公法對合理調(diào)整收入分配關(guān)系的保障

郭 殊(北京師范大學(xué))

公法對合理調(diào)整收入分配關(guān)系的保障

郭 殊(北京師范大學(xué))*

當(dāng)前我國的收入分配問題十分突出，主要體現(xiàn)在個人收入差距、城鄉(xiāng)收入差距和區(qū)域收入差距三個方面都在逐漸擴(kuò)大，個別領(lǐng)域甚至呈現(xiàn)差距快速拉大的趨勢。解決收入分配不公成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，是化解日益突出的社會矛盾、構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。

2011年全國人大批準(zhǔn)的“十二五規(guī)劃綱要”第32章專章對合理調(diào)整收入分配關(guān)系作了具體規(guī)定，包括“深化工資制度改革”，“健全資本、技術(shù)、管理等要素參與分配制度”，“加快完善再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”，“整頓和規(guī)范收入分配秩序”四個方面。這些目標(biāo)的確立為未來五年解決或改善收入分配問題提供了明確的指引。然而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅牽涉到經(jīng)濟(jì)社會政策，更需要得到法律制度，特別是公法的規(guī)范和保障。

一、當(dāng)前改善民生所面臨的收入分配問題

隨著2008年以來的世界金融危機(jī)所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)和通貨膨脹，我國人民的生活水平面臨著諸多不利因素，政府通過積極作為改善民生已成為當(dāng)務(wù)之急。我們需要認(rèn)清這些問題，方能有的放矢，才能有效地通過公法手段對收入分配關(guān)系加以合理調(diào)整，從而改善民生。

(一)市場經(jīng)濟(jì)下收入差距擴(kuò)大產(chǎn)生的問題

改革開放以來，我國的個人收入分配逐步走出平均主義，收入分配的市場化程度越來越高，居民收入差距開始拉大。適當(dāng)擴(kuò)大收入差距是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的，是“效率優(yōu)先”的表現(xiàn)之一，符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。但是，近些年來，我國居民收入差距持續(xù)拉大，分配格局嚴(yán)重失衡，對改革的進(jìn)一步深化與和諧社會的構(gòu)建產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。由基尼系數(shù)反應(yīng)出的居民收入差距呈現(xiàn)一種上升趨勢。2010年，我國的基尼系數(shù)已接近0．5，這說明我國的貧富差距和兩極分化問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻。居民收入差距現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下六個方面：(1)全國居民收入差距擴(kuò)大;(2)城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距擴(kuò)大;〔1〕參見譚偉：《中國收入差距》。中國發(fā)展出版社2009年版，第25-30頁。(3)城鄉(xiāng)居民之間收入差距擴(kuò)大;(4)不同地區(qū)之間居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大;(5)不同行業(yè)之間收入差距擴(kuò)大;(6)不同階層之間收入差距逐漸拉大。〔2〕參見馮建功、方美霞：《對我國現(xiàn)階段居民收入分配差距現(xiàn)狀、原因分析》，載《北方經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。

當(dāng)前我國居民分配差距所導(dǎo)致的社會問題主要有：(1)貧富兩極分化，形成社會階層之間的鴻溝，低收入群體易于產(chǎn)生仇富心理，富裕群體則為避險而選擇移民海外;(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不健康，生產(chǎn)過剩與需求不足并存，易形成周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，同時不利于產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)合理分布;(3)隨著CPI指數(shù)上升，通貨膨脹加劇，居民家庭普遍省吃儉用，壓縮實(shí)際支出，生活水平下降;〔3〕《居民消費(fèi)賬單：年收入5萬或50萬都在節(jié)衣縮食》，資料來源：http：//business．sohu．com/20110802/n315228530．shtml．，訪問日期為2011年8月2日。(4)內(nèi)需不旺，國家經(jīng)濟(jì)過度依賴出口，積攢過多的外匯儲備，主要用于購買美國國債，而美元貶值導(dǎo)致人民血汗形成的外匯資產(chǎn)縮水。

(二)市場分配功能的局限性與政府再分配的調(diào)整范圍

據(jù)《北京晨報(bào)》報(bào)道，扣除物價因素，2011年上半年北京市城鄉(xiāng)居民收入增速未達(dá)到年初制定的7%的目標(biāo)。對此，北京市一方面將研究建立“價格調(diào)節(jié)基金”，多渠道確保生活必需品市場供應(yīng)和價格穩(wěn)定;另一方面，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)一線職工、農(nóng)民等在內(nèi)的全市居民收入增長意見近期會向社會公布。〔4〕參見《北京上半年收入增速未達(dá)標(biāo)，擬出居民加薪方案》，資料來源：http：//money．163．com/11/0722/04/79HR7E9700253B0H．html#fr=index，訪問日期為2011年7月20日。這是近期地方政府通過行政干預(yù)積極作為，調(diào)整居民收入的一個典型舉措。從目前全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合來看，收入分配方面突顯出日益嚴(yán)重的問題，政府對收入分配進(jìn)行合理調(diào)整具有其正當(dāng)性，但是應(yīng)當(dāng)在法律許可的范圍內(nèi)行使其調(diào)控權(quán)力。這就需要公法的保障與規(guī)制，支持和規(guī)范政府的改善民生舉措。

