我國農村失地人員社會保障立法問題研究＊

劉玉平

(東北財經大學 法學院，遼寧 大連 116025)

發展農村經濟問題，始終是做好農業、農村、農民及農民工工作的核心;而失地農民的社會保障問題，又是建設社會主義新農村、構建和諧社會、落實“十二五”發展綱要的基石;完善社會保障制度建設，是解決失地農民的根本，是維護社會穩定的必然選擇;建立健全失地農民社會保障體系有利于消除農村貧困，實現城鄉同步發展，加速城鄉一體化的進程。在現代，社會轉型中國家農村失地人員的社會保障是社會普遍關注的重要問題之一。系統考察中國失地農民的生存狀態，探討失地農民貧困根源，分析可能導致和即將帶來的嚴重社會危害。筆者看到，若徹底解決失地農民生存問題，必須從保障農民的土地權益出發，改革征用農地安置補償方式，構筑以失地農民最低生活保障為底線的社會救助方法，細化新農村合作醫療制度，完善養老保障制度建設，落實農民工傷保險待遇，努力改善其失地農民收入結構。同時，要加強失地農民的技能培訓，著力提高職業技能和文化素養，增強其就業能力，尤其是自主創業能力，變“輸血式”扶持為“造血式”扶持，以適應工業化、城市化發展的需要。

一、中國農村失地人員社會保障法律制度建設的主要內容

1.重構失地農民的養老方式，變家庭養老為社會養老

建立失地農民養老保障體系，是一個不輕松話題，此制度建立能從根本上解除農民對失去土地后養老問題的后顧之憂，可以很大程度減少因養老問題產生的城市化阻力［1］;我國失地農民最終要納入城市居民范疇，為他們建立養老保障制度，有利于城鄉養老保障的健康銜接，打通建立城鄉一體化基本養老保障制度的道路。制度如何設計又是應思考問題，由于失地農民的補償方式單一，僅以住房和支付貨幣補償為主，目前不具備建立完全以個人繳費為主的養老保障體系的條件，全部費用由國家承擔困難很大，哪怕是繳納部分費用，政府財政資金缺口也很大。從立法上看，要使失地農民享有完善的養老保障體系，必須通過個人繳費和社會繳費安排兩種途徑解決。

2.失地農民應與城鎮居民同享最低生活保障

從全國各地調查看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既非農民，又不同于城市居民;在不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的最低生活保障，處于社會保障的空白地帶，成為一個邊緣弱勢群體［2］。根據失地農民的屬性和生活費支出，其最低生活水準應隨其所在生活地區而異。在法律制度選擇上，可以分為三類地區:第一類是西部不發達地區，最低保障標準可與農村最低保障相同。第二類是東部發達地區城市中農民，生活消費水平與城市居民幾乎沒有差異，對此類人群應納入城鎮最低保障體系;第三類是城鄉邊緣地區，生活水平高于西部地區又低于城市，最低保障標準應高于農村最低保障，低于城鎮最低保障，取兩者之間平均水平。

3.完善失地農民的新農村合作醫療制度

失地農民醫療保障制度的建立，既要有別于傳統農村合作醫療制度，又不能完全照搬城鎮職工基本醫療保險制度，而應將城鎮職工基本醫療保險制度的基本原理應用于失地農民現有實踐，認真研究失地農民的現有狀況，循序漸進，分層次逐步運作。劉翠霄提出在法律制度中，應遵循的基本方式是政府主導，集體牽頭，廣泛參加的方式。失地農民的醫療保險是政府籌辦的社會醫療保險制度，覆蓋農村全體失地農民。應由集體牽頭并要求農村失地農民廣泛參加［3］。劉翠霄還認為醫療保險應采取國家支持，多方集資的方式。失地農民基本醫療保險籌資水平的確定要與當地社會經濟發展水平，尤其是要與失地農民所在地的經濟發展水平相適應，與失地農民的個人承受能力相適應。失地農民的醫療保險費用可采取國家出一點，失地農民集體經濟組織補助一點，個人繳納一部分，土地征用費用劃撥一點等辦法預以籌措［3］。唐瓊和李莉莉提出農村醫療保險采用與時俱進，保障適度的方式［4］。社會保險的共濟性是建立在一定范圍的統籌標準上，統籌標準過低，抵抗風險能力過低。

