，正是國家與社會之間進行了一次良性的互動，才促成了正確的社會經(jīng)濟制度的誕生。在這個過程中，如果不是依靠人們對經(jīng)濟、社會規(guī)律的自覺實踐，制度的萌芽是不可能的;如果缺乏國家力量將其制度化，制度的持久與能力的發(fā)揮也無法實現(xiàn)。

當(dāng)前，我們已經(jīng)確立了以科學(xué)發(fā)展觀為根本的治國、發(fā)展指導(dǎo)理念，以及和諧社會、可持續(xù)發(fā)展、新型工業(yè)化道路、新農(nóng)村建設(shè)等等社會發(fā)展目標(biāo)和路徑，這些也是農(nóng)村城市化必然涉及的發(fā)展內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，其具體含義也無一例外地牽涉如何正確處理市場、政府與社會三者之間的關(guān)系。

隨著中國市場經(jīng)濟的改革以及市場經(jīng)濟制度的確定，在經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中，市場體制無疑發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，實踐業(yè)已證明只有依靠市場體制的作用才能實現(xiàn)社會發(fā)展過程中的效率與效益。然而，如果單純地依靠市場的力量甚至迷信市場的力量同樣會陷入發(fā)展的誤區(qū)之中。在以往的經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多社會問題，比如再分配、失業(yè)、社會公平等問題，我們往往持一種“下溢假設(shè)”，即這些問題都是發(fā)展中的問題，只要將經(jīng)濟的“蛋糕”越做越大，這些問題到一定時候自然會迎刃而解。對照30余年的改革開放的實踐過程以及當(dāng)前某些領(lǐng)域嚴(yán)重的社會、經(jīng)濟問題，我們認(rèn)為其結(jié)論是很難站得住腳的。著名的社會經(jīng)濟史家卡爾·波蘭尼在這方面有過系統(tǒng)的論述，波蘭尼通過對西方成熟的市場經(jīng)濟國家歷史考察所得出的結(jié)論是：我們通常認(rèn)為的那種純粹的市場經(jīng)濟體制是不存在的，在市場經(jīng)濟誕生的同時，國家、社會就與之展開著互動，并相互制約和補充著。特別是社會政策體系的建設(shè)就體現(xiàn)了國家、社會為了避免市場原則的濫用而形成的保護性運動，這些保護運動不是與市場經(jīng)濟原則對立的，而是融入市場經(jīng)濟之中并促成了成熟的市場經(jīng)濟體制。同樣，結(jié)合中國農(nóng)村城市化進程的復(fù)雜性和長期性，國家、政府的角色扮演也應(yīng)保持高度的反思精神，并清楚地認(rèn)識政府在社會、經(jīng)濟事務(wù)中的責(zé)任屬性。

