集體林權制度變遷的比較分析
——基于行為主體的視角

胡 武 賢

(華南農業大學 公共管理學院，廣東 廣州 510642)

一、引 言

制度分析一直存在兩大陣營：演進理性主義陣營和建構理性主義陣營[1]。通常認為，演進理性主義主張制度演化是無意識的，而建構理性主義則主張制度演化是有意識的，其焦點在于：制度變遷過程是無意識的演化還是有意識的演化？事實上，無論老制度主義者還是新制度主義者，都很難說他們絕對地屬于演進主義還是理性主義[2]，并非所有制度都是無意識演進而成，也非所有的制度都是有意識的選擇而成[3]。考察人類社會的制度變遷過程，我們不難發現，制度演化路徑既帶有自發演進的痕跡，也有著人類理性選擇的烙印，自發秩序與建構秩序相互交織。在本質上，無論是自發秩序還是建構秩序產生的基礎在于共享信念(shared beliefs)體系的存在。自發的規則要成為制度，或設計的規則要成為制度，都要求規則的認知內容和協調內容成為行為主體的共同信念。只有得到共同信念的支持而被固化的規則才能成為制度。

正在全國全面展開的集體林權制度改革，試圖著重解決在歷次集體林權制度改革后仍然普遍存在的“產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題”，“實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標”。然而，中央政府盡管表現出了足夠的謹慎和漸進改革的決心，但應該怎樣將改革的理念有效地傳遞到農戶并得到普遍認同，從而避免繼林業“三定”之后再次引發農民的砍樹高潮呢？本文將在新制度經濟學理論的指導下，從行為主體的角度，重新考察中國集體林權制度的變遷軌跡，試圖回答這樣一個問題：改革一套長期駐存的低效率制度必須滿足哪些邊際條件才能避免大規模的租金耗散？

二、集體林權制度變遷中的行為主體偏好

制度變遷的機理一直是新制度經濟學研究的核心內容之一，主要存在兩條研究線索。一是從經濟系統之外尋找制度變遷的源泉。Veblen從人的本能出發來建立制度演進理論[4]，Hayek假定“觀念引導人的行為”，進而決定制度演進的方向[5]，Greif等人建立的“歷史比較制度分析”(HCIA)運用博弈論模型論證了一類特殊的文化信念對社會制度框架的形成與演進所產生的決定性作用[6-7]，林毅夫把制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型[8]，斯密德(Schmid)強調具有占先優勢的社會群體影響制度變遷的權力[9]，羅必良[10]和曹正漢[11]對前述理論進行了綜合和發展，提出了制度變遷的精英理論，突出個人在制度變遷中的重要作用。二是在經濟系統內部尋找制度變遷的動力。North努力將制度變遷問題納入新古典經濟學的“最大化”分析范式之中，主張制度變遷的源泉來自要素相對價格的變動和行為者偏好的變化[12]，舒爾茨(Schultz)認為經濟增長引致人的經濟價值提高進而導致制度變遷[13]，戴維斯(Davis)和諾斯(North)把人們對潛在利潤的追逐作為制度變遷的根源[14]。可見，無論是從經濟系統外部還是從經濟系統內部探求制度變遷的源泉，經濟活動主體的行為偏好對制度變遷的影響始終存在。

關鍵的問題是，如果制度設計者與行為人的目標函數存在差異，那么制度設計理念能否得到行為人的廣泛認同？或者說，“共享信念”體系將如何得到確立？顯然，當行為主體的目標函數出現差異，制度變遷的過程就會變得較為復雜。事實上，在集體林權制度變遷過程中，政府與農戶之間因目標函數的差異而存在信念上的博弈。政府依據一定的理念進行相應的制度安排，力求使農戶接受其制度理念從而形成相應的行為約束；而農戶將對既定的制度安排作出理性回應，“用腳投票”向政府反饋強烈的制度信息，試圖產生有利于己的制度安排。博弈的結果能否使信念和行為收斂到演化穩定均衡，將深刻地影響制度變遷的路徑和速度。