4.構建失地農民法律救濟機制

失地農民與下崗失業工人、城市貧民、城市農民工一樣同屬于社會弱勢群體，當合法權利遭受侵犯時，他們無力承擔法律救濟昂貴費用。國家要為失地農民提供多種方式的法律幫助，讓其平等地享有法律救濟的權利。如在土地立法方面，盡快使農村土地產權制度法制化，主要包括:界定集體土地所有權的主體身份，以法律保障國家關于延長土地承包經營期的政策落實，從法律上嚴格控制各級政府部門對土地的無序征用等，使農民土地權利的行使得到法律的保護。對于失地農民社會保障，根據當前的實際情況，各地應盡快制定關于失地農民的地方社會保障方式、標準的地方法規及規章。

5.完善失地人員教育和培訓機制

對于失地人員教育和培訓問題，社會保障法應規定，各種教育機構應優先錄取失地人員子女，保障優先就業。還有，由于失地人員以土地生存為生，文化素質和其它勞動技能不高，在朝陽產業工作崗位競爭中處于劣勢，大部分難以找到新的就業機會。政府部門應加強就業培訓，根據不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的培訓內容，盡可能多地解決失地農民就業問題。在此基礎上，要加強失地農民的就業指導，爭取多途徑地安排就業，加大第三產業安置失地農民就業的比重，促進農民就業在城鄉間無障礙流動。解決失地農民就業難題，除就業安置外，還應當提高農民自身的素質，改變陳舊就業思想，幫助失地農民樹立全新的就業觀念，鼓勵其積極參加就業培訓，提高勞動技能，適應社會的用工需求。在立法上，依法規定用地單位必須優先吸納失地農民，對招用失地農民的用地單位給予鼓勵和政策優惠，對失地農民自主創業給予法律支持。

二、我國農村失地人員社會保障法律制度建設的重點

1.對失地農民按城鎮低保人員管理模式，建立最低生活保障制度

土地征用后的失地農民，尤其是人員居住相對集中的村組，要按照城市管理的要求，盡快建立社區組織或居民委員會，將失地農民引入城市管理模式。對失地農民就業無門，沒有任何生活來源的，家庭生活確有困難的，要效仿城鎮居民最低生活保障和社會救濟辦法給予最低生活保障和社會救濟，確保失地農民的基本生活達到城市低保的水平，避免因征地而使他們生活陷入更加貧困狀況。

2.針對不同情況，根據失地人員年齡、身體特征分門別類建立養老保險制度

失地人員參加養老保險后，應按城市職工退休年齡標準，從辦理退休手續的次月起，由社會保險機構按個體勞動者養老金計發辦法按月發給基本養老金，并從次年起隨企業退休人員享受養老金調整待遇。失地人員中老年人和完全喪失勞動能力的弱病殘人員，可以考慮不再發放安置費，應在征地時為其辦理基本養老保險;對中青年人可采取促進就業與建立養老保險相結合的方式進行安置，由征地部門或單位為其繳納15年的養老保險費，另按年齡發給一定金額的就業補助金，由就業服務機構免費提供就業指導，咨詢和就業技能培訓，促進和鼓勵就業;對未成年人，鼓勵繼續教育深造，通過再就業解決生存問題，再由征地部門或單位一次性發給生活補助費，成年后納入城鎮居民管理。具體操作辦法，可根據征地時安置和未安置、新征地農轉非和過去征地農轉非人員的不同情況分類處理。

