告別“有意的制度模糊”
——中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的核心問題與改革目標(biāo)

王 金 紅

(華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院, 廣東 廣州 510631)

一、問題的提出

自從中共十七屆三中全會提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策以來，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革問題再次成為理論界關(guān)注的熱點。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了“地方政府熱—農(nóng)民冷”、“開發(fā)商熱—農(nóng)民冷”的現(xiàn)象。各地層出不窮的農(nóng)民“被上樓”事件、暴力征地事件和失地農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幨录砻?，在土地流轉(zhuǎn)上，政府與農(nóng)民兩個主體的權(quán)利極為不平等，土地流轉(zhuǎn)事實上是“只許官征，不許民賣”。為何出現(xiàn)這種局面？毋庸置疑，產(chǎn)權(quán)制度是一個重要因素。在實質(zhì)性改革尚未真正開始之前，有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的核心問題需要在理論上進(jìn)一步厘清。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，完整的產(chǎn)權(quán)被看做是一系列權(quán)利組成的權(quán)利束。而組織社會學(xué)的看法似乎更為深刻，其將產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束看做是一束社會關(guān)系。[注]周雪光：《關(guān)系產(chǎn)權(quán)：產(chǎn)權(quán)制度的一個社會學(xué)解釋》，載《社會學(xué)研究》2005年第2期。由此可見，透過權(quán)利這個中介，產(chǎn)權(quán)不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且是政治問題、社會問題和法律問題。因為作為“權(quán)利束”的產(chǎn)權(quán)，其界定與保護(hù)有賴于政治體制(包括法律體系)；而作為“社會關(guān)系集合”的產(chǎn)權(quán)能否為產(chǎn)權(quán)主體所實現(xiàn)，則有賴于社會關(guān)系是否支持其權(quán)利主張。因此，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題不能簡單地化約為經(jīng)濟(jì)問題，更應(yīng)該從政治體制與社會狀況等多個維度去考察與分析。

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革問題上，近20年來國內(nèi)學(xué)者提出了各種不同主張。有人主張土地私有化[注]張五常：《賣桔者言》，第18頁，四川人民出版社1988年版。楊小凱：《土地私有制與憲政共和關(guān)系》，http://www.lawintime.com,2001。文貫中：《解決“三農(nóng)”問題不能回避農(nóng)地私有化》，http://www.cenet.org.cn/cn/ReadNews.asp?NewsID=23947。文貫中：《農(nóng)地私有化初探》，http://news.hexun.com/detail.aspx?id=781208。王偉彬：《中國土地私有化的意義、時機(jī)與方式》；蔡繼明：《中國土地制度改革》；文貫中：《保障農(nóng)民退出集體所有制的自由》，載《二十一世紀(jì)》(香港中文大學(xué))2009年2月號。；有人主張取消耕地保護(hù)紅線[注]茅于軾：《為什么18億畝耕地保護(hù)紅線沒有必要？》未刊稿，北京天則研究所，2008年12月24日。；有人主張維持現(xiàn)有集體所有制、反對土地私有化[注]溫鐵軍：《我國為什么不能實行農(nóng)村土地私有化》，載《紅旗文稿》2009年1月16日。；有人主張明晰產(chǎn)權(quán)、切實保護(hù)農(nóng)民的地權(quán)[注]秦暉：《強(qiáng)調(diào)農(nóng)民地權(quán)，限制圈地運動》，載《綠葉》2008年第11期;于建嶸：《地權(quán)是農(nóng)民最基本的權(quán)利》，載《民主與科學(xué)》2008年第11期;秋風(fēng)：《確認(rèn)農(nóng)民地權(quán)是根本》，載《上海證券報》，2008-10-20。；有人則主張土地國家所有、農(nóng)民永佃[注]蔡昉：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征與下一步改革》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1987年第8期；安希伋：《論土地國有永佃制》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1988年第11期；張德元：《實行土地國有化，賦予農(nóng)民永佃權(quán)》，未刊稿，香港中文大學(xué)中國研究服務(wù)中心，2004年;李維慶：《我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺及變革方向》，載《中州學(xué)刊》2007年第9期。。盡管出現(xiàn)了多種不同的觀點，但在談到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在的問題時，最流行的兩個觀點是“產(chǎn)權(quán)不明晰論”與“集體所有制不明確論”。純粹從法律意義上講，產(chǎn)權(quán)本身沒有不明晰的問題，產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵是清晰明了的，即所有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)。因此，所謂的“產(chǎn)權(quán)不明晰”，并非指產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束不明晰，而是產(chǎn)權(quán)的主體不明晰；同樣，所謂的“集體所有制不明確”也并非指集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束不明確，而是“集體”作為產(chǎn)權(quán)的主體是否被清晰界定，是否可操作，是否得到有效保護(hù)。事實上，兩種流行觀點共同指涉而又語焉不詳?shù)暮诵膯栴}是土地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)，即產(chǎn)權(quán)主體與權(quán)利束之間的配置關(guān)系。那么，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體結(jié)構(gòu)究竟是怎樣的？農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體結(jié)構(gòu)是如何形成的？這種產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)給社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來什么影響？這些問題的討論將有助于思考“中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革向何處去”這個一直引起激烈爭論卻并未得到很好解決的問題。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的二元主體結(jié)構(gòu)及其生成邏輯

