加強質(zhì)量監(jiān)督 創(chuàng)建和諧水利

劉志強

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

1 高度認(rèn)識質(zhì)量監(jiān)督工作的重要性

（1）質(zhì)量監(jiān)督是工程建設(shè)一項重要的法定制度。

工程質(zhì)量監(jiān)督制度從創(chuàng)立至今，我國頒發(fā)了專門的行政法規(guī)，水利部頒布了專門的部門規(guī)章，湖南省頒布了專門條例，足以說明中央政府和省立法機關(guān)對工程質(zhì)量的重視，本著對公眾利益與公共安全負(fù)責(zé)的態(tài)度，站在依法行政的角度，我們必須認(rèn)真履行自己的職責(zé)。長期以來，“百年大計，質(zhì)量第一”的工程建設(shè)方針，早已家喻戶曉，深入人心。在當(dāng)今形勢下，我們必須從四個方面來理解工程質(zhì)量監(jiān)督的重要性：一是實行質(zhì)量監(jiān)督是對工程負(fù)責(zé)。這是對工程質(zhì)量予以立法最根本的立法目的，也是質(zhì)量監(jiān)督工作最根本的工作任務(wù)。二是實行質(zhì)量監(jiān)督是對干部負(fù)責(zé)。工程質(zhì)量責(zé)任實行終身追究，各工程參建單位一把手是工程質(zhì)量的第一責(zé)任人，責(zé)無旁貸。一旦發(fā)生質(zhì)量事故，一把手首當(dāng)其沖。質(zhì)量監(jiān)督是從質(zhì)量管理和技術(shù)上為各單位第一責(zé)任人提供必要的保護。三是實行質(zhì)量監(jiān)督是對子孫后代負(fù)責(zé)。工程建設(shè)作為長期投入運行使用的基本設(shè)施，作為建設(shè)者，毫無疑問不能將留下事故隱患的工程移交給子孫后代，我們應(yīng)當(dāng)給子孫造福，而不是造禍。四是質(zhì)量監(jiān)督是對社會經(jīng)濟發(fā)展負(fù)責(zé)。涉及社會公眾利益的水利工程，必然占用相應(yīng)的自然資源和社會公共財力資源，我們建設(shè)一處工程，就應(yīng)當(dāng)為社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮積極作用，而不能讓工程成為社會經(jīng)濟發(fā)展的包袱。

（2）質(zhì)量監(jiān)督是和諧水利建設(shè)的根本保障。

實現(xiàn)人水和諧，這是近年來對水利工程建設(shè)提出的新命題。這些年，我們開始注重水利工程選址、選型與環(huán)境的和諧，水利工程功能與人合理需求的和諧，宏觀概念已經(jīng)在人們心中生根。但是，我們在這種理念的指導(dǎo)下，應(yīng)該深刻認(rèn)識水利工程質(zhì)量與人水和諧的關(guān)聯(lián)，應(yīng)該準(zhǔn)確認(rèn)識到工程質(zhì)量是決定人水和諧的關(guān)鍵因素。即使水利工程建設(shè)在前期各個階段都是建立在和諧水利的理念上，要真正使這種理念落到實處，就必須在建設(shè)實施中得到保證，而實施保證的根本就在于保證工程質(zhì)量。一項沒有質(zhì)量保證的工程建筑產(chǎn)品，不是次品，就是廢品，無疑是對和諧水利理念的褻瀆，對人水和諧的破壞。

2 正確對待質(zhì)量監(jiān)督工作的艱巨性

（1）參建單位質(zhì)量意識不強，監(jiān)督難度加大。

水利建設(shè)市場主體是一個數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的集合群體，在市場經(jīng)濟效率優(yōu)先的主題條件下，工程參建單位往往追求的是顯性效率與效益，從而導(dǎo)致質(zhì)量意識不強，給質(zhì)量監(jiān)督工作帶來相當(dāng)大的難度。

（2）水利工程建設(shè)任務(wù)繁重，監(jiān)督工作加重。

國家近年對水利工程投入劇增，對于我們水利系統(tǒng)而言，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。質(zhì)量監(jiān)督管理的工作量劇增，可我們的管理能力并未隨之提高。根據(jù)全省現(xiàn)在在建各類各規(guī)模等級的水利工程項目數(shù)量，我們的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)需要承擔(dān)各類水利工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督工作，如要對每個項目落實及時地巡查監(jiān)督，確實是困難的。

（3）質(zhì)量監(jiān)督手段單一，監(jiān)督效率低下。

長期以來，我們水利工程質(zhì)量監(jiān)督主要依靠現(xiàn)場巡查結(jié)合資料抽查的手段進行監(jiān)督與管理，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落伍于時代，單一的監(jiān)督手段，無疑會阻礙監(jiān)督效率的發(fā)揮。

