區域重要中心城市的特征與實現路徑研究——以江蘇淮安為例＊

何 偉

(淮陰師范學院 經濟與管理學院，江蘇 淮安 223001)

淮安位于蘇北腹地，其周邊2.69萬平方千米內分布有10多座縣城、2 600多個鄉鎮，人口約有1 620萬人，這些縣城和鄉鎮有的是1983年地改市時析出的，有的是1997年新設地級宿遷市劃出的，因此，它們與淮安有各種各樣的經濟聯系。目前，該區域的農業現代化、城鎮化、工業化和外向化水平均低于全省平均水平，是江蘇區域協調發展的一個“短板”。如何建設淮安中心城市，提升和完善其集聚和擴散功能，發揮淮安中心城市的區域增長極作用，以帶動區域聯動發展，是江蘇對淮安中心城市的期待與戰略任務。

一、中心城市概念及特征

中心城市是一定區域內的經濟中心，是區域的重要組成部分，經濟中心的多級性決定了中心城市的多級性［1］，通常有世界性中心城市、全國性中心城市、省級中心城市和區域性中心城市等的區分。目前，我國有區域性中心城市的說法，“重要中心城市”的稱謂，是江蘇的探索與創新。根據本人的研究，重要中心城市系指某個區域城鎮體系內的區域首位城市，在政治、經濟、科技、文化、教育和衛生等多個領域起著主導和核心作用的城市［2］;其特征可概括為若干個“中心”，如政治中心、商品流通中心、交通運輸中心、科教文化中心、金融服務中心、醫療衛生中心和信息服務中心等。通過這些“中心”的集聚和擴散作用，該城市對周邊區域產生帶動、推動和拉動作用［3］。因此，重要中心城市的典型特征就是區域經濟社會發展最高水平，通過其諸多“中心”的聯動作用，引導、帶領所在區域一體化發展。

關于重要中心城市的建設與規劃理論，主要有中心地理論、增長極理論、都市圈理論和核心—邊緣理論［4］，以及克魯格曼從“自組織”方面解釋城市的形成和發展的理論。

總的來看，重要中心城市的建設涉及許多方面的問題，目前還缺乏成熟的框架［5］，需要實踐提供成功的案例，以便于總結、深化并上升為理論。

二、建設蘇北重要中心城市的可行性

一個城市的產生和發展是多種有利因素疊加作用的結果，淮安建設蘇北重要中心城市具有獨特的有利條件。

1.優越的區位為淮安建設蘇北重要中心城市提供得天獨厚的地理條件

優越的地理區位具有吸納生產要素、促進城市經濟發展等功能，是城市形成的主要原動力之一。在全國版圖上，淮安地處我國承南啟北的地理位置，介于黃河、長江之間，地處京杭大運河的中段，是南北水陸交通的樞紐，素有“五水之交，七省咽喉，京師門戶”之稱。明清時期，淮安是全國的交通樞紐、經濟重鎮、文化高地和軍事要地;鼎盛時期，淮安是全國的漕運指揮中心、漕船制造中心、漕糧儲備轉運中心、黃淮運河道治理中心和淮北鹽集散中心，是名副其實的運河之都［6］。

從全省來看，淮安是蘇北五市的幾何中心，是鹽城至宿遷、連云港至南京、徐州至南通和泰州的中點，也是承接上海、蘇南向蘇北產業輻射的接力點和支撐點，具有區域性中心城市的天然“地理中心”的優勢。

2.完善的綜合運輸體系為淮安建設蘇北重要中心城市提供重要交通依托

城市的發展過程其實就是人口、資源的集聚過程，要實現這種集聚，發達的交通運輸體系是基本前提。明清時期，淮安城市鼎盛時期人口規模超過50萬人，清末運河漕運的衰落，導致淮安城市地位的下降。目前，淮安已成為蘇北的公路樞紐，鐵路、空運能力在不斷加強，境內運河、鹽河通航能力持續提升，使淮安由平面交通向立體交通跨越，大大縮短了淮安與上海、蘇南的時空距離，推動淮安由“江河時代”邁向“海河時代”。以淮安為中心，1.5小時車程的公路交通圈內的1 600多萬人口將得到淮安中心城市的有力輻射。