對于現(xiàn)階段我國居民收入差距產(chǎn)生的原因，一些學(xué)者有不同角度的歸納總結(jié)：(1)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和分配方式的變革;(2)資源稟賦差異與國家戰(zhàn)略政策傾斜;(3)市場化的“馬太效應(yīng)”;(4)國家權(quán)力不當(dāng)介入經(jīng)濟(jì)活動;〔5〕參見馮建功、方美霞：《對我國現(xiàn)階段居民收入分配差距現(xiàn)狀、原因分析》，載《北方經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。(5)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);(6)通貨膨脹;(7)壟斷行業(yè)與國企。〔6〕參見陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第87-93頁。這些因素綜合而復(fù)雜地形成了當(dāng)前的居民收入分配不合理狀況。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，公民收入差距的產(chǎn)生有其必然性。這些導(dǎo)致收入差距的成因分為不可控因素和可控因素。其中，可控因素是指政府可控的影響收入差距的因素(政策變量)，包括政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)政策、政府的政策導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)增長、技術(shù)進(jìn)步、人力資本投資、體制因素(市場機(jī)制不健全)、非法非正常收入與尋租腐敗因素、非政府組織(NGO)活動、通貨膨脹與通貨緊縮和其他影響因素。〔7〕參見陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第79-87頁。只有認(rèn)清可控因素，政府調(diào)整分配關(guān)系才有可能，即合理調(diào)整收入分配關(guān)系是針對上述可控因素的。分配問題的解決不是搞財(cái)富平均化，不是回到改革開放前的平均主義，而是要按照公平原則合理分配。這是一個“分配正義”的問題，兼具經(jīng)濟(jì)學(xué)和倫理學(xué)的原理。在法學(xué)看來，應(yīng)當(dāng)確立某種公平正義的規(guī)則，對居民收入分配關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整，這需要公法的規(guī)范與保障。

二、政府調(diào)整收入分配關(guān)系的法理基礎(chǔ)與法律依據(jù)

(一)政府調(diào)整收入分配關(guān)系的法理基礎(chǔ)

政府通過法律手段調(diào)整收入分配關(guān)系的正當(dāng)性，它來自于成文法規(guī)范之外，包含于倫理學(xué)、社會學(xué)和憲政原理之中。其中倫理學(xué)涉及公平與效率關(guān)系，社會學(xué)涉及社會發(fā)展與社會和諧，憲政原理涉及到人的尊嚴(yán)、人權(quán)保障與社會福利問題。

第一，平衡效率與公平關(guān)系問題需要政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系。鄧小平早就提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展思路，這在改革之初為提高社會生產(chǎn)效率，增加社會財(cái)富是至關(guān)重要的。開放之初的深圳提出的“時間就是金錢、效率就是生命”的口號也提到了效率與公平關(guān)系問題。這里從功利主義與正義論的視角闡釋收入分配關(guān)系。邊沁的功利主義總結(jié)起來就是為“社會最大多數(shù)人的最大幸福”，是為“公共利益”，也引起了社會福利觀念。〔8〕參見張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版，第9頁。這成為英美傳統(tǒng)政治哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)。這一理論的一個弊端就是最大化社會福利或公共利益，可能會損害個人利益。羅爾斯在《正義論》中對功利主義進(jìn)行了批判，提出了作為公平的正義。公法學(xué)界往往以功利主義推導(dǎo)出社會公共利益，在追求社會發(fā)展效率的同時，與公平保障每個個人的利益可能存在沖突。政府需要在其間尋求平衡，即“十二五規(guī)劃綱要”第32章要求的“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系”。

第二，保障人的尊嚴(yán)與社會福利需要政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系。20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)大蕭條與危機(jī)最后引發(fā)了人類歷史上最慘烈的第二次世界大戰(zhàn)。歐美、日本等工業(yè)化國家在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中出現(xiàn)的企業(yè)破產(chǎn)、失業(yè)大增，大量普通民眾的基本生活條件都無法得到保證。對此各國采取了不同的解決方案。德國、意大利、日本走向了極右翼的法西斯道路，而美國在羅斯福的領(lǐng)導(dǎo)下，采用了英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯的理論，通過政府“有形的手”的干預(yù)，增加人民就業(yè)，調(diào)節(jié)居民收入分配關(guān)系。二戰(zhàn)即將結(jié)束時，在羅斯福主導(dǎo)下成立的聯(lián)合國組織，通過了《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》，提出了“免于匱乏的自由”理念。二戰(zhàn)后的聯(lián)邦德國基本法將“人的尊嚴(yán)”置于第1條，同樣也反映了對人的尊重和人權(quán)保障的重視。歐美諸國普遍建立較為完善的社會福利體系，以保障社會弱勢群體的基本生存權(quán)，這為政府通過法律手段干預(yù)市場收入分配關(guān)系提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

第三，社會發(fā)展與社會和諧需要政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系。經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)，這是改革開放事業(yè)的兩個車輪。如果忽視了其中之一，這輛滾滾向前的“大車”就會失去平衡。通過政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系，改善社會不同群體和階層的收入分配狀況，才能增加社會和諧因素，減少不和諧因素，從而促進(jìn)社會良性發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。

(二)政府調(diào)整收入分配關(guān)系的公法依據(jù)

