社會轉型時期我國“三漁”問題產生的根源剖析＊

同春芬 韓 曉

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

隨著市場經濟的不斷完善,中國社會開始步入由傳統農業社會向現代工業社會、傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制、封閉型社會向開放型社會轉變的社會轉型時期。在社會轉型時期,社會結構變遷加速,社會結構轉型伴隨市場機制的作用放大和市場秩序化,迫使社會系統分層結構間的要素流變具有單向性,社會系統內部的資源互補與流動受到阻止,從而發生的一種“社會遮蔽”,即指社會權力集團或強勢群體的價值觀與準則,在特定情境中的潛在功能造成一定范圍和程度上對弱勢群體的物質與精神損害。其中,我們已經熟知的“三農”問題,就是這一“社會遮蔽”現象的具體表現,與此相對應的“三漁”問題卻逐漸被“邊緣化”,具體表現為“漁業成為弱質產業、漁民淪為弱勢群體,漁村社會發展緩慢”。

一、資源枯竭與制度缺陷：漁業成為弱質產業

漁業是一種古老的人類活動和產業,是農業的重要組成部分。漁業是人們依托漁業水域,通過合理開發利用和保護增殖水產資源,以取得符合社會需要的水產品的物質生產部門。漁業由于其自身的特殊性,在發展中容易遇到各種困難和問題。尤其是在市場經濟條件下,由于其他優勢產業部門的沖擊和擠壓,加之漁業資源的逐漸匱乏、海域污染的逐漸加劇以及漁業權制度的缺陷等原因,使漁業逐漸成為弱質產業。按照溫鐵軍的觀點,我國漁業發展過程中存在的主要矛盾有三個：一是漁業發展與資源生態環境之間的矛盾；二是漁民權益保護與區域經濟發展之間的矛盾；三是現有漁業增長方式與發展現代漁業要求之間的矛盾；這三大矛盾分別來自于：漁業與自然之間、漁業與其它產業之間、漁業內部各要素之間。[1]

首先,從20世紀80年代初期開始,我國近海漁業資源衰退的問題一直困擾著我們。由于漁業資源的共有屬性以及經濟利益的誘惑,捕撈強度居高不下,致使過度捕撈始終伴隨著人們對漁業資源的認識從無限到有限的過程。在很長時間里,漁業資源的利用處于“無序、無度、無償”狀態,對漁業資源造成了嚴重破壞,具體表現為種類減少、數量下降和資源結構改變。近些年來,我國漁業資源枯竭,近海海域環境惡化,漁業發展與資源、環境支撐能力的矛盾越來越尖銳。2006年我國渤海海域全年捕撈產量為122.86萬噸,占到全國海洋捕撈產量的8.52％；比上年減少0.48萬噸,降低了0.39％；比2002年減少了10.12萬噸,降低了7.61％,年均降低1. 96％。[2]與此同時,對自然資源掠奪性開發,超越了資源的再生能力,違背了可持續發展的自然規律,導致了難以恢復的資源破壞。捕撈是影響資源再生能力的重要因素,漁民不遵守休漁制度,酷漁濫捕,非法網具屢禁不絕。使漁獲物種類組成單一、種群結構低齡化、小型化。降低了資源的使用效率,使我國重要的天然經濟魚類種群資源受到了很大的破壞,而且也影響著水體總的生態平衡。例如我國渤海的對蝦資源近年來大幅度減少,已基本上無蝦汛。而且,隨著漁業的發展,一方面,“我國水生生物資源衰退的趨勢尚未有扭轉,水域環境惡化還在加劇,捕撈強度過大的問題還沒得到根本解決”。盡管國家推行的休漁制度、捕撈配額制度、捕撈證許可制度等一系列的法律法規和相關政策在一定程度上緩解了漁業資源的衰退趨勢,但是短期內難以實現可捕撈資源的理想狀態。