諾斯在制度變遷論中認(rèn)為，任何一個制度都有其獨特的“路徑依賴”以及“鎖定效應(yīng)”。[注][美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，第3頁，劉守英譯,上海三聯(lián)書店出版社1994年版。通過對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷史演進(jìn)的宏觀把握，分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排背后的政治因素，有助于把握中國土地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)生成的路徑依賴；同時，通過對土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律的分析則有助于進(jìn)一步回答“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)如何被鎖定”這一問題。

(一)農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)的國家嵌入邏輯

中國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實行的是集體所有制，這種集體所有制并非單一主體的產(chǎn)權(quán)制度，而是一種二元主體結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度。所謂農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的二元主體結(jié)構(gòu)，是指在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部構(gòu)造中同時存在“國家—集體”與“集體—農(nóng)民”兩種不同類型的產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)。這種二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)在當(dāng)代中國特定政治體制下有著獨特的生成邏輯，大致經(jīng)歷了三個歷史階段。

1．建國初期：明確但短暫的土地私人所有制

新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨用政治方式在農(nóng)村實行了土改，兌現(xiàn)了“打土豪分田地”、“耕者有其田”等對農(nóng)民的承諾，農(nóng)民獲得了對土地完整的產(chǎn)權(quán)。1949年9月《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：

中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權(quán)，沒收官僚資本歸人民的國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現(xiàn)耕者有其田。[注]中共中央檔案館：《中共中央文件選集(1948-1949)》，第732頁，中共中央黨校出版社1987年版。

這意味著國家從根本大法上對土地私有制的承認(rèn)。盡管“農(nóng)民所有制”就是私有制，但是為了處理革命意識形態(tài)與對農(nóng)民政治承諾之間的緊張關(guān)系，中國共產(chǎn)黨采取了一種靈活的政治修辭策略，實質(zhì)上的農(nóng)地私有制被稱為農(nóng)民所有制。在這個時期，得到土地的農(nóng)民不僅有象征國家保護(hù)其產(chǎn)權(quán)的土地所有證，而且按照中央政府規(guī)定，農(nóng)民對自己擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營，買賣和出租”。[注]《中華人民共和國土地改革法》第30條，中央人民政府1950年6月30日頒布。當(dāng)然，必須注意的歷史事實就是，農(nóng)民對土地的私有權(quán)既不是私有制時代習(xí)俗權(quán)自然延續(xù)的結(jié)果，也不是市場交易的結(jié)果，而是通過革命對舊社會土地私有者剝奪之后、由國家政治權(quán)力進(jìn)行權(quán)威性分配的結(jié)果。土地分配所依賴的政治前提是農(nóng)民對共產(chǎn)黨革命的支持和對新政權(quán)的擁護(hù)，具體操作的基本依據(jù)是階級成分。這種分配的邏輯不僅消弭了實行土地私有制帶來的意識形態(tài)緊張，同時也確立了國家在土地產(chǎn)權(quán)終極意義上的主導(dǎo)權(quán)與支配權(quán)。

2．合作化時期：從明確的私有產(chǎn)權(quán)向模糊的集體產(chǎn)權(quán)過渡

幾乎就在新中國的土改剛剛完成的同時，農(nóng)村土地集體化的改革就開始醞釀了。中國為什么以合作化運動推動農(nóng)地的集體化改革？其主要原因有三個：一是中國的農(nóng)村集體化受到了前蘇聯(lián)和東歐社會主義國家全盤集體化的影響，特別是前蘇聯(lián)迅速實現(xiàn)從落后農(nóng)業(yè)國向先進(jìn)工業(yè)國轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗的影響；二是合作化被視為解決糧食巨大壓力的對策；三是當(dāng)時的國家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作化是實行國家工業(yè)化戰(zhàn)略的必然選擇。[注]胡鞍鋼：《中國政治經(jīng)濟(jì)史論(1949-1976)》，第188、192、193頁，清華大學(xué)出版社2008年版。事實上，1951年中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》就已經(jīng)明確了推動農(nóng)地集體化改革的理由與目標(biāo)：

要使廣大貧困的農(nóng)民能夠迅速地增加生產(chǎn)而走上豐衣足食的道路，要使國家得到比現(xiàn)在多得多的商品糧食及其他工業(yè)原料，同時也就提高農(nóng)民的購買力，使國家的工業(yè)品得到廣大的銷場，就必須提倡“組織起來”，按照自愿和互利的原則，發(fā)展農(nóng)民勞動互助的積極性。這種勞動互助是建立在個體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上(農(nóng)民私有財產(chǎn)的基礎(chǔ)上)的集體勞動，其發(fā)展前途就是農(nóng)業(yè)集體化或社會主義化。[注]《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第二冊，第511頁，中央文獻(xiàn)出版社1993年版。

1953年《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》則指出：

根據(jù)我國的經(jīng)驗，農(nóng)民這種在生產(chǎn)上逐步聯(lián)合起來的具體道路，就是經(jīng)過簡單的共同勞動的臨時互助組和在共同勞動的基礎(chǔ)上實行某些分工分業(yè)而有某些少量公共財產(chǎn)的常年互助組，到實行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到實行完全的社會主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社(也就是集體農(nóng)莊)。[注]《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第四冊，第662頁，中央文獻(xiàn)出版社1993年版。