（4）質(zhì)量監(jiān)督力量匱乏，監(jiān)督存在盲區(qū)。

由于前述原因，加上各質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)人手嚴(yán)重不足、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、監(jiān)督執(zhí)法水平不高，必然使質(zhì)量監(jiān)督工作不能落實到位。從現(xiàn)階段來看，的確未對全部在建水利工程進行全面地質(zhì)量監(jiān)督，客觀上還存在監(jiān)督的盲區(qū)，反映在對一些在建項目未依法實施監(jiān)督；或即使辦理了質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，但未履行監(jiān)督職能；或即使曾經(jīng)實施過現(xiàn)場巡查，也未必能及時發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。

（5）質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)費短缺，監(jiān)督工作萎縮。

由于工作經(jīng)費難以保證質(zhì)量監(jiān)督工作的有效開展，使得監(jiān)督工作不得不“瘦身”，進而使質(zhì)量監(jiān)督工作實際萎縮。

3 認(rèn)真履行質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)

質(zhì)量監(jiān)督工作的行政執(zhí)法性質(zhì)，其法律地位必然是相對獨立的，其執(zhí)法行為具有強制性，不受任何違法干預(yù)所左右。同時，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)自身必須忠于職守，認(rèn)真執(zhí)法，絕對不能站在參建各方的立場，為其違規(guī)建設(shè)行為打掩護。

（1）充分認(rèn)識質(zhì)量監(jiān)督工作職權(quán)。

工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)作為國家行政機關(guān)專設(shè)的工程質(zhì)量行政監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，行使職務(wù)行為，具有以下職權(quán)：一是檢查權(quán)。對于參建各方的質(zhì)量管理體系、質(zhì)量保證體系、質(zhì)量控制體系，有權(quán)檢查并督促改進，有權(quán)隨時進入建設(shè)現(xiàn)場督查。接受檢查的單位，應(yīng)給予積極配合，否則，屬于妨礙公務(wù)行為，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)予以追究。二是責(zé)令改正權(quán)。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)檢查發(fā)現(xiàn)任何參建單位或個人，具有在工程質(zhì)量的違法行為，或違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范等，均有權(quán)責(zé)令責(zé)任單位或責(zé)任人立即終止其行為，并可以責(zé)令限期整改，或現(xiàn)場下達(dá)停工整改指令。三是工程質(zhì)量核定權(quán)。對于工程質(zhì)量等級的核定，是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對于建筑產(chǎn)品進行質(zhì)量認(rèn)證的重要工作職權(quán)。根據(jù)《水利工程質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》，水利工程建設(shè)項目的分部工程和單位工程的質(zhì)量等級，必須經(jīng)過質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的核備﹙核定﹚，否則，建設(shè)項目不得進入下一階段的施工，不能組織政府驗收。四是行政處罰建議權(quán)。對于參建單位或個人違反法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計要求、規(guī)程規(guī)范等強制性規(guī)定，事實清楚，證據(jù)確鑿的，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)建議水行政主管部門、或有權(quán)管轄的其他部門，對責(zé)任單位或責(zé)任人，予以限制民事行為能力（降低資質(zhì)等級、或吊銷資質(zhì)或資格）、罰款的處罰；直至將違法案件移送司法管轄，建議予以追究其行政法責(zé)任、民事責(zé)任或刑事責(zé)任。

（2）加強“四個意識”培養(yǎng)。

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)隊伍建設(shè)不僅是人員數(shù)量的問題，更重要的是隊伍素質(zhì)問題。首先，要強化法律法規(guī)意識，不但要真正落實依法監(jiān)督，而且要懂得自己的法律責(zé)任，進而規(guī)范執(zhí)法行為；其次，要強化服務(wù)意識，質(zhì)量監(jiān)督本質(zhì)上屬于政府關(guān)于社會事務(wù)管理的范疇，為保證社會公眾利益和公共安全而服務(wù)，因此，質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)該實現(xiàn)服務(wù)與執(zhí)法的雙重職能；再次，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要牢固樹立學(xué)習(xí)意識，因為質(zhì)量監(jiān)督工作固有的技術(shù)性質(zhì)，要求監(jiān)督人員必須具有相應(yīng)的技術(shù)素養(yǎng)，精通工程建設(shè)的相關(guān)業(yè)務(wù)知識，應(yīng)當(dāng)在技術(shù)水平至少與監(jiān)督相對人相當(dāng)，或略勝一籌；第四，要有責(zé)任意識，“百年大計，質(zhì)量第一”質(zhì)量責(zé)任終生追究，要抱著對黨、對人民、對工程負(fù)責(zé)的態(tài)度，盡心盡責(zé)，盡職盡力。