其次,環境污染是破壞水生生物資源的重要因素,據估算,全國每年因污染問題導致的漁業資源損失達幾十億元。主要入海流域沿岸和沿海企業每年排入的工業和生活廢水,使漁業生態環境被破壞,富營養化問題已日益嚴重。“2003年全海域共發生赤潮119次,累計面積約14550km2”。[3]近年來,赤潮發生的次數越來越多、范圍越來越廣、危害越來越嚴重,并有由近海向遠海擴展的趨勢。[4]另一方面,養殖業快速發展也不可避免地會帶來了一系列的問題,尤其是養殖給水域環境造成的壓力越來越大,研究表明,水產養殖外排水對鄰近水域營養物的負載在逐年增大,排出的N、P營養物質成為水體富營養化的污染源,使養殖環境和質量不斷下降。另外,沿海生物資源豐富的自然港灣和灘涂,由于養殖濫圍墾,已經遭到不同程度的破壞。另外,我國局部水域環境持續惡化(如表1所示),漁業生產條件嚴重衰退。根據《中國漁業年鑒2008》,我國2007年共發生漁業水域污染事故1442次,污染面積約8.23萬公頃,造成直接經濟損失2.98億元,因環境污染造成可測算天然漁業資源經濟損失53.9億元。這說明,我國漁業生產面臨資源枯竭與水域生態惡化的雙重困境,漁民很難再像過去那樣“早上船兒去撒網,晚上回來魚滿艙”了。

表1 我國海水水質評價結果2007

在漁業產業結構方面,伴隨著漁業經濟的全球化和水產品貿易自由化,我國漁業產業結構的一些深層次矛盾日益突顯出來,漁業產業結構存在結構趨同、層次偏低、粗放經營等問題。如我國海洋漁業產業結構中,第一產業的產值約占總產值的54％,第二產業為32％,第三產業僅占14％,[5]漁業三產業配比極為不合理。而且,漁業經濟總產值大部分是科技含量相對較低的第一產業創造的,水產品加工比率不足33％,而世界漁業發達國家水產品中近75％產量是經過加工后銷售的。不僅如此,各產業內部也存在一系列問題,第一產業中,生產組織化程度較低,以漁民為發展主體,以漁村經濟為主要形式,以一家一戶分散經營為主要生產組織方式是目前我國漁業經濟的基本特征,漁業集團作業較少。零星作業,分散管理,各自為政現象大量存在,使漁業經濟難以形成規模和合力。國有水產企業數量呈下降趨勢,企業經濟效益普遍不好。在第二產業中,水產品的精深加工不夠,行業標準也不完善,目前國外主要水產品市場都有比較完善的市場準入制度,但是國內水產品市場的相關制度還處于初創階段,對于水產加工品、企業資質、從業人員資質缺乏統一有效的規定,造成水產品市場魚龍混雜、良莠不齊。第三產業中主要存在規劃不夠合理,服務者素質偏低等問題。每個地區發展休閑漁業的資源稟賦都不盡相同,從而導致不同地區比較優勢的差異。但由于沒有結合當地的特有人文或自然優勢進行科學規劃,不少建設項目雷同,重復建設嚴重,缺少特色。勞動者素質也是第三產業發展的一個不可忽視的因素。目前,從事休閑漁業的服務者多是一些專業漁民,他們從傳統的捕撈業轉移而來,文化程度普遍偏低,缺乏一定的知識和技能,服務意識差。