在法治國家，政府的行為都要有法律的授權(quán)，特別是對市場的調(diào)節(jié)和規(guī)制，更有可能使公權(quán)力滲入私人領(lǐng)域，從而形成對私主體行為的干預(yù)，就更需要有合法性依據(jù)。從現(xiàn)有各國公法體系來看，一國政府對居民收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整主要從以下三個方面獲得法律依據(jù)。

第一，國家保障民生的憲法義務(wù)。社會權(quán)或福利權(quán)是典型的民生類憲法權(quán)利。1905年孫中山先生首次公開提出民生主義：“所以倡民生主義，就是因貧富不均，想要設(shè)法挽救”。〔9〕《孫中山選集》，人民出版社1981年版，第85頁。社會權(quán)是19世紀(jì)末20世紀(jì)初社會主義運(yùn)動中以及后來歐美福利國家、社會國家興起過程中所提倡的那種“依靠國家”的權(quán)利。〔10〕林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第90頁。有學(xué)者將其稱為“社會基本權(quán)”，是憲法賦予國家的積極作為義務(wù)。〔11〕鄭賢君：《論憲法社會基本權(quán)的分類與構(gòu)成》，載《法律科學(xué)》2004年第2期。

國家在關(guān)注民生問題時的三個義務(wù)層面可以描述為：(1)尊重公民生命、健康，尊重公民在生活資料、生產(chǎn)資料、教育選擇等諸方面的自主選擇義務(wù)，節(jié)制并避免非法干涉;(2)保護(hù)公民所享有或具有的生命、健康、財(cái)產(chǎn)、社會保障、就業(yè)機(jī)會、教育資源、醫(yī)療資源、環(huán)境資源不受他人侵犯的義務(wù);(3)營造合理的制度與途徑促進(jìn)公民實(shí)現(xiàn)相關(guān)方面的利益，當(dāng)以上努力仍不足以保障公民實(shí)現(xiàn)上述利益時，直接向相關(guān)公民提供物資，使其免于匱乏從而保障其生命與尊嚴(yán)。〔12〕鄭磊：《民生問題的憲法權(quán)利之維》，載柳華文主編：《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利可訴性研究》，中國社會科學(xué)出版社2008年版。其中最典型的是社會保障權(quán)，社會保障權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。現(xiàn)代意義上的社會保障是現(xiàn)代國家為解除或者預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟(jì)和社會災(zāi)害對社會成員造成的威脅，維護(hù)人格尊嚴(yán)，通過立法和一系列公共措施，為社會成員基本生活的安全提供保護(hù)。〔13〕余遜達(dá)、陳旭東：《人權(quán)與社會保障》，載鄭造桓主編：《公民權(quán)利與社會保障》，浙江大學(xué)出版社2008年版。

第二，政府監(jiān)管市場良性運(yùn)行的法律責(zé)任。從20世紀(jì)初開始，各國政府都開始對勞工市場或者雇傭關(guān)系加以監(jiān)管，規(guī)制企業(yè)和勞動者的各類行為。我國的《勞動法》和《勞動合同法》對此都進(jìn)行了授權(quán)。《勞動法》第46條規(guī)定：“國家對工資總量實(shí)行宏觀調(diào)控”;第48條規(guī)定：“國家實(shí)行最低工資保障制度”;第49條規(guī)定了確定和調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合參考的因素;第9章規(guī)定了社會保險和福利制度;第10章規(guī)定了勞動爭議仲裁機(jī)制;第11章則授權(quán)縣級以上各級人民政府勞動行政部門對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。2008年施行的《勞動合同法》則賦予國家干預(yù)勞動契約關(guān)系的職權(quán)，其第6章規(guī)定了國務(wù)院勞動行政部門負(fù)責(zé)全國勞動合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府勞動行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)勞動合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理，監(jiān)督內(nèi)容包括“用人單位支付勞動合同約定的勞動報(bào)酬和執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)的情況”。

進(jìn)入21世紀(jì)，許多國家的政府加強(qiáng)了對市場運(yùn)行中不規(guī)范行為的監(jiān)管。但是政府監(jiān)管的危險在于，面對市場無序與監(jiān)管乏力的現(xiàn)狀，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公眾與其他各種社會壓力之下，很容易滑向另一個極端，陷入過度監(jiān)管的惡性循環(huán)。如果考慮到我國政府權(quán)力過大的狀況并沒有根本改變以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有謀取自身利益的實(shí)際情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越位，陷入過度監(jiān)管實(shí)際上也是非常現(xiàn)實(shí)的危險。〔14〕周漢華：《政府監(jiān)管與行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第19頁。

因此，政府對勞工市場的監(jiān)管和對分配關(guān)系的規(guī)制必須有其適度的邊界，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)不當(dāng)或者濫用權(quán)力。只有在市場秩序和法庭訴訟都不能有效解決，而政府監(jiān)管能夠有效解決市場失靈問題，且政府監(jiān)管獲得的收益能夠證明為它花費(fèi)的成本是適當(dāng)?shù)?或合理的)情況下，政府監(jiān)管才能依法介入。