可見，合作化運動對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的主要目標(biāo)是要將私有產(chǎn)權(quán)改造為集體土地產(chǎn)權(quán)。到1956年12月，全國合作社的數(shù)量達(dá)到76萬個，入社的農(nóng)戶達(dá)到11 783戶，占農(nóng)戶總數(shù)的96.3%，[注]胡鞍鋼：《中國政治經(jīng)濟(jì)史論(1949-1976)》，第310頁，清華大學(xué)出版社2008年版。這意味著經(jīng)過合作化運動之后中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完成了從農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的過渡。但集體產(chǎn)權(quán)并不是土地產(chǎn)權(quán)改革的終點，其最終指向乃是全民所有制。

3.人民公社時期：二元產(chǎn)權(quán)主體并存

合作化運動完成了土地產(chǎn)權(quán)從私有產(chǎn)權(quán)向集體產(chǎn)權(quán)的過渡，但是，土地產(chǎn)權(quán)改革的最終目標(biāo)遠(yuǎn)未實現(xiàn)。因為，在當(dāng)時的決策者看來，只有全民所有制才是與社會主義屬性一致的，或者說，全民所有制是社會主義向共產(chǎn)主義過渡的基礎(chǔ)。這個目標(biāo)在狂飆激進(jìn)的人民公社運動中找到了最合適的政治環(huán)境。人民公社運動是毛澤東發(fā)動和領(lǐng)導(dǎo)的又一場改革生產(chǎn)關(guān)系的大躍進(jìn)，這場大躍進(jìn)在極其短暫的時間內(nèi)就完成了由高級合作社到人民公社的轉(zhuǎn)變。在人民公社初期，實行的是公社的“一級核算”即單一的公社所有制，原來合作化階段的高級社所擁有的土地?zé)o償歸公社所有，由公社統(tǒng)一支配。1958年8月29日，《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》這樣描述集體所有制與全民所有制之間的關(guān)系：

人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發(fā)生不必要的麻煩。實際上，人民公社的集體所有制中，就已經(jīng)包含有若干全民所有制的成分了。這種全民所有制，將在不斷發(fā)展中繼續(xù)增長，逐步地代替集體所有制。由集體所有制向全民所有制過渡，是一個過程，有些地方可能較快，三、四年內(nèi)就可完成，有些地方，可能較慢，需要五、六年或者更長一些的時間。[注]《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第十一冊，第449頁，中央文獻(xiàn)出版社1993年版。

由此可知，當(dāng)時中央關(guān)于土地集體所有制不要急于向全民所有制過渡的基本觀點，并不是為了長時期地實行集體所有制，而是出于對各地具體情況差異和農(nóng)民承受心理的現(xiàn)實考慮。同時，人民公社的土地集體所有制事實上“已經(jīng)包含有若干全民所有制的成分”，而且它終將代替集體所有制。1960年11月，中共中央提出了以生產(chǎn)大隊為基本核算單位的三級所有制。1961年的《農(nóng)村人民公社工作條例》(俗稱六十條)這樣表述：農(nóng)村人民公社一般地分為公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級。以生產(chǎn)大隊的集體所有制為基礎(chǔ)的三級集體所有制，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度。

1962年2月，中共中央《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》又將“三級所有、隊為基礎(chǔ)”改為以生產(chǎn)隊為基本核算單位。為什么中央要將以生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)改為以生產(chǎn)隊(即小隊)為基礎(chǔ)？有關(guān)研究表明，中央的初衷是以大隊為基礎(chǔ)，這個政策實施三、四年以后，一些地方反映農(nóng)民的積極性被挫傷，意見很大，中央經(jīng)過多次調(diào)研，決定改為以小隊為基礎(chǔ)。但是，以小隊為基礎(chǔ)的政策提出后，在一些地方也有不同意見，甚至爭論更激烈。后來，中央就默認(rèn)了兩種具體情況，允許各地根據(jù)實際情況確定。[注]薛松培：《毛澤東對農(nóng)村基本核算單位的探索歷程》，載《黨的文獻(xiàn)》1997年第2期。但是，無論以大隊為基礎(chǔ)還是小隊為基礎(chǔ)，這只是農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)中的一方。當(dāng)這一方還不確定的時候，而另一方則明確地被認(rèn)定了：那就是以人民公社為代表的國家。人民公社名義上實行集體所有制，實質(zhì)上乃是“國家主導(dǎo)的集體所有制”。在這個產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)中，代表國家的公社是明確的、可信的，而代表農(nóng)民集體的“隊”是不明確、不可信的?！凹w”是一個模糊的虛位概念，它既可以是公社、大隊，也可以是小隊，還可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，集體的規(guī)模并不重要，重要的是集體的核心和主導(dǎo)者是誰。人民公社體制給土地產(chǎn)權(quán)帶來的最大影響在于，使國家作為一方嵌入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)，土地產(chǎn)權(quán)主體被摻雜為“國家—集體”與“集體—農(nóng)民”并存的二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)。經(jīng)過“文化大革命”，這個結(jié)構(gòu)被進(jìn)一步強(qiáng)化，尤其是國家、集體的地位進(jìn)一步強(qiáng)化。