另外,在制度層面,“由于漁業權制度不完善,漁業水域、灘涂產權模糊,導致了養殖和捕撈的基本經營制度不穩定,進而致使漁業經營很容易受到行政干預和部門利益的沖擊,養殖生產經營者和傳統捕撈漁民的合法權益很容易受到漁業內部和外部權力的侵害,不能得到合理的補償,已經嚴重制約了漁業可持續發展和漁區社會穩定。”[1]海域(漁場)和灘涂是漁業生產最基本的生產資料。我國《漁業法》規定,對于捕撈和養殖水域,實行許可證制度,但是并沒有從法律上規定許可證的使用年限,地方政府出于發展旅游港口等產業的目的,常常將漁業水域許可權收回。至今,我國還沒有出臺類似《土地使用法》和《農村土地承包經營法》等有關保障漁民海洋使用權利和捕撈權益的法律,沒有賦予漁民較長時間的水域使用權的法律,漁民的海域使用權和漁業捕撈權只是在國家《憲法》和《海域使用管理法》等相關法律架構下的一種變通性權利享受,而這種變通性的權利彈性較大,缺乏專門的法律確定性,其法律保障性相對比較弱化。因此,漁民對于水域的使用權并不穩定,隨時可能導致海域使用權的喪失。[6]而且,目前我國還沒有形成完善的水域功能規劃特別是漁業水域規劃制度,因此無法從根源上防止對水域漁業功能的損害。在漁業損害或水域侵占的賠償和補償上,由于缺乏健全的制度體系,致使漁業水域被占用或損害,難以獲得補償或賠償。即使對于有法律明確規定的水域污染損害賠償,目前也主要限于對養殖水產品直接損失的賠償,缺乏對天然漁業資源損害及水質惡化產生的潛在損失的賠償機制。此外,當前我國對較為普遍的違法排污、無序采沙、非法圍墾等損害漁業水域生態環境的行為還缺乏有效的管理,由于排污企業、采沙生產等給地方政府帶來的經濟利益遠超過漁業,地方政府在管理上缺乏主動性、積極性,往往默許漁業利益的犧牲。與此同時,國家在政策設計上未區分漁業與農業,很多政策套用農業的做法,其政策的效果與初衷相去甚遠。如漁業實行股份制,且已分化為少數人持股,而中央對農業實施“少取、多予、放活”的政策是符合農業生產實際的,但是對漁業來說“少取”是少取了少數人,“多予”則同樣是多予了少數人,優惠政策不能惠及大多數人。[7]

二、階層分化與社會排斥：漁民淪為弱勢群體

漁民是一個以海、以漁為生的特殊群體,海域、灘涂是其重要的生產資料和生活保障。近年來,農民的基本權利受到了各方面的重視和關懷。然而,廣義上被當作農民,實際上無法享受和農民同樣權利的漁民,其權利的享有以及保護,卻長期無法進入立法者、執法者和公眾的視野。事實上漁民無地可種,沒有土地這種重要的不動產作為其基本的生產資料和財產,更不能從土地上獲得社會保障,漁民的經濟地位顯得更為薄弱。近年來,隨著經濟體制改革的不斷深入,不同群體之間有了利益沖突,漁民占有的水域也有了激烈的使用價值沖突,漁民在這些利益較量中承擔了最后的損失,在他們傳統占用的水域由他人成片開發、被轉作他用的時候,漁民總是束手無策,因為他們基本上沒有任何可以對抗這些侵害的法律武器。可以這樣說,在整個社會結構中,如果將農民界定為弱勢群體,那么,漁民就是弱勢群體中的弱勢群體。[8]

首先,“失海”漁民生活困難。“漁民失海、失水可分為顯性和隱性兩類。顯性失海、失水主要來自漁業以外的工程建設和海洋管理制度變化；隱性失海、失水主要來自環境保護,尤其是海洋環境保護不善導致漁業資源衰退。”[1]筆者最近對青島市瑯琊鎮西楊家洼村的村民進行了初步訪談,據該村漁民反映,由于該村周圍一個較大規模的港口施工,在占用掉大面積海域的同時還對該村周圍的海水造成了嚴重的污染,海魚大量死亡,養殖網箱大量的減少,給該村的捕撈業和養殖業都造成了毀滅性的打擊,漁民收入直線下降,政府也沒有對漁民的損失做出任何經濟上的補償,導致現在該村很多漁民都面臨沒有經濟來源的困境。的確,近年來大面積的海域為國家公共基礎設施占用或為私人占有,一大批漁民失去了他們賴以為生的水域、灘涂,成為“失海”漁民。一些地方政府不負責任地將大片近海灘涂圈占、拍賣,使得漁民生活雪上加霜,更為嚴重的是,漁民“失海”后,卻只能得到很少甚至得不到任何補償,漁民生產生活得不到適當的安置。漁民“失海”問題也逐漸成為漁業發展和社會穩定的潛在威脅。