現(xiàn)在，湖南省水利工程建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督工作，客觀上共同存在對工程資料把關(guān)不到位的問題，質(zhì)量監(jiān)督人員在核備質(zhì)量等級時，往往注重于對資料的簽名等形式審查，而缺乏對資料的實質(zhì)性審查。盡管工程資料矛盾百出，質(zhì)量監(jiān)督人員卻沒有甄別出來。究其根本原因，不是質(zhì)量監(jiān)督人員工作時間缺乏所致，關(guān)鍵在于監(jiān)督責(zé)任人員缺乏必要的專業(yè)技術(shù)知識和責(zé)任心。

（3）推行監(jiān)督抽檢，堅持?jǐn)?shù)據(jù)說話。

科學(xué)地評價或認(rèn)證工程質(zhì)量，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)宜在以下3個方面工作中布置監(jiān)督抽檢：一是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)欲核定工程質(zhì)量等級，應(yīng)當(dāng)對隱蔽工程項目、影響結(jié)構(gòu)安全的單元工程和分部工程進行監(jiān)督抽檢，否則，質(zhì)量等級核定缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)的支撐。二是施工承包人自檢和監(jiān)理人平行檢測（或跟蹤檢測）成果有矛盾的，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)布置具有仲裁檢測性質(zhì)的監(jiān)督抽檢。三是經(jīng)過巡查或資料核查，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對質(zhì)量狀況有質(zhì)疑的項目，應(yīng)當(dāng)布置監(jiān)督抽檢。

我們推進專業(yè)質(zhì)量檢測機構(gòu)作為第三方檢測之目的，是希望對工程質(zhì)量予以獨立、科學(xué)、準(zhǔn)確地數(shù)據(jù)評價。但是，現(xiàn)在我們面臨兩難選擇：一是檢測機構(gòu)素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到相應(yīng)要求。集中表現(xiàn)為專業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)技術(shù)方法不熟悉。對于水文地質(zhì)現(xiàn)場試驗、土工滲透試驗等有一定技術(shù)難度的檢測工作，不能準(zhǔn)確把握，導(dǎo)致檢測成果客觀上不能完全采信。在檢查中，發(fā)現(xiàn)某檢測單位對某水庫大壩沖抓回填土所出具關(guān)于壓實度成果高達(dá)99.4%，在工程上顯然是不可能。二是檢測報告過于簡單，僅載檢測成果，而缺失必要的試驗過程中間資料佐證。某檢測單位對所承擔(dān)的各水庫除險工程項目所出具的關(guān)于壩基帷幕灌漿的壓水試驗成果表，所測試段滲透系數(shù)全部合格，但鉆孔取芯照片明顯表明巖石節(jié)理裂隙面極少有水泥漿附著，顯然二者自相矛盾。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，缺乏中間過程資料的檢測，可能完全出自檢測機構(gòu)針對設(shè)計要求的迎合，這些資料從主觀上是不足以采信的。

針對檢測工作推進的兩難境況，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不僅應(yīng)對檢測機構(gòu)嚴(yán)加監(jiān)管，而且應(yīng)對檢測成果進行真?zhèn)舞b別，還要強化對檢測機構(gòu)違法行為的堅決處罰，決不能姑息。如果我們?yōu)E于信任檢測成果，必將后患無窮。

（4）記錄不良行為，促進誠信建設(shè)。

監(jiān)督機構(gòu)的巡查工作應(yīng)與不良記錄管理緊密結(jié)合起來，把工程建設(shè)各方責(zé)任主體的違法違規(guī)質(zhì)量行為記錄在案，并按規(guī)定進行公示，這樣才能充分體現(xiàn)、有效保證巡查的效果和權(quán)威。事實上，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)開展的巡查，是工程建設(shè)過程中能夠及時收集信息源的有效途徑，只有將質(zhì)量巡查與市場主體不良行為記錄管理進行有效地對接，才能推進市場主體的誠信建設(shè)，才能有效促進質(zhì)量監(jiān)督的效能發(fā)揮。

在督查和驗收所暴露出來的種種問題，尤其是資料不真實的問題，屬于各參建單位最普遍的失信問題，為什么在質(zhì)量監(jiān)督過程中未被發(fā)現(xiàn)，未能使這些失信行為有所懲戒，反映出質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)尚未有效運用記錄不良行為的手段，說明我們的工作還不深入。