4．問題延伸與討論

有人會問，1979年實行的家庭承包制難道不是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革嗎？可以肯定地回答，家庭承包制并不是實質(zhì)性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，而是農(nóng)地經(jīng)營方式的改革。因為“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體所有制并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，國家并未通過一項政策法律明確宣布廢止“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有制。因此，家庭承包制改革實質(zhì)上是避開了產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)問題，回避了產(chǎn)權(quán)主體明晰這一對于土地產(chǎn)權(quán)具有根本意義的問題。中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題因家庭承包制的實行而被替代、淡化與遮蔽。當(dāng)然，家庭承包制并非對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革毫無觸動。它的實行，喚起人們對歷史上以“田底權(quán)”與“田面權(quán)”分離為基礎(chǔ)的永佃制的回憶，實際上已經(jīng)把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃分為所有權(quán)與使用權(quán)兩個相對獨立的權(quán)利，兩權(quán)分離進(jìn)一步衍生出了“兩田制”、“四荒”使用權(quán)拍賣、[注]“兩田制”指實行家庭承包制后農(nóng)戶經(jīng)營的土地分為口糧田與責(zé)任田兩種?？诩Z田不需要繳納農(nóng)業(yè)稅費，農(nóng)民自產(chǎn)自收，責(zé)任田需要按照面積交納農(nóng)業(yè)稅費，這一制度的實行使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性極大提高?！八幕摹敝皋r(nóng)村無人承包經(jīng)營的荒山、荒坡、荒灘、荒溝。土地股份合作制，帶出了土地流轉(zhuǎn)問題，為推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革開辟了新的空間。

除此之外，改革開放以來同“三農(nóng)”問題有關(guān)的三個歷史事實值得注意：

(1)家庭承包制1979年開始實施，仍在人民公社體制之下；

(2)人民公社1983年正式廢止，同時人民公社改制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為國家基層政權(quán)單位，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊體制卻仍然存在；

(3)農(nóng)村村民委員會制度源于1982憲法，但是實際執(zhí)行晚于“改社建鄉(xiāng)”，1988年才正式實行。

這三個事實之間清晰可見的時間差和體制重疊表明，改革開放以來，在政治體制與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的匹配關(guān)系上，國家基層政權(quán)組織早于農(nóng)村基層自治組織嵌入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)之中，國家始終具有先占優(yōu)勢。國家的先占優(yōu)勢不僅延續(xù)了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地集體所有制，而且維持了國家在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位。近年來，已經(jīng)有研究中國農(nóng)村土地制度的西方學(xué)者指出：“事實上多方資料顯示，中國的農(nóng)村改革之所以會取得成功，關(guān)鍵在于中央政府經(jīng)過審慎的考慮之后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中——我稱之為‘有意的制度模糊’?！盵注][荷蘭] 何·皮特：《誰是中國土地的所有者？》，中文版，第5頁，林韻然譯， 社科文獻(xiàn)出版社2008年版。

“有意的制度模糊”作為揭示中國農(nóng)村改革成功奧秘的一種假設(shè)，的確是一個富有深意的觀點。如果將這一假設(shè)用來解釋農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”農(nóng)村土地集體所有制的建立和維持何嘗不是基于“有意的制度模糊”？“有意的制度模糊”不僅是一種制度安排，而且是一種政治藝術(shù)，可以說它簡直就是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度二元主體結(jié)構(gòu)生成邏輯的最好解釋。

通過回顧中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)，可以得出一個初步結(jié)論：現(xiàn)行農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)有其特定的生成邏輯。這個生成邏輯就是，在社會主義制度下，最初兌現(xiàn)的農(nóng)民土地私有權(quán)只是短暫的權(quán)宜之計。隨著政權(quán)根基的穩(wěn)固，國家能力的增強(qiáng)，特別是經(jīng)過合作化運動和人民公社運動的政治洗禮，原本由國家分配給農(nóng)民的土地逐步被國家用“集體”這一從前蘇聯(lián)借鑒過來的政治工具收回。國家巧妙地通過“三級所有、隊為基礎(chǔ)”這種產(chǎn)權(quán)制度安排，將國家與農(nóng)民糅合在土地產(chǎn)權(quán)制度的主體結(jié)構(gòu)之中。這種以國家為主導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)制度，既符合社會主義公有制的原則，又符合社會主義建立在落后的農(nóng)業(yè)國基礎(chǔ)上的現(xiàn)實國情；既能滿足社會主義工業(yè)化對農(nóng)業(yè)合理剝奪的需要，又能防止小農(nóng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的分散與無政府狀態(tài)。簡而言之，社會主義公有化和工業(yè)化的需要，注定了國家要嵌入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)之中并且扮演主導(dǎo)角色。進(jìn)入改革階段以后，國家通過實行土地家庭承包經(jīng)營制，有意回避了土地產(chǎn)權(quán)問題，加上政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的不一致，國家繼續(xù)嵌入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)之中并且扮演主導(dǎo)角色。

(二)農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)的法律固化邏輯

通過從政治層面分析，我們看到了中國農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)的生成邏輯，即國家嵌入邏輯，但是，這種分析還缺乏足夠的說服力。值得進(jìn)一步追問的是，這種二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)是如何被法律體系規(guī)范和確定的？它的法律固化邏輯又是怎樣的？

1．農(nóng)地法律的基本內(nèi)容

我國同農(nóng)地相關(guān)的法律體系相當(dāng)紛繁龐雜，包括《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《民法通則》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等一系列的相關(guān)法律法規(guī)。為了研究方便，本文只選取現(xiàn)階段與土地產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)且對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排起關(guān)鍵作用的主要法律條文進(jìn)行分析。

《憲法》(1982)

第十條 城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。

《土地管理法》(1986)

第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

第八條 城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

第十條 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。

《農(nóng)業(yè)法》(1993)