其次,漁民收入增長緩慢,不少漁民陷入貧困。由于漁業資源的過度利用導致的資源枯竭使得漁業生產效率不斷降低,加之漁民必需的漁船、漁具以及其他生產必需品都很昂貴,要支出比農業用具更多的費用才能開展漁業生產。海洋捕撈業投入除了漁船等固定資產外,生產過程中的投入主要就是柴油消耗。“從上世紀90年代起,油價不斷攀升,從每噸1500元左右猛升到2000元以上,進入新世紀更是持續高價位。2002年初,柴油價格還是2000元左右,到9月份升到3100元/噸,而到2003年3月份己升到3700元/噸,目前已超過4000元/噸,而魚價卻在低價位徘徊,投入產出比明顯不利于漁民。而漁船具有一定的使用年限,折舊費用很高,其滅失風險也遠高于農具。”[9]據西楊家洼村漁民們的反映,現在有的漁民出海兩三天回來僅僅收入一千多元,扣掉油費和工人等費用所剩無幾,近海海域的魚類幾乎都被捕撈枯竭,遠洋捕撈又耗費不起物力財力,除掉國家2010年開始實行6月至8月份3個月的休漁期和冬季的惡劣天氣不能出海,漁民在一年內能夠出海捕撈的時間是少之又少,這些問題都嚴重影響了漁民的經濟收入,收入不僅沒有增多,反而呈一種下降的趨勢。“進入21世紀以后,由于受到經濟增長周期、經濟體制改革、水產品供需格局轉變以及資源環境、漁業國際環境變化等綜合因素的影響,無論是國內漁場還是遠洋漁業的漁場空間大幅度縮小,漁民經濟收入卻呈現出增長潛力明顯不足、低水平徘徊不前的態勢,漁民與鎮居民的收入差距不斷擴大,不少漁民經濟上陷入貧困。”[10]根據中國統計年鑒1996-2004年有關漁民、農民和城鎮居民經濟收入的統計數據,全國漁民家庭人均純收入總體上高于農民,但遠低于城鎮居民可支配收入。近幾年來,沿海漁業地區漁民增收困難,部分地區出現收入下降。漁民收入高出農民的比例 1995年為64. 4％,1999年為50.08％,2002年降到21.54％。以1995年不變價格計算,1995-2003年舟山市漁民收入由 4632元增加到 5264元,年均增長率僅 1. 43％。而同一時期城鎮居民的收入翻了一倍多,農民收入年均增長5.6％。部分漁民家庭生活陷入貧困,負債經營情況嚴重。海洋捕撈專業漁民家庭30％左右的處于困難狀態,10％左右的溫飽問題出現困難,處于嚴重貧困狀態。近年來,沿海經濟發達地區專業漁戶家庭總收入基本在19000元以下,人均收入低于5000元。相比之下,2004年該地區農民家庭人均收入超過6750元,遠高于專業漁民；城鎮居民人均可支配收入則達到15934元,是專業漁民的3倍多。而內陸漁業地區在2004年漁民年人均收入2060元左右,甚至有一個縣漁民年人均收入僅1320元,低于國家貧困線。[10]根據中國漁業年鑒的統計數據,2006年全國漁民的核定人均純收入是7340元,到2008年全國漁民的核定人均純收入已經下降到6937元。