3.對失地農民強制推行新農村合作醫療制度，同城鎮居民基本醫療保險制度銜接

失地農民因其特殊性，政府應區別情況強制實施新農村合作醫療制度，對符合城鎮居民標準的，征地農轉非人員參加住院醫療費用統籌后，在繳納醫療保險費和退休養老期間享受城鎮職工住院醫療保險同等待遇?；踞t療保險也是失地農民社會保障的重要內容。失地農民要獲得基本醫療保險待遇就要履行相應的繳費義務，可采取一次性繳費的儲蓄模式。立法上要考慮同城鎮居民基本醫療保險制度銜接，在繳費標準、方式借鑒城鎮居民基本醫療保險制度。

4.政府為失地農民開展職業技能培訓，建立完善的就業服務體系

土地對農民有多方面的保障功能，它可為農民提供基本的生活保障和就業機會，這些功能隨著土地的征用而喪失，土地被征用后，一部分失地農民仍然滯留在農村，想發展第三產業本身無資金、無技術，又沒有政府有力的就業培訓政策支持，基本處于失業狀態;另一部分實現城市化的失地農民，多數沒有安置工作成了無業游民，少數臨時安置了工作，但由于他們的文化素質和勞動技能普遍偏低，也成為企業單位裁員的首選人員。王繪建提出職業技能培訓是提高勞動力素質和轉變就業觀念的一條有效途徑［5］。筆者認為培訓的內容有三:首先是身份轉變性培訓。目的在于使失地農民逐步轉變身份，適應市場就業和競爭就業的需要。其次是創業指導培訓。旨在為有創業愿望的失地農民提供創業指導和咨詢服務，幫助他們實現自主創業。再次是技能培訓。有針對性的開展勞動技能培訓，使失地農民在短期內提高單項勞動技能，如單項目的培訓，以配合勞動力市場需求。

三、我國農村失地人員社會保障法律制度建設的難點

1.改變失地人員單一的貨幣補償安置辦法難

土地作為農民的基本生活保障來源，一旦失去，就失去了依靠，僅靠一次性經濟補償不能解決失地農民一生的基本生活問題?，F行一次性發給安置補償費的辦法，雖然簡便易行，但遺留著許多社會問題。據調查，許多失地農民寧愿同城鎮職工一樣按月領取有限的基本生活費，也不愿一次性領取安置補償金，其根本原因就是一次性安置補償金是有限的，一旦用完，就會危及他們后續的基本生活。劉倩均、曾賢貴提出按照土地換保障的思路，改變征地補償費的支付方式，正確引導補償金使用方向，由一次性支付轉為分期、分類支付，將失地農民納入城鎮社會保障體系，實行鼓勵就業的措施，調整安置、補償辦法和標準，統籌考慮就業補助、基本生活費保障和養老、醫療等社會保障問題，讓安置補償金發揮作用。因此，對失地農民的安置要著眼于長遠生計，要在國家目前安置、補償政策的框架內，規范土地征用補償費處置辦法，嚴禁截留，挪用農民土地征用補償費，合理確定補償金在集體、個人之間的分配比例［6］。

2.增加失地人員征地安置補償的項目難

城市建設征地和國家重點項目建設用地時，必須考慮失地農民的長遠生計;企事業單位征地和房地產開發用地時，要采取鼓勵措施，應盡量安置失地農民就業，不能安置就業的，其補償內容中，要包括自謀職業補助、養老和醫療保險補償的內容。土地是農民生存發展、規避各種社會風險的唯一途徑和最后一道屏障。土地被征用后，農民家庭保障就失去了最基本的經濟基礎。鄭功成指出:“在對土地價值進行補償評估時，要充分考慮土地對農民所具有的多種保障功能，要按照被征用土地的用途進行補償，充分考慮土地財產性質及其經濟屬性”［7］。除了按現行市場價對土地進行評估外，還要考慮土地的潛在收益，未來土地增值以及農民因失去土地的其它各項間接損失。最大限度增加征地安置補償的內容，要通過增加補償內容來提高補償水平，最大限度的保護失地農民的利益，改變目前土地轉讓收益與安置補償過于懸殊，對失地農民補償項目偏少的狀況。