建國60多年來，我國集體林權制度經歷了由分—合—再分的變遷過程。在這個過程中，政府的政策偏好發生了歷史性轉變，一如既往的強制推動所引致的農戶行為也發生了歷史性變化。政府偏好和農戶行為的歷史變化左右著集體林權制度變遷的演變軌跡。通常，學術界對集體林權制度變遷軌跡的研究主要是按照農村整體改革的階段——土地改革、初級合作社、高級合作社、人民公社、改革開放——進行劃分，如陳世清、王佩娟和鄭小賢將其分為4個階段[15]，徐秀英、吳偉光分為5個階段[16]，黃李焰、陳少平和陳泉生分為6個階段[17]，柯水發和溫亞利分為8個階段[18]，等等。本文在借鑒上述研究的基礎上，根據中央政府政策偏好和農戶行為的變化，將我國集體林權制度變遷大致劃分為3個階段，如表1所示。下文將以此為基礎展開比較分析。

表1 集體林權制度變遷階段劃分

三、從土地改革到人民公社：意識形態導向

建國伊始，為了兌現新政權的政治承諾，1950年6月30日中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，成為土地改革中山林權屬處理的依據。當時，各地政府依靠政權的力量通過沒收、征收地主、富農、祠堂、教堂等封建土地，分配給無地、少地的農民，形成了我國集體林權制度變遷的初始起點，也是本文討論的基點。1951年2月2日，政務院發布《關于一九五一年農林生產的決定》指出：“實行山林管理，嚴禁燒山和濫伐，劃樵牧區域，發動植樹種果，推行合作造林……公有荒山荒地，鼓勵群眾承領造林。造林后，林權歸造林者所有。”通過土地改革，農戶分得了個體所有的山林，山林所有者可自由地就自己所有的山林進行采伐、利用、出賣、贈送和繼承。農戶林權的取得，尤其是收益權的獨享，極大地激發了農民的生產積極性，從而取得了比較好的產權制度績效。

但是，由于農村生產力極其落后，土改后個體農戶無法抵御林業生產過程中遭遇的各種自然災害，更沒有能力采用先進的生產工具和技術進行林業生產。于是，1951年9月9日中共中央召開全國第一次互助合作會議，通過了《中共中央關于農業生產互助合作的決議草案》，使以互助組為主要形式的互助合作組織迅速興起。

從農村互助組開始，政府推動林權集中的步伐不斷加快，使得農戶在擁有短暫的林權后逐步將其交給了農村集體組織。1953年12月16日，中共中央通過的《關于發展農業生產合作社的決議》強調指出：“為了進一步提高農業生產力，黨在農村工作的最根本的任務，就是要逐步實行農業的社會主義改造，使農業能夠由落后的小規模生產的個體經濟變為先進的大規模生產的合作經濟。”1954年初，很快掀起了大辦農業合作社的熱潮。初級合作社的林地資源產權安排是：個人擁有林地所有權，合作社擁有林地的使用權，收益權在林地所有者和合作社之間分配，所有者獲得土地分紅，但這種分紅必須在作出公積金、公益金扣除后兌現，處分權也受到了很大制約，所有者不能再按照自己的意愿來處分土地，社員不能出租或出賣土地，但農戶有退社的自由。這種產權安排沒有從根本上剝奪農民的利益，農民對此基本上還是認同或順從的。

1955年10月4日，中共七屆六中全會通過的《關于農業合作社問題的決議》提出：“要重點試辦農業生產合作社，在有些已經基本實現半社會主義合作化的地方，根據生產需要、群眾覺悟和經濟條件，從個別試辦，由少到多，分期分批地由初級社變為高級社。”從1956年開始，初級合作社還沒來得及鞏固，高級合作社就在全國進入大發展階段。高級農業合作社開始廢除土地私有制，除少量房前屋后零星果木仍屬社員私有外，山林被完全地集體化，合作社擁有森林、林木、林地的所有權、使用權、收益權和處分權，使林地由農戶所有轉變為合作社集體所有，從而實現了由農戶私有向合作社集體所有的轉變。在高級社時期，政府通過集體化控制集體林的采伐，公有產權成了惟一的產權類型，農戶只有名義上的生產資料，其退出權大受限制。高級合作社否定了農戶生產資料的個體所有制，是對農戶生產資料的變相剝奪，違背了農民的意愿，引起農民群眾的普遍抵制。在一些地方，有的農戶以要求退社來表達強烈不滿，刮起了一股所謂“退社風”，在受到政府的強力壓制后，才平息了“退社風波”。當“退社風”受到壓制后，一些地方的農戶又采取變相“退出”的策略加以抵制：在保持高級合作社的組織架構的情況下，暗自改變高級合作社內部生產分配關系。