第三條 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有即全民所有的以外，屬于集體所有。森林、山嶺 、草原、荒地、灘涂、水流等自然資源都屬于國家所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

《土地承包法》(1998)

第二條 本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。

第七條 農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關(guān)系。

《物權(quán)法》(2007)

第四十七條 城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。

第四十八條 森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。

第六十條 對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：

(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；

(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；

(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。

第一百二十五條 土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第一百二十七條 土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。

縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

2．農(nóng)地法律的基本特征

通過對上述同農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排相關(guān)的法律規(guī)定進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，我們不難發(fā)現(xiàn)以下四個基本特征。

第一，法律確定了國家在土地產(chǎn)權(quán)制度中法律角色的二重性。一方面，國家是土地產(chǎn)權(quán)的主體，國家不僅是城市土地的所有者，而且是一部分農(nóng)村土地的所有者；國家不僅對部分農(nóng)業(yè)耕地享有所有權(quán)，而且對林地、草地等同農(nóng)業(yè)有關(guān)的資源享有所有權(quán)。另一方面，國家又是土地產(chǎn)權(quán)的界定者與保護(hù)者，土地產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)都有賴于國家。既是土地產(chǎn)權(quán)主體又是土地產(chǎn)權(quán)界定者與保護(hù)者的雙重角色，使國家在土地制度上獲得了無與倫比的優(yōu)勢，國家對土地的終極所有權(quán)是絕對的、至高無上的，它有力地固化了國家在土地產(chǎn)權(quán)中的主導(dǎo)與支配地位。

第二，法律確定了國家土地利益具有優(yōu)先性。現(xiàn)行法律體系確認(rèn)了國家與集體兩個土地產(chǎn)權(quán)主體、多個經(jīng)營使用權(quán)主體。在我國土地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)中，國家和集體是兩個不同的產(chǎn)權(quán)主體，國家、村民委員會、村民小組、各種集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民都是土地經(jīng)營使用權(quán)的主體。當(dāng)村民委員會、村民小組、各種集體經(jīng)濟(jì)組織對產(chǎn)權(quán)有爭議的時候，只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表集體。這就意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)嵌入集體中，集體的代表實質(zhì)上是國家。同時，在土地利益關(guān)系上，法律強(qiáng)調(diào)要正確處理國家、集體和個人三者的利益關(guān)系。這種法律規(guī)定強(qiáng)化了土地產(chǎn)權(quán)中國家利益的優(yōu)先性，為保護(hù)國家的土地利益提供了法律上的支持。

第三，法律對土地產(chǎn)權(quán)主體與邊界的規(guī)定以城鄉(xiāng)二元社會體制為依托。在所有有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的法律中，對土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定都使用了城市/農(nóng)村二元劃分法，分別對應(yīng)于國家所有/集體所有、國家土地/集體土地，這種對產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界的規(guī)定完全契合了中國城鄉(xiāng)二元分割的社會體制。正是借助這樣一種被強(qiáng)制接受的社會體制，固化了土地產(chǎn)權(quán)的國家觀念和集體觀念，排除了土地產(chǎn)權(quán)的個人觀念，從而維護(hù)了既定的土地產(chǎn)權(quán)秩序。[注]根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心劉守英和香港科技大學(xué)龔啟圣對全國8個縣800戶農(nóng)民的調(diào)查，認(rèn)為土地歸農(nóng)民私人所有的占2.5%;認(rèn)為農(nóng)民僅僅擁有土地使用權(quán)的占將近95%；認(rèn)為土地歸國家所有的占46.5%；認(rèn)為土地歸集體所有的占48.3%。參見劉守英、龔啟圣：《農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的意愿及其對新政策的反應(yīng)》，載《中國農(nóng)村觀察》1998年第2期。 另外，一個有趣的例證是，在2009年“王帥事件”披露以后，《中國青年報》記者到案發(fā)地調(diào)查時，相當(dāng)多的村民認(rèn)為土地是國家的，他們并不反對政府征地(實質(zhì)上是非法的以租代征)，不滿的是政府征地補(bǔ)償太低和拖欠。見《中國青年報》2009年4月12-16日相關(guān)報道。

第四，所有與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律以憲法為依據(jù)因循沿襲。在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的法律體系中，最基本的原則來自1982憲法第十條的規(guī)定，各個作為下位法的部門法其表述都是憲法原則的具體化。從時間維度來看，《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》和《物權(quán)法》相繼頒布實施。從法律條文的文字表述來看，后制訂的法律引用先制訂的法律的相關(guān)表述，即便有進(jìn)一步展開，但是不存在實質(zhì)性差異。法律規(guī)定的連續(xù)性、一致性和銜接性，構(gòu)成了一個相互嵌套的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系，固化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度及其二元主體結(jié)構(gòu)。

綜上所述，在國家嵌入邏輯的指導(dǎo)下，按照法律為政治服務(wù)、體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的立法原則，中國建立了一個基本的農(nóng)地法律體系。從憲法這一母法到各個相關(guān)部門法、實體法相互配合，環(huán)環(huán)相扣，貫徹了集體主義這個意識形態(tài)在土地問題立法上的指導(dǎo)作用，界定了國家土地所有制與集體土地所有制兩種土地產(chǎn)權(quán)制度及其產(chǎn)權(quán)主體，突顯了國家在土地產(chǎn)權(quán)中的主導(dǎo)和支配地位，確認(rèn)了土地利益中國家權(quán)力的正當(dāng)性，為國家嵌入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)提供了法律上的支持，從而固化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的二元主體結(jié)構(gòu)。