再次,漁民群體的分化與社會排斥發生。改革開放30年來,漁民這個社會群體已發生明顯的階層分化。市場經濟條件下,由于受到了漁業外部二、三產業的拉力以及漁業內部對于剩余勞動了的排斥力,原來同質性的漁民群體發生了重大的階層分化。許多從漁業分離出來的從事工業、交通、建筑、運輸業等各種產業的勞動者,盡管他們還是漁村人口,在戶籍制度上仍是非城市人口,但是,他們卻實實在在地已分化為從事各種產業活動的不同階層,傳統意義上的漁民概念已發生了深刻的變化,更多的人成為漁村居民；從職業流動的角度看,漁民因所有制、社會身份制度等等,往往被排除在正式職業以外而處于發展的亞狀態中；從制度角度看,漁民缺少制度保障,其權利經常受到損害并處于社會分化的“觸底層級”(收入),在自己權益受到損害后,一些漁民也想過通過媒體等來引起有關部門的關注,但是往往沒有任何效果,損失并不會得到相應的賠償；從垂直流動的角度觀察,漁民缺乏組織資源和團體資源的可利用,筆者在對西楊家洼村訪談中,大部分漁民表示該村并沒有相應的漁業組織,或者宗族集團,家族之間的聯系也并不緊密,對于村干部的選舉村民并不熱心,甚至覺得不關自己的事,更沒有參與過代表漁民利益的人大代表的選舉,這些政治上的落后,讓漁民幾乎失去了向上流動的機會而事實上處于“重度”邊緣化的狀態。[11]因此,與處于中心的主流社會的人相比,漁民不斷地被排斥在中心的主流社會之外,不斷被邊緣化,成為被社會拋棄的群體。而“當個人、群體等不能公平地享受到應該而且能夠享受到的公民權益與國民待遇,他們發展能力受到削弱,喪失了發展機會,處于邊緣化困境的時候,就出現了社會排斥。”[12]我國漁民正是因為喪失了發展機會,發展能力受到削弱而被邊緣化的。

三、社會轉型與結構變遷：漁村社會發展緩慢

漁村“是指以一定的地理區域為基礎,居民聚居程度小高,以漁業生產活動為主要生活來源的社會區域共同體。漁村社會結構和社會分土比較簡單,人口密度低,素質較差,同質性強,較少流動,鄉土文化濃厚。”[13]改革開放及經濟、政治體制改革將我國帶入一個復雜的社會轉型期,這是一個由傳統社會向現代社會、由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的時期。從深層意義上來講,這是一個社會變遷中的利益重新分配的過程。在這一轉型過程中,形成兩種社會現象及效應：“一是與國家現代化同一性、主流社會發展和社會主流生活趨于一致的中心化現象與效應；二是非一致性的邊緣化現象、效應及趨勢。”[11]在社會轉型時期,由于資源配置不合理,加上我國城鄉二元結構的制度化,使得農村發展長期落后于城市,城鄉差距日漸拉大,從而導致了漁村社會的邊緣化現象。社會學意義的“邊緣化”是對社會系統局部性結構變遷和社會分化中發生的某一類社會現象、效應及趨勢的整體性描述與理論表達。是指社會轉型因國家干預而發生社會遮蔽現象與效應,而“社會遮蔽”是指社會權力主體或強勢群體的價值觀與準則,在特定情境實化中,潛在功能造成一定范圍和程度上對個人或社會的物質與精神損害的過程及問題；它既是一種社會失調現象及問題,又是導致其它社會失調現象及問題的社會基元。[14]事實上,近幾年我國大多數漁村經濟發展缺乏后勁,社會發展阻滯的現象日漸顯現,漁村社會被逐漸邊緣化了。

(一)漁村經濟發展比較落后。隨著市場化改革的推進、市場體系的發育和完善,漁村經濟的主體發生了重大變革,由傳統的集體經濟為主發展成股份合作制為主體的多種所有制并存的局面。現有漁村經濟主體大致上可分為四類：一是股份合作經營單位,實質上是漁民勞資結合的合伙性質的小企業；二是漁業公司、水產加工廠或養殖場；三是專業合作社、專業協會、股份合作社；四是個體私營單位。[13]在產業結構方面,漁村一、二、三產業發展不協調,第一產業(捕撈業和養殖業)在漁業經濟總產值中的比重偏大,第二產業(漁業工業和建筑業)和第三產業(漁業流通和服務業)發展相對滯后。三個產業沒有有效銜接起來,產業鏈很短,產業化水平不高。有的漁村生產力極不發達,經濟結構不合理,粗放型經濟增長方式沒有得到根本轉變,經濟增長的技術含量很低,經濟發展與資源環境的矛盾日益突出。