1958年3月，中共中央通過的《關于小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》指出：“在有條件的地方，把小型的農業合作社有計劃地適當地合并為大型的合作社是有必要的。”同年4月，該文件經中共中央政治局正式批準下發，全國各地迅速開始了小社并大社的工作。1958年8月，中共中央又通過了《關于在農村建立人民公社的決議》。此后，人民公社化運動很快在全國開展起來。1961年6月26日，中共中央頒布《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干政策規定(試行草案)》。該規定指出：高級合作社時期，劃歸合作社、生產隊集體所有的山林和社員個人所有的山林，應該仍然歸生產大隊、生產隊集體和社員個人所有；原來劃歸國有的山林當中，有些分散小片的，國家不便專設機構經營，歸公社、生產大隊、生產隊經營，對于山林的保護和發展更為有利的，可以劃歸附近的社、隊所有，或者包給他們經營。1962年9月，中共八屆十中全會召開，通過了《農村人民公社工作條例(修正草案)》(簡稱六十條)，確定人民公社實行以生產隊為基礎的公社、生產大隊和生產隊三級所有制。該條例第十二條規定：“為了保護、培育和合理利用山林資源，公社所有的山林，一般應該下放給生產隊所有；不宜下放的，仍舊歸公社或者生產大隊所有。歸公社或者生產大隊所有的山林，一般地也應該固定包給生產隊經營；不適合生產隊經營的，由公社或者生產大隊組織專業隊負責經營。這些山林的所有權和經營權，定下來以后，長期不變。” 通過人民公社化運動，總體上實行“四權統一”的產權安排：集體擁有山林的所有權、使用權、收益權和處分權。至此，農戶喪失了土地改革時期得到的全部林權。面對聲勢浩大的人民公社化運動，農民的應對策略是表面順從，但采取消極怠工、“偷懶”的方式進行抵制。

綜上所述，從土地改革到人民公社，政府推動集體林權制度變革的主導力量來自意識形態。很明顯，土地改革的目的是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”，[注]引自《中華人民共和國土地改革法》，1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過，同月30日中央人民政府主席毛澤東發布命令公布施行。農業合作化“就是要逐步實行農業的社會主義改造，使農業能夠由落后的小規模生產的個體經濟變為先進的大規模生產的合作經濟”，[注]引自《中共中央關于發展農業生產合作社的決議》，1953年12月16日。而建立人民公社則是“指導農民加速社會主義建設，提前建成社會主義并逐步過渡到共產主義所必須采取的基本方針”。[注]引自《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，1958年8月29日。在這個過程中，農戶對政府的意識形態灌輸并非完全被動接受的。新中國成立伊始，政府依靠政權的強制力通過沒收、征收地主的封建林地分配給農戶，得到了農民群眾的熱烈擁護，林業生產積極性空前高漲，形成了我國集體林權制度變革的初始起點。但隨后的農業合作化和人民公社化運動，脫離了農村生產力發展水平和干部經營管理能力，受到農戶的消極抵制。在農業生產合作化推進過程中，林權制度改革使所有權與使用權分離，即私人擁有林地的所有權，合作社擁有林地的使用權，但規模化經營并沒有帶來生產效率的提高，致使一些地方的農戶“鬧退社”，而政府則采取強迫命令的方式強制推行。在人民公社化運動中，中央政府搞“一大二公”迫使農戶加入人民公社，將原合作社的山林全部劃歸公社所有，尤其是文化大革命時期推行“割資本主義尾巴”，進一步沒收了農戶的自留山、自留樹。對此，農戶表面順從，實則以“出工不力”、“磨洋工”的“隱性退出”方式進行抵制，造成人民公社生產效率低下[19]。

四、林業“三定”改革：生產效率導向

1980年代初，農村種植業的家庭聯產承包責任制成功推行，大大提高了農業生產效率，極大地調動了農戶的生產積極性。受此啟發，中央政府決定在集體林區開展以林業“三定”為內容的經營體制改革。