3.根據失地農民的情況區別對待難

就全國來看，失地農民情況非常復雜，實行區別對待并非易事。失地農民按本人現在的身份可分為完全失去土地后按政策規定轉為城鎮化人員和征用土地后的部分失地農民。部分失去土地的農民，一部分滯留在農村或在本地鄉村企業就業，一部分成為城市的農民工。部分進城務工的農民，相對完全失地城鎮化人員來說，在農村還有部分土地可作為基本生活的保障和養老保障。洪朝輝認為解決失地農民的社會保障問題，重點應保障完全失地且未安置就業的農轉非人員［8］。對部分失地后進城務工以及在鄉村企業打工的農民工，要通過所在務工的企事業單位為其辦理社會保險;對仍滯留在土地上的失地農民，要通過完善農村養老保險制度、用土地補償金、集體積累和個人適當繳費的辦法建立農村養老保險制度。同時，允許各地在保障水平上有適度差異，不搞一刀切。

4.將失地人員納入現行城鎮社會保障范圍難

中國作為城市化進程中國家，社會保障的歷史負擔本來就很重，農民社會保障幾乎從零開始，失地農民僅靠自身收入和土地收益來單獨建立一套社會保障制度，以求解決一生的基本生活保障是困難的。將農民完全變為城市居民又存在法律、制度諸多盲點，我國城鄉差距短期難以縮小。

5.大幅度提高失地人員社會保障的標準難

解決失地農民的社會保障問題，應充分考慮地方政府的承受能力和農村土地收益水平，統籌兼顧國家建設、社會發展和城鄉居民基本生活水平需要，合理確定社會保障的水平。林麗撰文“以土地換社會保障是當前解決失地農民社會保障問題的基本思路”［9］。但是，土地換社會保障的水平必須與土地收益相結合，充分考慮土地收益與經濟發展的關系。如果保障水平確定不合適，所需資金完全由征地單位來承擔，必然增大土地利用成本，勢必影響資金投入和經濟建設，制約城市化進程。楊進、張迎春認為解決失地農民的社會保障問題也不可能完全依靠地方政府大量投入資金，因為地方財力也是極為有限的［10］。因此，大幅度提高失地農民社會保障標準難點成為各界思考大問題。

四、構建我國農村失地人員社會保障制度立法基本內容

我國要學習和借鑒西方社會保障經驗，實現失地農民由土地保障向社會保障的轉變。失地農民利益保障當前可以采取的立法措施有:第一，從一般保障和特殊保障兩個方面建立健全失地農民社會保障制度。第二，逐步建立征地補償和利益分享機制，適當提高補償標準，適度調整不同時期、不同地區征地補償標準的差異，規范農村集體土地征用費管理。第三，全面推行市場化就業，為失地農民創造良好的就業環境，實施就業技能培訓，提高就業競爭力，就近開發就業崗位，鼓勵農民自主創業、就業，積極拓展勞務輸出。長遠目標來說，是建立失地農民社會保障體系，其框架內容包括失地農民最低生活保障、養老保障、醫療保障，加強社會保障立法工作和失地農民社會保障基金建立等。解決農村失地人員生存發展問題，必須從立法上構建失地農民社會保障權的保護機制，設想如下:

1.制定新的土地法，建立健全土地補償機制

目前我國的征地制度主要是依據《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》，以及各地出臺的地方性法規及政府規章。執行多年以來，制度存在著明顯弊端。雖然2004年對《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》進行了修正，但還存在諸多不足，有必要制定新土地法。第一，明確界定公共利益的范圍。《中華人民共和國土地管理法》第二條規定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。我國應當在法律中以列舉方式規定何為公共利益，說明國家征地的目的，嚴格限制土地用途，明確公共利益范疇。第二，尊重失地農民利益。充分尊重農民的主體地位，讓失地農民直接參與到征地的全過程中。并且，按照市場交換的原則，處理征地單位與失地農民之間的利益關系。第三，完善土地補償機制，建立合理的征地補償程序，改變現有的安置補償制度。征地補償應體現在多方面，如適度的經濟補償、參照市場價提高征用補償標準、幫助安置就業和提供基本的社會保障。第四，完善土地征用程序，保障承包土地農民在征地過程中的話語權。