隨著改革的深入，國家對社會公共事務(wù)的管理將與時俱進，工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)定位會更加準(zhǔn)確，機構(gòu)將會發(fā)展為一定行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一整合、更加專業(yè)、更加精湛的工程質(zhì)量行政執(zhí)法力量，從而進一步有力保證工程質(zhì)量安全。

4 準(zhǔn)確把握工程質(zhì)量監(jiān)督，促進和諧水利工程建設(shè)

質(zhì)量監(jiān)督是促進和諧水利工程建設(shè)的保護者，我們應(yīng)該在以下幾方面下功夫：

（1）對形式和實物的監(jiān)督，實行分級分類負(fù)責(zé)制。

水利工程建設(shè)任務(wù)繁重，建設(shè)工地極其分散，質(zhì)量監(jiān)督工作量巨大，必須要發(fā)揮全省各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的積極性，必須按照工程規(guī)模等級大小，實行分級負(fù)責(zé)制度，做到群策群力，才能保證工程質(zhì)量監(jiān)督到位。省廳質(zhì)監(jiān)中心站將進一步發(fā)揮對全省水利工程建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督工作的規(guī)劃、指導(dǎo)和管理，市（州）應(yīng)加強質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)系，實現(xiàn)信息共享，對重要項目的質(zhì)量監(jiān)督實行上下級之間的聯(lián)動。

我們應(yīng)加強監(jiān)督形式的研究，不斷創(chuàng)新監(jiān)督方法，努力提高監(jiān)督效能。堅持傳統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)督巡查，改進監(jiān)督重點，應(yīng)該注重對各參建單位、質(zhì)量責(zé)任人的行為和建筑產(chǎn)品實物質(zhì)量的監(jiān)督，加強對隱蔽工程質(zhì)量的監(jiān)督，加強建設(shè)過程全部資料的監(jiān)督，整個監(jiān)督過程應(yīng)抓住工程建設(shè)的主線，依據(jù)設(shè)計要求和相關(guān)規(guī)范規(guī)程進行，進一步將監(jiān)督形式與內(nèi)容有效統(tǒng)一起來。

（2）加強對市場主體的質(zhì)量管理體系的監(jiān)督。

誠然，質(zhì)量監(jiān)督工作不能代替參建單位關(guān)于工程質(zhì)量的責(zé)任，不能越俎代庖。作為工程質(zhì)量行政執(zhí)法者，強化監(jiān)督效能的關(guān)鍵，是善于促使參建各方落實各自的質(zhì)量責(zé)任。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不應(yīng)對參建各方給予等量齊觀的直接監(jiān)督，應(yīng)始終抓住項目法人對質(zhì)量負(fù)總責(zé)的質(zhì)量管理體系；督促項目法人直接監(jiān)督監(jiān)理人對工程項目所實施的質(zhì)量控制體系，并促使監(jiān)理人對施工承包人質(zhì)量保證體系的完備。

（3）采取巡查和抽查及重點監(jiān)督的方式，嚴(yán)格執(zhí)法。

采取定期或不定期的質(zhì)量巡查和抽查，是我們常用的監(jiān)督方式，通常是通知在前，進場監(jiān)督在后，這種方式對于資料監(jiān)督是有利的，但對于建筑過程或建筑實物的質(zhì)量監(jiān)督是不利的。因此，應(yīng)適當(dāng)采取必要的突擊進場監(jiān)督方式。對于存在質(zhì)量隱患的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)采取監(jiān)督機構(gòu)重點監(jiān)督的方式，增加進場監(jiān)督頻率。

在監(jiān)督工作實施過程中，質(zhì)量監(jiān)督人員必須要養(yǎng)成文字記錄的習(xí)慣，并善于將進場監(jiān)督意見書面通知參建單位和有關(guān)主管部門，善于規(guī)避風(fēng)險，善于運用行政手段，并嚴(yán)格執(zhí)法。

（4）完善機構(gòu)，保障隊伍穩(wěn)定。

客觀地看，質(zhì)量監(jiān)督與其他行政管理工作相比較，具有壓力大、技術(shù)水平要求高、工作強度大、待遇不佳等顯著特點。培養(yǎng)一個成熟的質(zhì)量監(jiān)督人員，需要一定的工作經(jīng)驗與知識沉淀，因此，我們應(yīng)該努力完善監(jiān)督機構(gòu)與機制，保障質(zhì)量監(jiān)督隊伍的穩(wěn)定：一是想方設(shè)法創(chuàng)造條件，將質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)延伸至縣一級水行政主管部門；二是加強隊伍培養(yǎng)，對質(zhì)量監(jiān)督人員實行培訓(xùn)執(zhí)證上崗制度；三是積極保證監(jiān)督工作經(jīng)費；四是對質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督人員進行定期考核。