1981年3月8日，中共中央、國務院發出的《關于保護森林 發展林業若干問題的決定》指出：“要穩定山權林權，根據群眾需要劃給自留山，由社員植樹種草，長期使用，社員在房前屋后、自留山和生產隊指定的其他地方種植的樹木，永遠歸社員個人所有，允許繼承。并落實林業生產責任制。社隊集體林業應當推廣專業承包、聯產計酬責任制，可以包到組、包到戶、包到勞力，聯系營林造林成果，實行合理計酬、超產獎勵或收益比例分成。”由此開展了以“穩定山權和林權、劃定自留山、確定林業生產承包責任制”為主要內容的所謂林業“三定”改革，廣大農戶分到了自留山，承包了責任山，出現了承包荒山造林的專業戶、重點戶。這是我國林權多元化的開端。

1985年1月1日，中共中央、國務院頒發《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，決定進一步放寬山區、林區政策，“集體林區取消木材統購，開放木材市場，允許林農和集體的木材自由上市，實行議購議銷國營林場，也可實行職工家庭承包或與附近農民聯營”。但是，由于配套政策沒有跟上，農戶對集體林權改革政策缺乏信任，采取了將遠期收益進行短期兌現的策略，南方集體林區隨之出現了嚴重的亂砍濫伐現象，造成了繼1950年代“大煉鋼鐵”和1970年代“開荒造田”之后我國森林資源的第三次大破壞。

1987年6月30日，中共中央、國務院發布《關于加強南方集體林區森林資源管理 堅決制止亂砍濫伐的指示》，要求“集體所有集中成片的用材林，凡沒有分到戶的不得再分。已經分到戶的，要以鄉或村為單位組織專人統一護林。積極引導農民實行多種形式的聯合采伐，聯合更新、造林”。于是，集體林區的“三定”工作遂告中止，事實上停止了分林到戶工作，集體林的經營權再次收歸集體，集體林業“三定”改革宣告失敗。

顯然，中央政府推行林業“三定”政策是以生產效率為導向的，其目的是為了“堅決制止亂砍濫伐”，解決“我國木材和林產品的供需矛盾”。或者說，林業“三定”政策試圖通過“分林到戶”、開放集體林區木材市場的政策，使農民擁有較充分的林地經營權和林木所有權來調動農戶的生產積極性，從而增加木材供應。然而，林業“三定”改革政策可能事先研究不夠，沒有充分認識到林業與耕作業的差異，只是簡單地把家庭承包經營從耕地推廣到林地，未經充分試點調研就倉促實施。[注]1981年3月8日，中共中央、國務院發出《關于保護森林 發展林業若干問題的決定》(中發[1981]21號)。文件要求：“各級黨委和人民政府，必須盡快作出部署，組織力量在明春以前完成這項工作。”在不到一年的時間里就試圖完成集體林權制度改革，太急躁。結果，政策推行后，導致山林嚴重細碎化，“一山多主、一主多山”的現象普遍存在；同時，林業“三定”政策也未明確山林承包的期限，農民沒有穩定的收益預期，客觀上形成了將生產性努力轉化為分配性努力的激勵，出現了短期行為，迫使中央政府不得不緊急叫停林業“三定”改革。從而，原本是為了“制止亂砍濫伐”、“保證木材供給”的林業“三定”改革，卻因為農戶的機會主義行為導致了更大規模的亂砍濫伐，沒有達到預期的政策目標。

需要指出的是，盡管林業“三定”改革以失敗告終，但中央政府改革集體林權制度的決心不變。在隨后的幾年里，中央政府出臺了一系列文件和法律，為集體林權制度改革鋪路。1992年中國共產黨第十四次全國代表大會提出“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。這兩個文件，為再次推行集體林權制度改革提供了重要的政策依據。幾年后，幾個與集體林權相關的重要法律相繼出臺。1998年修訂后的《森林法》規定：商品林的森林、林木所有權和林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件，但不能將林地改為非林地。1998年8月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂的《中華人民共和國土地管理法》第九條規定：“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。”2002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第二十條規定：“……林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”這些法律的出臺和實施，為再次啟動集體林權制度改革奠定了重要的法律基礎。

五、全面推進集體林權改革：生態效率導向

在做了一系列的政策和法律準備之后，中央政府決定再次啟動集體林權制度改革，并且表現出更加謹慎的態度和逐漸推進的決心。2003年6月25日，中共中央、國務院發布《關于加快林業發展的決定》，要求：“進一步完善林業產權制度。……要依法嚴格保護林權所有者的財產權，維護其合法權益”；“已經劃定的自留山，由農戶長期無償使用，不得強行收回。自留山上的林木，一律歸農戶所有”；“分包到戶的責任山，要保持承包關系穩定”；“對目前仍由集體統一經營管理的山林，要區別對待，分類指導，積極探索有效的經營形式。凡群眾比較滿意、經營狀況良好的股份合作林場、聯辦林場等，要繼續保持經營形式的穩定，并不斷完善。對其他集中連片的有林地，可采取‘分股不分山、分利不分林’的形式，將產權逐步明晰到個人”。由此，拉開了全國新一輪集體林權制度改革的序幕，各地積極開展了試點工作，但總體而言，進展緩慢。