2.制定《中華人民共和國社會保障法》，建立健全社會保障機制

《中華人民共和國社會保險法》已于2011年7月1日起施行。標明國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。根據社會主義市場經濟發展需要，切實保障失地農民合法權益，國家應制定《中華人民共和國社會保障法》。正在起草中的《中華人民共和國社會保障法》的征求意見稿中提到:“被征地的農民應該參加基本醫療保險和養老保險，社會保險費用從征地補償費、安置補償費、征地出讓金等里頭出”。未來制定《中華人民共和國社會保障法》應明確:第一，應擴大社會保障的覆蓋范圍。改變我國現行社會保障實施范圍狹窄的局面，要將失地農民最低生活保障、醫療保障、養老保障、就業保障納入社會保障法調整范圍，使所有失地農民都能享受同城市居民一樣社會保障待遇;統籌城鄉發展，最終建立一個統一的包括全體勞動者在內的社會保障制度。第二，《中華人民共和國社會保障法》應考慮專章規定失地農民的社會保障問題。其內容包括:失地農民社會保障的范圍;明確政府對失地農民的社會保障責任;建立失地農民保障基金以及基金來源與原則等。

3.落實實施《中華人民共和國就業促進法》，將失地農民納入到就業扶持范圍

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國就業促進法》是我國就業促進領域的一項重要立法［11］。該法借鑒了國外的先進經驗，使就業促進工作更加制度化、科學化。該法第五十二條規定: “各級人民政府建立健全就業援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助”。該法明確規定“就業困難人員是指因身體狀況、技能水平、家庭因素、失去土地等原因難以實現就業，以及連續失業一定時間仍未能實現就業的人員?！逼渲小熬蜆I困難人員”包括因失去土地難以實現就業的人員。基于此，政府應采取各種措施扶持失地農民再就業。失地農民的就業問題能不能很好地解決、解決到什么程度是影響社會保障的一個重要因素?！吨腥A人民共和國就業促進法》對失地農民的就業問題做出了一些規定。如在該法的總則部分，提出了平等就業權的概念，第二十一條規定就業困難人員范圍時，法律明文規定“失去土地難以就業”屬于就業困難人員。但是該法對就業困難人員的具體范圍，由省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域的實際情況規定。對某一個省來說能不能把失地農民納入就業困難人員范圍則由本省決定，這對失地農民保護有失欠缺，還有對失地農民來說稅費減免、貸款貼息、崗位津貼、公益性安置等幾種措施涉及到的不多，是否能落實還是未知數。這些問題有待《中華人民共和國就業促進法》實施細則加以完善。

［1］楊翠迎.被征地農民養老保障制度的分析與評價［J］. 中國農村經濟，2004，(5):35.

［2］王海鵬.我國農村土地問題法制化進程及其啟示［J］. 理論導刊，2008，(4):23-24.

［3］劉翠霄.社會保障制度與構建和諧社會［J］.學習與探索，2006，(5):34-35.

［4］唐瓊，李莉莉.論失地農民權益的法律保障［J］.理論月刊，2006，(3):36.

［5］王繪建.城市化進程中失地農民的就業安置政策分析［J］. 河南農業，2006，(2):35.

［6］劉倩均，曾賢貴.當前我國失地農民征地補償問題初探［J］. 安徽農業科學，2006，(13):23.

［7］鄭功成.社會保障概論［M］.上海:復旦大學出版社，2005.119.

［8］洪朝輝.論中國農民土地財產的貧困［J］.當代中國研究，2004，(1):21.

［9］林麗.關于農民的社會保障問題思考［J］.農業經濟，2004，(6):24.

［10］楊進，張迎春.關于改革農村土地征用制度的思考［J］.經濟體制改革，2006，(2):30.

［11］中華人民共和國就業促進法［Z］.全國人大常委會公報，2007，(8):5-7.