3.具備建設蘇北重要中心城市的發展基礎

淮安是一座全國歷史文化名城，既有千年歷史文化的積淀，又有現代文明的滋潤。經過建國后60多年的建設，淮安城市規模不斷擴大，城市功能日臻完善。2008年以來，淮安的GDP增速和財政收入增速明顯快于全省平均速度，與全省經濟發展差距相對值在縮小，淮安城市發展的內生動力不斷增加。2007年以來，中心城市建設維護費用年遞增30%以上，2011年將超過550億元，城市發展的后勁充足。到2010年底，中心城市建成區面積達到120平方千米，人口規模為120萬人，城市面積和人口規模均居蘇北第二位;城市基礎設施較好，人均道路面積15平方米，人均公共綠地面積11平方米，建成區綠地覆蓋率近40%，生活垃圾處理率100%，燃氣普及率98%。已獲得“國家歷史文化名城”、“江蘇省文明城市”、“國家衛生城”、“國家園林城”和“國家環保模范城”等稱號，充分表明淮安具有建設成區域重要中心城市的發展基礎。

4.豐富的資源和扎實的產業基礎為淮安建設蘇北重要中心城市提供較強的產業支撐

淮安是江蘇為數不多的資源性城市。一方面，淮安是農產品生產大市，每年糧食總產420萬噸、蔬菜總產310萬噸、肉類總產60萬噸以上。另一方面，淮安巖鹽資源儲量1 300億噸、芒硝資源儲量270億噸，是華東地區乃至全國重要的鹽化工基地，全市正在實施“中國新鹽都”戰略，打造千億元鹽化工產業。產業發展平臺方面，2008年，建成國家級中國淮安留學生創業園，淮安出口加工區被國務院單獨行文批準設立，具有保稅物流功能;2010年，淮安經濟開發區進入到國家級開發區行列。產業基礎方面，淮安形成了化工、機械、紡織、冶金和煙草五大傳統支柱產業，生物工程、新材料和節能環保等高新技術產業蓬勃興起，鹽化工新材料、IT和特鋼三大千億元級產業具備雛形。全市商貿物流業發展勢頭強勁，淮海中心商業區和水渡口商務集中區一批重點項目相繼實施和運營，共建有2個省級和7個市級服務業集聚區，業態豐富，品位高，具有打造蘇北最富有吸引力的現代立體商業集聚區的絕對優勢和比較優勢。目前，淮安投資環境得到來淮企業家的廣泛贊譽，吸引了越來越多的外資投資興業。

5.教文衛事業為淮安建設蘇北重要中心城市提供較強的軟實力

在蘇北五市中，除徐州以外，淮安的高等教育在規模上最大、人才培養質量也好。淮安建有蘇北唯一的高等教育園區，區域面積22平方千米，區內有大中專院校7所，區外有淮陰師院等高校，2010年，淮安在校大學生9萬多人，教職工5 000多人。“淮上多名醫”，以市第一、第二、第三、第四人民醫院、解放軍八二醫院和淮安婦幼保健院為代表的醫院整體實力強，專科特色精，綜合實力僅次于徐州，是淮安周邊重癥、疑難雜癥患者的首選治療醫院。淮安文化發達，飲食文化、運河文化和明清小說獨具特色，周恩來紀念館、吳承恩紀念館、漕運博物館、運河文化博物館、中國城市化博物館、中國婚俗館、蘇北文學藝術中心和長榮大劇院等為淮安建設大文化提供了重要載體。

6.淮安中心城市建設面臨四個前所未有的發展機遇

一是2009年6月，江蘇沿海開發規劃上升為國家戰略。淮安雖然不在沿海開發區域內，但直接鄰近沿海。這個規劃的出臺，不僅對沿海三市是千載難逢的發展機遇，對鄰近鹽城和連云港的淮安而言，沿海開發的溢出效應將使淮安受益，淮安的基礎設施建設、物流業、現代農業、現代加工業和信息產業等的發展將得到提速。二是2010年5月，國務院正式批準實施《長江三角洲地區區域規劃》，把淮安納入長三角一體化發展的版圖，對淮安在長三角的功能定位是:建設區域性交通樞紐、商貿物流中心、先進制造業基地和歷史文化旅游目的地。該功能定位對淮安構筑大交通、發展大流通、培育大產業、繁榮大文化、推進大旅游有直接的促進作用。除此而外，對淮安制度創新和對外開放等都將有推動作用。三是2010年江蘇新修編的《江蘇省城鎮體系規劃 (2010—2030)》綱要提出江蘇的空間結構是“一帶、兩軸、三圈、一極”。其中的“一極”即是“淮安增長極”，規劃把淮安列為江蘇7個二類區域中心城市之一，旨在使淮安帶動蘇北腹地的發展。四是江蘇省委、省政府于2011年8月20日做出《關于加快淮安蘇北重要中心城市建設的意見》，是淮安中心城市建設的一次重要機遇。這四大機遇及其疊加效應，必將加速淮安建設蘇北重要中心城市的進程。