經過幾年的試點，積累了不少經驗，中央政府認為全面推進集體林權制度改革的時機已經成熟。2008年6月8日，中共中央、國務院發布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，計劃“用5年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標”。不久之后，2008年10月召開的中國共產黨十七屆三中全會通過了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，再次強調要“全面推進集體林權制度改革”。目前，集體林權制度改革工作正在全國各地緊鑼密鼓地展開。

中央政府再次啟動集體林權制度改革的目標取向較之林業“三定”已有了明顯變化：由生產效率導向轉變為生態效率導向。新一輪的集體林權制度改革被納入整個農村改革工作之中，被置于統籌城鄉發展、破解“三農”問題、推進社會主義新農村建設、實踐科學發展觀、構建社會主義和諧社會等一系列更廣闊的社會發展理念之下，不再單純地就林業生產問題而推動集體林權制度改革。然而，在政府全面推進集體林權制度改革的理念中，生態效率被放在頭等重要的位置，“建設生態文明、維護生態安全是林業發展的首要任務”。可以這樣理解，林業為國民經濟提供物質產品的任務已退居其次，而為全社會和國民經濟發展提供優良的生態服務則尤顯重要。政府的生態優先意圖已昭然若揭。相應地，農戶對政府的生態優先理念會作出怎樣的回應？據筆者對廣東省作為集體林權制度改革試點的始興、博羅和四會三個縣(市)進行的實地調查發現，林農對政府“像發房產證一樣發林權證”表現出高度的認同，對新一輪集體林權制度改革表現出積極的參與熱情，在林權改革模式、林權收益分配、林權邊界勘定等方面充分地表達自己的意愿，但改革的績效尚有待進一步觀察。

六、余 論

人們通常認為：政府是制度的供給者，而農戶則是制度的需求者，二者供求均衡的軌跡就是制度變遷的路徑。事實上，政府在建構集體林權制度時所傳達出的制度理念或政策偏好，只有得到農戶的普遍認同成為共享信念，集體林權制度才能得到農戶的有效遵循。否則，制度運行的結果可能會違背政府的初衷，甚至會使一項制度改革徹底失敗，達不到預期的制度績效。再者，農戶并不完全是集體林權制度的被動接受者。他們對集體林權制度改革理念的認同度，決定著對新制度的接受程度，從而深刻地影響著集體林權制度的運行績效。一言以蔽之，政府設計的集體林權制度型構(shape)著農戶行為又為農戶行為所型構，并在政府偏好和農戶行為的相互作用中不斷變遷。

縱觀建國以來60多年的集體林權制度變遷史，我們不難發現，集體林權制度的演變過程是政府政策偏好變化的具體反映，而且始終交織著政府強制與農戶回應的博弈過程。值得注意的是，財政“分稅”制改革后，政府系統內部政策偏好的一致性被打破，各地政府對中央政府集體林權制度改革理念的傳遞有可能出現信息失真，而農村基層組織作為政府機構向廣大農村地區的延伸，屬于政府和農戶間的中介層。因此，集體林權制度改革理念在自上而下傳遞的過程中就涉及四個行為主體，即中央政府、地方政府、基層組織和農戶。在集體林權制度改革過程中，始終貫穿著改革理念在行為主體間的傳遞，始終交織著利益重新配置所引發的行為主體間的博弈。于是，集體林權制度變遷將受制于兩個層次上的互動過程：一是中央政府與地方政府在改革理念傳遞過程中因偏好差異而形成的改革路徑均衡；二是基層組織與農戶、農戶與農戶間利益協調而形成的博弈均衡。當中央政府、地方政府、農村基層組織、農戶等多主體形成博弈均衡時，制度變遷的路徑才得以確立，集體林業的經營模式才得以確定。現實觀察發現，農戶間的博弈均衡是由多個納什均衡交織的多重均衡，具體表現為集體林權改革模式的千差萬別。

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