3．農(nóng)地法律的主要缺陷

盡管現(xiàn)行農(nóng)地法律體系固化了農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)，然而，它依然存在明顯的缺陷，主要包括不明確性、不周延性以及不穩(wěn)定性。

所謂不明確性，是指在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的法律規(guī)定中，盡管國家作為產(chǎn)權(quán)主體一方是明確的，但“集體”作為產(chǎn)權(quán)主體的一方則是不明確的。人民公社時期，“集體”到底是以公社、還是生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，一直處于政策法律上搖擺不定、實踐上兼而有之的狀態(tài)；人民公社之后，“集體”到底是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組還是村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，同樣處于政策法律上含混不清、實踐上兼而有之的狀態(tài)。導(dǎo)致這種狀態(tài)的根本原因是法律體系對國家與集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律對待本身是不平等的。

所謂不周延性，是指法律對國家作為產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定是絕對的、排他的，具有單一法律人格屬性，而對農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定則是含混的、多元的，具有多重法律人格屬性。從約束力來看，這套法律體系管得住農(nóng)民但管不住政府的土地違法行為。依照常理，國家與集體是兩個不同的產(chǎn)權(quán)主體，國家與集體不大可能越過產(chǎn)權(quán)邊界侵入到對方的產(chǎn)權(quán)之中，因為邊界越清晰越容易受到限制與約束。但事實并非如此。從法律規(guī)定可知，農(nóng)民不可能侵入國家為主體的產(chǎn)權(quán)之中，但是，國家可能侵入集體為主體的產(chǎn)權(quán)之中。法律為作為產(chǎn)權(quán)主體之一的國家越過邊界留有余地。例如，法律規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，于是，“公共利益”、“依法征收征用”成為國家(包括作為國家代表的地方政府)侵入集體產(chǎn)權(quán)有利的法律依據(jù)。

所謂不穩(wěn)定性，是指產(chǎn)權(quán)主體對于權(quán)利束的歸屬主張無法通過法律持久地保護(hù)。無論在土地承包經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化之前還是之后，土地承包經(jīng)營合同糾紛、土地征用與征收、土地權(quán)益糾紛等操作性問題都無法通過法律解決，而且法院一般不受理農(nóng)村土地糾紛案件，問題的解決需要不斷以單行法規(guī)、行政規(guī)章和政策文件等形式加以修改補(bǔ)充。在看似完備的農(nóng)地法律體系背后，是土地政策的反復(fù)調(diào)整變動和疲于應(yīng)付。法律約束力不如政策約束力，法律的權(quán)威不如紅頭文件，這無不體現(xiàn)了現(xiàn)行農(nóng)地法律體系的不穩(wěn)定性。

三、農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)的消極影響

有研究者指出，中國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有明顯的不合理性，已經(jīng)引發(fā)了復(fù)雜的社會矛盾甚至政治沖突，主要包括：國家機(jī)構(gòu)之間的矛盾、農(nóng)村集體之間的矛盾、國家與農(nóng)村集體之間的矛盾。這些矛盾最終將加劇社會的不穩(wěn)定。[注][荷蘭] 何·皮特：《誰是中國土地的所有者？》，第37-50、25頁。如此看來，必須清醒地認(rèn)識農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)對中國政治經(jīng)濟(jì)的消極影響。

(一)對國家—農(nóng)民關(guān)系的影響

根據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所2003年的一項調(diào)查，在涉及農(nóng)村土地糾紛的837封上訪告狀信中，被告方是地市政府及主管部門的108件，占12.9%；被告方是縣區(qū)政府及主管部門的221件，占26.4%；被告方是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的217件，占25.9%；被告方是村級組織和村干部的172件，占22.9%；被告方是各級開發(fā)區(qū)的67件，占8%；被告方是房地產(chǎn)開發(fā)商的32件，占3.8%。由此可見，將近70%的被告方是縣(區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府及主管部門。[注]于建嶸：《土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c——關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村社會形勢的一項專題調(diào)研》，載《調(diào)研世界》2005年第3期。事實證明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元主體結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致國家與農(nóng)民利益矛盾的總根源?，F(xiàn)階段發(fā)生在許多地方的土地利益沖突、征地糾紛，歸根到底，是地方政府為了土地財政利益與民爭地、與民爭利的結(jié)果。

為什么大量土地利益矛盾發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府與農(nóng)民之間？因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為人民公社的承襲者，它的權(quán)利一直嵌入在農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)之中。在二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)中，其在產(chǎn)權(quán)主張上具有先占優(yōu)勢。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家權(quán)力代言人，其政治地位與集體和農(nóng)民個人相比處于強(qiáng)勢地位。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)體系的末端，在壓力型行政體制下，要完成國家和各上級政府主要是縣政府的各項任務(wù)，經(jīng)常面臨財政短缺的困擾。在財政短缺的困擾下，既要完成上級分派的任務(wù)，又要增加自己的收入，擴(kuò)大自身利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就經(jīng)常以“國家”的名義廉價甚至無償?shù)叵蜣r(nóng)民征收或征用土地，導(dǎo)致官民糾紛。