(二)漁村公共物品供給存在嚴重的問題。包括：第一,公共物品供給總體投入水平低,總量不足,難以滿足漁民群眾生活和生產發展的需要；第二,公共物品供給結構失衡,漁民改善生活水平和發展生產所需的公共物品供給嚴重不足,而一些所謂的“形象工程”卻大行其道；第三,由于地理位置和資源的差異,我國各地區漁村經濟和社會發展極不平,在公共物品由中央政府和地方政府混合供給的體制下,不同地區之間的公共物品供給很不平衡；第四,公共物品供給機制不合理,供給主體錯位,有些應該由政府提供的公共物品卻由漁民承擔,應該由上級政府提供的公共物品卻交由下級政府提供。具體地表現在：漁村教育、技能培訓缺乏經費保障,辦學條件很差,難以適應漁民文化素質提高的需要；醫療衛生資源嚴重不足、水平不高,公共衛生體系建設非常薄弱；文化信息資源少,服務體系不完善；社會保障制度尚未建立,有的漁民甚至缺乏基本的生活保障。[15]

(三)漁村社會保障制度缺失。現階段漁村社會保障的主要特征是多元化的保障來源和多樣化的保障方式。相對于城鎮居民和農村居民而言,由于漁民沒有土地作為其基本的生活保障來源,賴以生存的是風險較大的海洋與漁船,因此,解決捕撈漁民基本生活問題更為困難。較為富裕的捕撈漁民往往可以通過購買商業保險,以求發生意外時維持生產,年老時保障基本生活；一些家庭條件一般的捕撈漁民或老年捕撈漁民選擇了低水平的家庭自籌保障；而對一些家庭經濟條件差,且負有高額債務的捕撈漁民而言,他們迫切需要的是國家和集體給予最低生活保障。而且,近年來,漁業投入大,風險高,漁民因災致貧、因病致貧現象突出,漁村社會保障制度建設滯后,在最低生活保障、基本醫療保障、養老、教育科技文化等方面,漁村普遍不如農村,成為城鄉“兩不靠”的群體。加之,漁區村級集體經濟貧富不均,部分漁村早在改革之初就被分光、吃光、賣光,集體組織軟弱渙散,再加上國家福利政策偏重于城鎮,對漁村投入較少,原有的福利項目和福利設施難以為繼。另方面,社會事業發展嚴重滯后,漁村教育、技能培訓缺乏經費保障機制,辦學條件差；醫療衛生資源嚴重不足,公共衛生體系建設非常較薄弱；文化信息資源稀少,難以滿足漁民群眾多層次、多方面的精神文化需求；漁港等漁業基礎設施建設滯后,通訊條件差,能源建設不足,金融、保險、信息服務、技術推廣以及檢驗檢測等機構不健全等等。

總之,正如2004年9月8日《法制日報》刊載來自農業部漁業局綜合處的一份材料指出：近年來,黨中央、國務院高度重視“三農”問題,“三漁”(漁業、漁民、漁村)是“三農”的重要內容。然而在不少地方,“三漁”問題就如其所處的地理位置一樣被邊緣化了,被忽視了。對此,著名的經濟學家杜潤生已給予高度關注,在他看來,“水產品數量和質量問題、漁用生產資料數量和質量問題是‘三漁’問題中的漁業問題；漁民收入和消費問題、漁民權益確定和保護問題是‘三漁’問題中的漁民問題；漁區衛、教、文等社會事業發展問題和漁區資源生態環境問題是‘三漁’問題中的漁村問題。這些問題中的一些問題長期得不到有效解決,已經威脅到漁業部門經濟、社會和生態的可持續發展。”[16]早在1919年,李大釗在《青年與農村》中說,農民的“苦痛,就是我們國民全體的苦痛；他們的愚暗,就是我們國民全體的愚暗；他們生活的利病,就是我們國民全體的利病”。如果將這段話用在漁民身上,同樣是適合的。

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