第三，政府調(diào)控規(guī)制收入分配關(guān)系的財(cái)政政策。現(xiàn)代各國政府通過財(cái)政稅收法律手段調(diào)節(jié)社會財(cái)富的分配關(guān)系。通過政府的財(cái)政收入和支出途徑，對市場的初次分配關(guān)系加以調(diào)節(jié)和改良，以利于社會公平。稅收是政府縮小收入差距的重要工具之一，它不僅通過稅種、稅基和稅率調(diào)節(jié)個人收入水平以及產(chǎn)生收入的要素條件，從而決定政府調(diào)節(jié)收入差距的力度大小，決定市場要素所有者稅后實(shí)際收入水平。更重要的是它在很大程度上影響著政府通過財(cái)政支出進(jìn)行個人收入調(diào)節(jié)的資金來源。財(cái)政收入主要來自于個人所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅等稅種。

政府通過對個人總所得征收個人所得稅影響到個人可用于消費(fèi)和儲蓄的稅后收入;個人消費(fèi)又因一些商品稅影響到實(shí)際消費(fèi)能力進(jìn)而影響其福利水平;個人積累的財(cái)富一般要面臨財(cái)產(chǎn)類稅收(如遺產(chǎn)稅)。〔15〕參見陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第176、177頁。這個方面，最典型的是2011年全國人大常委會對《個人所得稅法》的修訂，提高了個人所得稅起征點(diǎn)，降低了第一級稅率，減少了稅率層級(適當(dāng)增加了高收入者的稅負(fù))，一定程度上改善了居民收入分配關(guān)系。

政府的財(cái)政支出政策在縮小居民收入差距方面也十分重要，主要包括：轉(zhuǎn)移性支出政策(重點(diǎn)有財(cái)政補(bǔ)貼和社會保障支出)、公共教育支出和減少貧困的對農(nóng)業(yè)支出，它們在時間上或長或短、在數(shù)量上或多或少地對縮小收入差距起作用。〔16〕陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第216頁。其中作為中央與地方政府之間、各級地方政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是核心和基礎(chǔ)。然而，我國還未制定“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法”，這方面還欠缺法律依據(jù)，有待通過立法加以完善。

第四，《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約》和中國參加的國際勞工公約。國際法對政府改善民生，特別是合理調(diào)整收入分配關(guān)系也有依據(jù)，最重要的是《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約》和若干中國參加的國際勞工公約。

根據(jù)中國1996年簽署、2001年批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利公約》中對工作權(quán)、公正和良好的工作條件權(quán)的保障要求，我國主要采取的措施是：其一，最低工資保障，中國實(shí)行最低工資制度;其二，安全和衛(wèi)生的工作條件保障。

另外，我國已加入和批準(zhǔn)了22個國際勞工組織公約，從國際勞工組織確立的一系列勞工標(biāo)準(zhǔn)來看，我國批準(zhǔn)的《1928年確定最低工資辦法公約》(第26號公約)和《1951年同酬公約》(第100號)是直接調(diào)整勞動者收入分配關(guān)系的國際法依據(jù)。1928年公約要求承允或維持一種辦法，以便能為那些在無從用集體協(xié)議或其他方法有效規(guī)定工資且工資特別低廉的若干種行業(yè)中工作的工人，確定最低工資。《1951年同酬公約》要求各會員國促進(jìn)并保障實(shí)行男女同工同酬。這些勞工公約雖然僅限于對勞工收入分配的部分調(diào)整，但都是我國調(diào)整居民收入分配的國際公法依據(jù)。

三、國外公法對合理調(diào)整收入分配關(guān)系的規(guī)范

在合理調(diào)整收入分配關(guān)系方面，歐美一些國家在歷史上已有較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度運(yùn)作。英美等普通法系國家在亞當(dāng)·斯密自由市場經(jīng)濟(jì)理論和自由主義法律思想的傳統(tǒng)下，經(jīng)過19世紀(jì)的周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)和20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在凱恩斯主義的影響下，都對自身的憲法和行政法制度進(jìn)行了變革，允許政府“看得見的手”加強(qiáng)對市場的調(diào)控，對傳統(tǒng)上屬于契約自由范疇的收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

(一)英國早期法律制度中對收入分配關(guān)系的調(diào)整

英國是西方各國中最早開始實(shí)行社會救濟(jì)和個人所得稅法制度的國家，這兩項(xiàng)制度都是有效調(diào)整收入分配關(guān)系的法律制度。個人所得稅制度是1798年在英國首先創(chuàng)立的，良好設(shè)計(jì)的個人所得稅可以在高效組織財(cái)政收入的同時，有效調(diào)節(jié)收入差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定。從當(dāng)今發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，瑞典采用的個人所得稅使年薪最高的前10位企業(yè)家與工人的收入差距從稅前的37∶1下降到稅后的14∶1左右。英國1%的最低收入者與1%的最高收入者稅前稅后收入差距倍數(shù)由18．5倍縮小到13．2倍。〔17〕項(xiàng)懷誠等：《個人所得稅調(diào)節(jié)誰》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998年版，第159頁。