此外，一項針對“三農(nóng)”問題專家的調(diào)查顯示，71.3%的專家認(rèn)為由于現(xiàn)行的財稅體制不完善，客觀造成了地方政府對土地財政的過分依賴；60.4%的專家認(rèn)為，以GDP為主要指標(biāo)的政績考核機(jī)制刺激了地方政府通過征地來上大項目、大工業(yè)。[注]夏鋒、張娟：《百名專家建言農(nóng)村土地制度改革》，中國改革研究院(?？?，未刊稿，2008年10月。另外，根據(jù)有關(guān)專家統(tǒng)計，近年來，全國每年發(fā)生的上訪案件中，60%涉及土地糾紛，僅國家信訪局每年接待上訪就多達(dá)20萬人次。[注]胡星斗：《中國農(nóng)村土地制度改革》，“嶺南大講堂”第34期講稿，廣州，2008年11月2日。土地糾紛法院不受理，告狀又無門，就容易引發(fā)農(nóng)民同政府的矛盾?？梢?，農(nóng)地糾紛導(dǎo)致政府—農(nóng)民之間的緊張關(guān)系同農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。

(二)對農(nóng)村治理的影響

二元主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也給農(nóng)村治理帶來了深遠(yuǎn)影響，導(dǎo)致國家政務(wù)與農(nóng)村村務(wù)的糾纏，村干部角色模糊(到底是國家代理人還是農(nóng)民當(dāng)家人)，使得農(nóng)村干部成為矛盾的焦點。法理上，國家權(quán)力的觸角止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，但現(xiàn)實中村一級才是“國家—社會”真正的緩沖帶。事實上，村干部具有“三重角色”，一是國家政治代理人，二是農(nóng)民利益代言人，三是村集體經(jīng)濟(jì)的管理者與經(jīng)營者。衍生出這三重角色的原因,一方面是中國特殊的政治生態(tài)，另一方面則與農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)有關(guān)，因為在大部分農(nóng)村地區(qū)，土地是村集體經(jīng)濟(jì)最為重要的資產(chǎn)。然而，由于集體的不明確性與不周延性，二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部行政村(村民委員會)同村民小組以及其他農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)生大量的利益矛盾，加上近年來各地撤村并村改革，土地權(quán)屬關(guān)系變得更為紛亂，使農(nóng)村治理面臨復(fù)雜的利益矛盾困擾。

除此之外，農(nóng)地的二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)還制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。一方面，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營始終無法逾越分散的“田面權(quán)”(使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán))的制約，延緩了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。 “田面權(quán)”分散問題已越來越成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反向力量。另一方面，“田面權(quán)”的開放又加劇了農(nóng)村的混亂無序狀態(tài)，因為“田面權(quán)”的開放意味著產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束歸屬的重新洗牌。在二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)下，土地的先占者及具有較高政治地位的主體處于優(yōu)勢，而農(nóng)民的土地權(quán)利則得不到有效保護(hù)。在這個背景下，權(quán)力、資本等各種強(qiáng)勢集團(tuán)同農(nóng)民這個弱勢群體之間圍繞土地利益展開了復(fù)雜的斗爭。隨著基本農(nóng)田邊界和耕地紅線的不斷突破，失地農(nóng)民面臨利益補(bǔ)償、再就業(yè)、社會保障等相當(dāng)復(fù)雜的社會問題，加大了農(nóng)村社會治理的難度。

(三)對農(nóng)地管理的影響

二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)給農(nóng)地保護(hù)也帶來了一定的不利影響。一方面，產(chǎn)權(quán)主體和農(nóng)田保護(hù)責(zé)任非對稱性是導(dǎo)致農(nóng)地保護(hù)不力、農(nóng)地規(guī)劃隨意、耕地紅線失守、農(nóng)田保護(hù)失靈以及農(nóng)地?zé)o序開發(fā)的主要原因之一。《農(nóng)田保護(hù)條例》第六條規(guī)定了農(nóng)田保護(hù)三級責(zé)任主體“國務(wù)院—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，而實際執(zhí)行者則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。然而，在二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)下，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在有土地利益時強(qiáng)調(diào)自己是“集體”的一方，積極參與土地利益爭奪；在需要承擔(dān)責(zé)任時強(qiáng)調(diào)自己不是土地的直接使用者和管理者，設(shè)法推卸責(zé)任。村民委員會、村民小組、各種集體經(jīng)濟(jì)組織也具有同樣的心態(tài)。這就導(dǎo)致了大量“利相爭，責(zé)相推”的現(xiàn)象。本來，土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民應(yīng)該最珍惜土地，但是，在土地管理主體中，農(nóng)民的主體地位沒有得到承認(rèn)，珍惜土地的人管不了土地。[注]王家庭、張換兆、王淑莉：《我國農(nóng)地管理的主體行為與博弈分析》，載《公共管理學(xué)報》2009年第1期。另一方面，二元產(chǎn)權(quán)主體造成產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化則導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的艱難性與流轉(zhuǎn)收益分配的不公平性。因為農(nóng)民不是土地的所有者，只有使用經(jīng)營權(quán)；實際行使農(nóng)地終極所有權(quán)的是代表國家的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而開發(fā)商、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營者則只看重土地收益。這就造成一種相互脫節(jié)的現(xiàn)象，即有流轉(zhuǎn)決定權(quán)的主體、有流轉(zhuǎn)意愿的主體、有流轉(zhuǎn)需求的主體相互分離，農(nóng)民在權(quán)力與資本雙重夾擊下處于弱勢地位。同時，土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化也增加了土地流轉(zhuǎn)管理的難度?？傊?，所有權(quán)、處置權(quán)與占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)造成土地公有制與土地使用權(quán)私有化之間、土地管理的行政化與土地流轉(zhuǎn)的市場化之間深刻的內(nèi)在矛盾，已成為農(nóng)地管理的制度性障礙。