通過思考中國國農(nóng)村城市化的實踐，可以清楚地看到政府的作用滲透在農(nóng)村城市化的方方面面，且須臾不可離開。但是“小政府、大社會”關(guān)系模式又是廣泛認(rèn)同的理念追求，實踐與理念的背離是顯而易見的，人們往往將這種問題推諉于行動中的違規(guī)與不自覺。筆者認(rèn)為，這樣的說法也是片面的，問題的根源還是市場、政府與社會關(guān)系的失調(diào)而導(dǎo)致的客觀與理念的不適應(yīng)。所以，當(dāng)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)種種與預(yù)期目標(biāo)、政策設(shè)計不一致，以及由此引發(fā)的經(jīng)濟、社會問題時，作為扮演重要角色的政府不應(yīng)簡單地思考如何加強對過程的管制和把控，而是應(yīng)以現(xiàn)代治理的思維認(rèn)真地反思市場、政府與社會之間的關(guān)系。北京市朝陽區(qū)農(nóng)村城市化的實踐值得借鑒。朝陽區(qū)農(nóng)村城市化實踐過程中的市場、政府與社會的關(guān)系可從兩個層面來說，首先，從社會發(fā)展的內(nèi)涵來說，市場、政府與社會在這個過程中都在不斷地向現(xiàn)代文明邁進，在社會建設(shè)中，更加注重發(fā)展過程中人與自然的和諧，注重以人為本、人性化的發(fā)展政策、安置措施，注重環(huán)境意識的提高，強調(diào)尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神、農(nóng)民組織的建設(shè)等等，這些都是以往城市化以及工業(yè)化、現(xiàn)代化所忽視的內(nèi)容。對于上述內(nèi)容的重視也是進一步構(gòu)建合理的市場、政府以及社會關(guān)系模式的實踐前提。但是，我們應(yīng)注意的是，在這個三角關(guān)系中，市場體制與政府的角色無疑更為重要，社會建設(shè)也是前兩者尤其是政府有意識作用的結(jié)果，而作為行動主體的社會的功能尚未凸顯出來，特別是社會所必須具備的功能內(nèi)涵還沒有真正地發(fā)揮出來。在朝陽區(qū)農(nóng)村城市化進程中，政府在經(jīng)濟、政治、社會以及生態(tài)建設(shè)等方面均扮演著重要角色，比如本文論述的城市規(guī)劃問題。通過本文的理論分析與經(jīng)驗考察，可以確證的是城市規(guī)劃需要尊重發(fā)展規(guī)律，也要施以科學(xué)實踐，同時更需要不同主體的共同參與以及發(fā)揮各自獨特的功能。然而，城市規(guī)劃往往是由政府單獨制定并通過行政力量實踐之，從本質(zhì)上而言，是由政府意見或者是少數(shù)幾個政府領(lǐng)導(dǎo)的觀點而構(gòu)成的一個社會發(fā)展方案，在這樣的背景下出現(xiàn)規(guī)劃與現(xiàn)實的脫節(jié)自然是不可避免的。在其他問題上，也同樣存在著政府角色不清以及錯位的問題。

從理論上說，市場提供的是機遇與風(fēng)險，政府提供的是安全與最低保障，社會提供的是凝聚力與歸屬感等。另外，實現(xiàn)三者之間的有機聯(lián)系也是由社會領(lǐng)域來完成的，在朝陽區(qū)的農(nóng)村城市化過程中，可以看到農(nóng)民合作組織的建立，但是這類組織主要集中在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)，在其他方面的作用還十分有限，很多村鎮(zhèn)、農(nóng)民還在經(jīng)歷“被城市化”的過程。正是因為這種關(guān)系模式，或許導(dǎo)致了政府的規(guī)劃、計劃與現(xiàn)實的脫節(jié);而市場的盲目，以及個人、群體在這個過程中缺乏主動意識，使其也不愿將城市化視做可以實現(xiàn)自我的重要機會，而是被動地面對變遷與問題，最終導(dǎo)致農(nóng)村城市化過程中市場、政府與社會之間的隔膜。以社會保障建設(shè)為例，農(nóng)村城市化涉及龐大的農(nóng)村就業(yè)人口的轉(zhuǎn)移與安置，與全國其他區(qū)域一樣，各級政府出于保障公平、維護穩(wěn)定的目的出發(fā)而提供各種形式的補貼與安置措施，有些地方甚至用本不充裕的社會救助資金，如低保來對其進行補貼等。從行政的角度出發(fā)，這樣解決問題雖然具有形式上的效率，但未必可以達到預(yù)期效果。以朝陽區(qū)為例，由于北京發(fā)達的經(jīng)濟水平，某些地區(qū)的農(nóng)民由于房租收入等因素，其實際就業(yè)意愿并不強烈，但同時又有著很高的福利要求，從整體而言，極有可能導(dǎo)致福利制度效率的低下與資源分配的不合理。事實上，通過良性的市場運行來提供充足的就業(yè)福利，有可能成為個人社會福利中最重要的部分，也可以很好地解決政府供給與人們實際需求背離的問題。

［1］簡·雅各布斯．美國大城市的生與死［M］．金衡山，譯．南京：譯林出版社，2006：492．

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A

1007-4937(2011)04-0050-03

2011-03-20

周志文(1976-)，男，江西吉安人，講師，法學(xué)博士，從事中國特色社會主義和黨史黨建研究;周志鈞(1968-)，男，江西吉安人，副研究員，法學(xué)博士，從事教育管理和政治學(xué)研究。

〔責(zé)任編輯：陳淑華〕