在使用社會保障措施調(diào)節(jié)收入差距方面，英國最著名的就是“濟(jì)貧法”。1536年亨利八世的濟(jì)貧法具有重要影響，因?yàn)樗馕吨粤⒎ㄐ问酱_認(rèn)了國家對社會貧困問題應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》頒布，是英國歷史上第一部專門的濟(jì)貧法(又稱“舊濟(jì)貧法”)，它規(guī)定以教區(qū)作為濟(jì)貧的基本單位，救濟(jì)資金的來源則分為濟(jì)貧稅、自愿捐款以及罰款三項(xiàng)。1834年，英國對濟(jì)貧法的實(shí)施進(jìn)行了變革。在此之前濟(jì)貧法部分是由堂區(qū)官員和濟(jì)貧官、部分由治安法官來實(shí)施的，很長時間以來這已變得不明智和有些過度。如果英格蘭要想不被其貧民拖垮的話，就必須進(jìn)行徹底的改革。〔18〕參見［英］F．W．梅特蘭：《英格蘭憲政史》，李紅海譯，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第319頁。英國通過了1834年“濟(jì)貧法修正案”，即“新濟(jì)貧法”。

進(jìn)入20世紀(jì)后，英國的社會救濟(jì)制度需要重大改革，在1905年頒布《失業(yè)工人法》，1908年頒布《養(yǎng)老金法》，1911年頒布《健康保險法》，自此正式建立起新型的社會保障制度體系。濟(jì)貧法與新的社會保障體系已產(chǎn)生了救濟(jì)金發(fā)放和管理方面的沖突，使得濟(jì)貧制度的改革勢在必行。1919年政府頒布健康部法，成立健康部，結(jié)束了地方政府的濟(jì)貧事務(wù)管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)了濟(jì)貧事務(wù)的中央政府管理。1929年地方政府法廢除了濟(jì)貧監(jiān)督局，徹底結(jié)束了濟(jì)貧法的地方管理體制。原來由濟(jì)貧法提供的各種救濟(jì)逐漸納入社會保障制度管理中。1948年英國頒布《國民救助法》正式廢除了濟(jì)貧法。英國作為現(xiàn)代福利國家的先驅(qū)，其實(shí)行了近400年的濟(jì)貧法比較有效地通過政府保障和社會救濟(jì)，改善了因資本主義工商業(yè)發(fā)展造成的貧民生活，通過社會保障制度調(diào)整了居民收入分配關(guān)系。

(二)美國憲法中“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”的衰弱與羅斯福新政

美國憲法中的正當(dāng)程序可分為實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序和程序性正當(dāng)程序。作為“實(shí)體正當(dāng)程序”(實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序)理論的分支，“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”是指法院基于自身對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論的信仰——如“自由放任”、“契約自由”，認(rèn)定經(jīng)濟(jì)權(quán)利是受憲法第5或第14修正案特殊保護(hù)的“自由”或“財(cái)產(chǎn)”，并借此禁止聯(lián)邦或各州立法機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。因此，即使聯(lián)邦或各州立法完全符合法律程序，法院也可能認(rèn)為它們在內(nèi)容上違反憲法或自然法的普遍原理而予以推翻。美國司法中“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”的起源也是不光彩的，其源于1857年“蓄奴案”。第13、14憲法修正案推翻了法院的“蓄奴案”判決。但美國聯(lián)邦最高法院仍采取司法節(jié)制態(tài)度，拒絕給第14修正案的“正當(dāng)程序”注入憲法文字未明確賦予的意義。〔19〕參見張千帆：《美國聯(lián)邦憲法》，法律出版社2011年版，第205-207頁。

19世紀(jì)后期，美國社會工薪階層人數(shù)大量增加，社會矛盾凸顯，財(cái)政恐慌，大罷工此起彼伏。美國聯(lián)邦政府的調(diào)查委員會建議利用聯(lián)邦立法鼓勵雇主與雇員選舉的工會談判，并規(guī)定調(diào)解程序以保障工業(yè)和平。1937年以前，聯(lián)邦最高法院的多數(shù)大法官仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)的“自由放任”和“契約自由”思想，利用自身對憲法精神的理解來推翻聯(lián)邦或各州的經(jīng)濟(jì)立法。內(nèi)戰(zhàn)曾一度迫使聯(lián)邦最高法院采取司法節(jié)制，但不久又回到司法能動。在聯(lián)邦層面，最高法院通過狹義解釋“州際貿(mào)易”概念，在“禁止童工”等案中推翻聯(lián)邦政府對經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控。在各州立法上，最高法院利用第14修正案的“法律正當(dāng)程序”，從而禁止州的立法機(jī)構(gòu)制定勞工保護(hù)法案。1905年的聯(lián)邦最高法院對洛克勒訴紐約州案的判決，標(biāo)志“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”理論的成熟。在該案中，最高法院認(rèn)為限制工時的紐約州勞動法第110條違反了憲法“正當(dāng)程序”條款所保障的“契約自由”。〔20〕參見張千帆：《美國聯(lián)邦憲法》，法律出版社2011年版，第207、208頁。

1935年聯(lián)邦最高法院作出了不利于羅斯福新政的三項(xiàng)重要判決，其中包括九名大法官一致同意推翻新政經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃的核心立法——《全國工業(yè)復(fù)興法》。在羅斯福提出改組法院的“填塞計(jì)劃”后，經(jīng)過“使九人得救的及時轉(zhuǎn)向”，新政的諸多重要法案得到最高法院的合憲性認(rèn)可，主要是1937年有關(guān)最低工資、勞工關(guān)系法和社會保障法等一系列判決，這被稱為“1937年憲法革命”。憲法革命重要的是在三大憲法條款的法理原則上發(fā)生了變化，即正當(dāng)程序(契約自由)、商務(wù)權(quán)和公共福利。〔21〕參見韓鐵：《美國憲政民主下的司法與資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，上海三聯(lián)書店2009年版，第403-405頁。