四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革目標(biāo)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的二元主體結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致國家與農(nóng)民利益矛盾的主要根源，也是影響農(nóng)村治理和農(nóng)地管理的基本因素。這種二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)既不利于改善經(jīng)濟(jì)績效，也不利于提升制度正義。要打破這個僵局，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善，首先必須改變這個二元產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)。這才是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。只有抓住了這個核心，才能對改革完善中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度提出切實可行的方案。

那么，應(yīng)該如何進(jìn)行中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革？這個改革應(yīng)該選擇什么樣的目標(biāo)？2008年9月，在中共十七屆三中全會召開前夕，中國改革研究院(海口)對國內(nèi)100名有影響的“三農(nóng)”問題專家進(jìn)行了一項專題問卷調(diào)查，該調(diào)查的結(jié)果具有一定的參考價值。

調(diào)查顯示，65%的專家認(rèn)為產(chǎn)權(quán)主體缺位是當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的主要問題；30%的專家認(rèn)為農(nóng)村土地改革不應(yīng)觸動集體所有制，但需要對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本變革；17%的專家認(rèn)為未來農(nóng)村土地改革的方向或目標(biāo)就是把土地產(chǎn)權(quán)完整地交給農(nóng)民；67%的專家建議應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民土地的使用權(quán)，弱化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)；接近60%的專家同意將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶，使農(nóng)戶成為土地物權(quán)最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易。*夏鋒、張娟：《百名專家建言農(nóng)村土地制度改革》。

既然多數(shù)專家認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體缺位是主要問題，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化農(nóng)民的土地使用權(quán)，將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶，農(nóng)村土地改革不應(yīng)觸動集體所有制，但需要對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本變革，那么，維持現(xiàn)狀和實行土地私有化的改革目標(biāo)都不是合理選擇?？梢酝瑫r滿足這些要求的具體形式只有兩種：一種是“國家所有，農(nóng)民永佃”，一種是“集體所有，農(nóng)民永佃”。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，土地產(chǎn)權(quán)制度改革理想的終極目標(biāo)是切實賦予農(nóng)民完整的地權(quán)，但在短期內(nèi)不具備實現(xiàn)這一目標(biāo)的條件。中國現(xiàn)階段也不宜實行土地私有化，這不僅涉及意識形態(tài)障礙和政治風(fēng)險，而且涉及改革成本和操作難度。同時，筆者也不贊同“國家所有，農(nóng)民永佃”這種形式，基本理由是：第一，實行土地的完全國有化意味著共產(chǎn)黨對農(nóng)民土地權(quán)的政治承諾和“人民是土地等生產(chǎn)資料的主人”等意識形態(tài)信條的徹底背叛，會影響農(nóng)民對共產(chǎn)黨長期執(zhí)政合法性的認(rèn)同；第二，這種形式更為露骨地剝奪了農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中已經(jīng)十分虛弱的主體地位，一旦付諸實踐，會離最終實現(xiàn)農(nóng)民完整的土地權(quán)利漸行漸遠(yuǎn)；第三，這種形式會使農(nóng)村基層民主的發(fā)展和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)失去可靠的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，加劇村落共同體的瓦解，進(jìn)而使國家同農(nóng)民的關(guān)系失去必要的社會緩沖帶。

要在土地公有制這個基本框架下進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度改革，現(xiàn)階段可行的是，在依法保障國家對城市土地和城市以外部分土地所有權(quán)的前提下，國家(特別是作為其代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)主動從依法屬于農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)中完全退出，建立以農(nóng)民為單一產(chǎn)權(quán)主體的新型農(nóng)地集體所有制。這種新型農(nóng)地集體所有制實質(zhì)上是農(nóng)村社區(qū)共同體的集體所有制，其實現(xiàn)形式就是“集體所有、農(nóng)民永佃”。在具體操作上，第一步是以行政村為地域邊界，以村民委員會為法人代表，相對清晰地確定土地產(chǎn)權(quán)主體與邊界；村集體的土地所有權(quán)由省級人民政府以地權(quán)證的形式予以確定。第二步是由村民委員會同農(nóng)戶簽訂土地租佃合同，這個合同應(yīng)該同時得到村民會議多數(shù)認(rèn)可與法律公證，以保證農(nóng)戶擁有長久的經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)和處置權(quán)。第三步是由縣級人民政府根據(jù)租佃合同與法律公證，給農(nóng)戶簽發(fā)土地佃權(quán)證，并登記造冊，確認(rèn)土地初始的租佃權(quán)，為日后土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

將“集體所有、農(nóng)民永佃”的新型農(nóng)地集體所有制作為中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的近期目標(biāo)，其意義不僅在于有利于土地產(chǎn)權(quán)制度的完善本身，而且有利于中國農(nóng)村基層民主的發(fā)展與完善，有利于農(nóng)村社區(qū)的重建。同時，還可使農(nóng)地流轉(zhuǎn)走上正軌。歸根結(jié)底，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革，而且是政治法律體制改革。這一改革不僅需要國家的主動性，而且更加需要改革的誠意、信心和勇氣。