美國憲法中所謂“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”的衰弱，其標(biāo)志性案件正是關(guān)于政府調(diào)控最低工資的合憲性案件，這涉及政府和立法機(jī)構(gòu)是否有權(quán)通過立法措施調(diào)整居民收入分配關(guān)系。1936年的“婦女工資第二案”(莫爾黑德訴紐約州案)，聯(lián)邦最高法院堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”原則，再次判決紐約州對婦女最低工資的規(guī)定違反了第14修正案的正當(dāng)程序。這一案件的判決直接觸發(fā)了羅斯福總統(tǒng)的“填塞法院計(jì)劃”，雖然這一計(jì)劃被國會否決，但無形的壓力使最高法院轉(zhuǎn)變了對聯(lián)邦和各州經(jīng)濟(jì)立法的敵視態(tài)度，對“州際貿(mào)易”和“正當(dāng)法律程序”都轉(zhuǎn)而采用寬松解釋。〔22〕參見張千帆：《美國聯(lián)邦憲法》，法律出版社2011年版，第212、213頁。

在1937年的多個案件中，羅伯茨大法官轉(zhuǎn)變了立場，在“西岸旅社案”中，使最高法院以5∶4的多數(shù)判決維持了一項(xiàng)州對婦女最低工資的規(guī)定;在1937年的全國勞工關(guān)系局訴瓊斯和勞克林鋼鐵公司案中支持全國勞資關(guān)系法(瓦格納法);在兩項(xiàng)社會保障法案件(斯圖爾德機(jī)器公司訴戴維斯案、海爾維寧訴戴維斯案)中確認(rèn)農(nóng)業(yè)調(diào)整法合憲。〔23〕參見韓鐵：《美國憲政民主下的司法與資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，上海三聯(lián)書店2009年版，第405-407頁。從此，美國聯(lián)邦最高法院開始不再頑固堅(jiān)持傳統(tǒng)自由主義的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)，來推翻聯(lián)邦或各州立法機(jī)構(gòu)以及政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，這些措施中包括通過設(shè)立通過最低工資標(biāo)準(zhǔn)、保障勞動條件、財(cái)政稅收手段等調(diào)整居民收入分配關(guān)系。

(三)美國政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管：國家勞資關(guān)系委員會

美國的勞動法體系也是調(diào)整勞資之間收入分配關(guān)系的重要支撐。國家勞資關(guān)系法是管理私人企業(yè)勞資關(guān)系的最主要的聯(lián)邦法律，經(jīng)歷了三個階段：1935年的瓦格納法、1947年的塔夫脫—哈特萊法，以及1959年的蘭德拉姆—格里芬法。該法的基本原則是賦予雇員權(quán)利成立勞工組織，通過該類組織集體解決有關(guān)雇傭的條款和條件等問題。可見勞工法律的根本性質(zhì)是保障勞動者的憲法權(quán)利，同時通過成立相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)來監(jiān)管雇傭市場中的勞資關(guān)系，保障勞動者的合法權(quán)益，包括獲得合理收入的權(quán)利。這在一定程度上起到了政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系的行政法律規(guī)范作用。

美國國會在1935年設(shè)立了國家勞資關(guān)系委員會，以便執(zhí)行美國勞動法的不公正勞動行為條款和選舉或代表權(quán)條款。其成員由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)，監(jiān)督從提起申訴到選舉證明的產(chǎn)生整個選舉程序，以及通過調(diào)查、指控和判決來處理對不公正勞動行為的指控。〔24〕參見［美］羅伯特·A．高爾曼：《勞動法基本教程》，馬靜等譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第8頁。根據(jù)該法規(guī)定，美國勞動法主要是通過保障勞工的代表資格、工會組織權(quán)、集體談判權(quán)等程序方面保障勞工獲得合理收入的權(quán)利，直接涉及收入標(biāo)準(zhǔn)的則是各州對最低工資標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而很少直接干預(yù)勞資關(guān)系中的居民收入分配。

另外，美國政府通過社會保障制度，例如具有美國特色的食品券制度，采用政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，保障貧窮人群的基本生活條件。食品券項(xiàng)目(FSP)是美國最大的食品幫助項(xiàng)目，大多數(shù)只有較少財(cái)力購買食物的美國低收入家庭都可以得到食品券從而維持健康的飲食。〔25〕陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第245頁。

綜上可見，積極運(yùn)用憲法、行政法、勞動法等調(diào)整分配是現(xiàn)今國外的基本做法。

四、我國公法保障合理調(diào)整收入分配關(guān)系的多元化機(jī)制

我國“十二五規(guī)劃綱要”第32章明確提出“堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報(bào)酬在初次分配中的比重，盡快扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大趨勢”。并且該綱要從四個方面詳細(xì)設(shè)立了制度目標(biāo)。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國公法制度以及政策，需要通過多元化公法機(jī)制綜合保障對收入分配關(guān)系的合理調(diào)整，賦予政府必要的權(quán)力，同時控制政府權(quán)力以免被濫用。這需要從完善立法和加強(qiáng)行政監(jiān)管等角度保障合理調(diào)整收入分配關(guān)系。

(一)健全合理調(diào)整收入分配關(guān)系的立法體系

通過建立健全合理調(diào)整收入分配關(guān)系的公法法律體系，為政府提供相關(guān)法律依據(jù)，設(shè)立執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，并明確責(zé)任，這包括法律、行政法規(guī)等法律文件。

第一，加緊制定出臺和實(shí)施《工資條例》等重要法律法規(guī)，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報(bào)酬在初次分配中的比重。“十二五規(guī)劃綱要”對深化工資制度改革提出了詳細(xì)的要求和思路。《工資條例》是國務(wù)院制定的全面規(guī)范工資制度的重要行政法規(guī)。2008年初已列入國務(wù)院有關(guān)部門的議事日程，對象包括除公務(wù)員等特殊群體之外的所有企業(yè)，而不分央企、民企。立法目的旨在重點(diǎn)解決一線職工工資偏低、工資增長緩慢、底層工人欠薪等問題，同時建立工資正常增長機(jī)制、工資協(xié)商機(jī)制等。《工資條例》將包括總則、工資支付、正常工資增長條件、工資協(xié)商談判規(guī)定等相關(guān)內(nèi)容。然而由于其中的工資增長機(jī)制和“同工同酬”條款遭到國內(nèi)企業(yè)界的反對而遲遲無法出臺。有學(xué)者認(rèn)為，分配改革是系統(tǒng)工程，《工資條例》僅是其中一部分，光靠一個條例，解決不了所有問題，但是沒有它，很多問題也確實(shí)解決不了。〔26〕《工資條例難產(chǎn)之困：“后臺操作”如何走向“前臺交鋒”》，資料來源：http：//opinion．people．com．cn/GB/15489124．html，訪問日期為2011年8月20日。筆者認(rèn)為，《工資條例》應(yīng)當(dāng)在兼顧勞資雙方利益并側(cè)重保障勞動者權(quán)益的前提下，按照十二五規(guī)劃的要求盡早通過和實(shí)施。雖然有學(xué)者指出，近些年來統(tǒng)計(jì)表明的勞動報(bào)酬占GDP比重下降的結(jié)論，很可能有問題，〔27〕參見徐滇慶、李昕：《中國勞動報(bào)酬比重真的在下降嗎?》，資料來源：http：//www．ftchinese．com/story/001039845，訪問日期為2011年8月15日。但是提高勞動報(bào)酬在GDP中的比重則是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的趨勢。

第二，改革財(cái)政稅收立法，健全資源收益全民共享的財(cái)政稅收機(jī)制，完善城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入增長機(jī)制。一要健全資源收益全民共享的財(cái)政稅收法律制度。土地下的礦產(chǎn)資源屬于國家所代表的全民所有，然而我國豐富的資源往往處于中西部地區(qū)、邊疆少數(shù)民族地區(qū)等。對資源稅進(jìn)行改革，將計(jì)征方式由“從量”改為“從價”，有利于減少壟斷國有企業(yè)隨資源價格上漲獲得利潤，緩解地方財(cái)力困難，平衡地區(qū)收入分配，縮小地區(qū)收入差距。2010年6月1日，我國率先在新疆實(shí)施石油天然氣資源稅改革，同年12月1日，又將新疆資源稅改革方案擴(kuò)大到西部內(nèi)蒙古、甘肅等12個省區(qū)。據(jù)悉，2011年擴(kuò)大資源稅改革試點(diǎn)方案已上報(bào)國務(wù)院，資源稅將按照“從量征收”改為“從價征收”方向，征收范圍將在原油、天然氣的基礎(chǔ)上擴(kuò)大到其他能源產(chǎn)品。然而目前僅有1984年財(cái)政部發(fā)布的《資源稅若干問題的規(guī)定》這一部委規(guī)章作為依據(jù)，這需要進(jìn)一步通過制定“資源稅法”加以明確規(guī)范。二要改革完善股市、理財(cái)?shù)韧顿Y渠道法律規(guī)范，保護(hù)征地、拆遷等所帶來的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，從而為城鄉(xiāng)居民提供穩(wěn)定可靠的收入增長途徑，這需要一系列的法律、法規(guī)加以完善，例如通過立法規(guī)定股市中上市企業(yè)強(qiáng)制分紅制度。

第三，健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)立法，制定“慈善法”，完善第三次分配調(diào)節(jié)機(jī)制。一要健全稅收立法和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，縮小城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、地區(qū)間、階層間收入差距。通過各級政府，特別是中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，需要有一部較為全面詳細(xì)的“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法”，與《預(yù)算法》配套使用，授權(quán)并規(guī)范政府通過財(cái)政政策調(diào)整收入分配差距的行政行為。例如《預(yù)算法》第31條規(guī)定：“中央預(yù)算和有關(guān)地方政府預(yù)算中安排必要的資金，用于扶助經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的民族自治地方、革命老根據(jù)地、邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)。”二要制定“住房保障法”等社會保障方面的新立法，將2011年國務(wù)院出臺的各項(xiàng)調(diào)控房價的限購措施用法律或行政法規(guī)的形式確定下來，穩(wěn)定社會民眾對房價等切身利益的預(yù)期。三要加緊制定“慈善法”，規(guī)范慈善事業(yè)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。2011年相繼發(fā)生的中國紅十字會“郭美美事件”、中華慈善總會“尚德詐捐門”和青基會“中非希望工程盧星宇事件”等，致使中國公益界失去了許多民眾的信任，中國慈善機(jī)構(gòu)的公信力受到嚴(yán)重?fù)p害。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡早將“慈善法”草案提交全國人大常委會通過后實(shí)施，以便為政府民政部門加強(qiáng)對慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供法律依據(jù)。同時，通過慈善事業(yè)這一“第三次收入分配”，改善社會階層之間的分配差距擴(kuò)大問題，減少貧富兩極分化現(xiàn)象。

(二)加強(qiáng)合理調(diào)整收入分配關(guān)系的行政執(zhí)法與監(jiān)管

“十二五規(guī)劃綱要”提出：“按照市場機(jī)制調(diào)節(jié)、企業(yè)自主分配、平等協(xié)商確定、政府監(jiān)督指導(dǎo)的原則，形成反映勞動力市場供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的工資決定機(jī)制和增長機(jī)制。”這就要求市場、企業(yè)、勞動者和政府多方結(jié)合，在市場基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府監(jiān)管。

第一，完善稅收法律執(zhí)行力度和財(cái)政支出行政行為的效果。其一，完善個人所得稅等稅收法律的執(zhí)行。由于大量“灰色收入”和“偷稅漏稅”現(xiàn)象的普遍存在，政府應(yīng)當(dāng)通過多元化方法和技術(shù)手段，加強(qiáng)稅收征收管理，以符合《個人所得稅法》的立法目的。其二，完善縮小收入差距的財(cái)政支出，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行政行為，包括：(1)規(guī)范政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縮小地區(qū)間收入差距，可通過實(shí)物項(xiàng)目進(jìn)行貨幣再分配，諸如食品、住房、健康和教育等;(2)縮小城鄉(xiāng)收入差距和社會保障差距，規(guī)范對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民補(bǔ)助的給付行政行為，提高住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障給付行政行為的力度和效果;(3)縮小政府公共服務(wù)差距，特別是在公共教育方面，以積極的行政作為為社會各階層子弟提供均質(zhì)化的優(yōu)良教育，防止因教育不公造成貧困代際傳遞，這也是一種行政給付行為。

第二，加強(qiáng)對壟斷行業(yè)、國有企業(yè)、事業(yè)單位收入分配和職務(wù)消費(fèi)的監(jiān)管。“十二五規(guī)劃綱要”規(guī)定：“改革國有企業(yè)工資總額管理辦法，加強(qiáng)對部分行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控，縮小行業(yè)間工資水平差距。”“建立健全根據(jù)經(jīng)營管理績效、風(fēng)險和責(zé)任確定薪酬的制度，嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)、國有控股金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理人員特別是高層管理人員的收入，嚴(yán)格控制職務(wù)消費(fèi)。”還要求清理規(guī)范國有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資外收入、非貨幣性福利等。加強(qiáng)政府非稅收入管理，清理規(guī)范各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。必須加強(qiáng)國資委、紀(jì)委監(jiān)察部門、人民檢察院對壟斷行業(yè)和國企的收入分配、職務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督，按照“十二五規(guī)劃綱要”要求，“健全法律法規(guī)，強(qiáng)化政府監(jiān)管，加大執(zhí)法力度，加快形成公開透明、公正合理的收入分配秩序”，進(jìn)一步健全《反壟斷法》的執(zhí)法機(jī)制，建立公開透明的壟斷行業(yè)和國企收入分配體系。

第三，加強(qiáng)對勞資關(guān)系監(jiān)管的行政執(zhí)法機(jī)制，考慮創(chuàng)設(shè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。《勞動合同法》第73條規(guī)定了監(jiān)管主體：“國務(wù)院勞動行政部門負(fù)責(zé)全國勞動合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府勞動行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)勞動合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理。”第74條規(guī)定了監(jiān)督職權(quán)：“縣級以上地方人民政府勞動行政部門依法對下列實(shí)施勞動合同制度的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查：……(五)用人單位支付勞動合同約定的勞動報(bào)酬和執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)的情況……”雖然這部法律的施行起到了明顯的效果，但是在對勞資關(guān)系的行政監(jiān)管方面存在兩個需要改進(jìn)之處：其一，監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍十分含糊，缺乏具體的內(nèi)容和范圍;其二，監(jiān)管執(zhí)法程序缺失，僅規(guī)定“勞動行政部門的工作人員進(jìn)行監(jiān)督檢查，應(yīng)當(dāng)出示證件，依法行使職權(quán)，文明執(zhí)法。”因此，為保障勞動者獲得合理收入的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)勞動監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法機(jī)制。可以借鑒美國全國勞資關(guān)系委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置，在國務(wù)院下設(shè)立協(xié)調(diào)勞資關(guān)系乃至收入分配關(guān)系的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——“勞資關(guān)系委員會”，賦予其制定規(guī)章和行政監(jiān)管的職能，并協(xié)調(diào)人力資源與社會保障部、工業(yè)與信息化部等部門、全國總工會、全國工商聯(lián)等組織在調(diào)整收入分配關(guān)系中的職能與工作。

*本文受北京師范大學(xué)“985工程”、“公共安全政策與社會穩(wěn)定法治保障”平臺項(xiàng)目“社會和諧穩(wěn)定的法治保障研究”資助。

陳越峰)