三、建設蘇北重要中心城市的不利因素

根據重要中心城市的特征，淮安要想成為蘇北腹地近1 500萬人口的中心城市還存在一些制約因素。

1.經濟總量還不足夠大

在淮安周邊的地級市中，徐州、鹽城和揚州的經濟總量都比淮安大，財政收入也比淮安多;淮安雖然比連云港經濟總量大，但也沒有形成絕對優勢;淮安的經濟總量僅比宿遷大，但宿遷所轄縣城的發展水平總體上比淮安強，且宿遷的農業現代化水平總體上也比淮安強。

2.以淮安為中心的區域制造業分工未形成

據研究，淮安市區內制造業結構雷同，同質競爭現象嚴重;淮安主導產業是電子、鹽化工、鋼鐵和煙草等，對影響區域內的產業不能起統領、垂直分工作用，沒有形成產業鏈;淮安的白酒和農產品加工等產業，與宿遷和連云港形成較強的競爭關系。就是說，如果存在以淮安為中心的經濟區，那么，這個經濟區的產業沒有形成較為明顯的分工，淮安作為增長極的效應就不明顯，需要省里出面，制定淮安經濟區產業帶發展規劃。

3.現代服務業發展滯后

雖然淮安市區的淮海商圈輻射的人口已達1 000多萬人，輻射周邊地區包括宿遷的部分縣區、連云港的部分縣和揚州的寶應地區等，但是諸如金融業、保險業、公用事業、廣告和咨詢等服務業，在淮安還沒有形成著名品牌;物流園區規劃、建設滯后，導致許多客戶到臨沂發展。

4.淮安人才隊伍建設堪憂

21世紀是知識經濟時代，人才是經濟增長的重要決定因素，也是城市建設和發展的關鍵因素。淮安人才隊伍建設雖然取得一些成績，但由于區位條件不優，經濟次發達，與經濟發達地區相比還有明顯的差距，人才密度排在全省較后位置，高層次人才嚴重不足且引進難度大，人才資源的結構性矛盾突出，特別是四大千億元產業人才嚴重缺乏。淮安人才強市戰略實施的難度大，將在很大程度上影響淮安中心城市建設的速度和力度。

四、淮安建設蘇北重要中心城市的路徑

本文建議立足蘇北腹地，面向長三角，找準功能定位，把淮安中心城市打造和培育成若干個區域“中心”;近期建設淮安城鎮群，遠期建設淮安都市圈，成為蘇北腹地的重要中心城市，推動蘇北腹地聯動發展與崛起，進而實現全省三大區域協調發展。

1.做大做強第二和第三產業，把淮安建成蘇北腹地的生產加工和商貿中心

城市發展的主要動力是非農產業。重要中心城市尤其需要強勁的產業支撐，其經濟發展水平、發展速度要明顯好于、快于周邊城市，經濟總量要明顯大于周邊城市，經濟結構要明顯優于周邊城市。對淮安而言，需要大力推進新型工業化，全面發展現代服務業。(1)充分利用中國淮安經濟技術開發區、國家級留學生創業園和國家級出口加工區等“國字頭”園區，吸引企業家、人才和資本等到淮安創業興業;特別是要加快鹽化工產業集群的發展，建設“中國新鹽都”。同時，大力發展新型材料、新能源、新醫藥和環保等產業，把淮安打造成江蘇新型制造業基地。(2)利用已建成全國公路樞紐和未來的全省鐵路樞紐及水運交通優勢，規劃建設好各類物流園區，促進“產業+物流”的對接，形成“大交通+大市場+大產業”的格局，把淮安打造成蘇北物流中心和華東商貿物流之都。 (3)進一步強化商貿硬件建設，提升淮海路商務中心的功能，完善水渡口商業區的功能，建設好清河、清浦新城，完善楚州城市功能，吸引國內外大商場、大超市和大公司在淮安設立連鎖店，使淮安成為蘇北的商貿中心。

2.加快發展現代農業，把淮安建成長三角各大城市的優質農產品供給中心

淮安是國家重要商品糧基地、優質油基地、商品豬基地，“盱眙龍蝦”、“洪澤湖大閘蟹”、“淮安大米”、“清浦紅椒”和“淮陰黃瓜”已獲得國家地理標志證明，淮陰乳鴿、老侯野鴨、洪澤湖銀魚和青蝦等農產品也暢銷全國。通過區域化布局、標準化生產和產業化經營，依靠農業科技進步，大力發展設施農業、精品農業和特色農業，實施品牌興農戰略，加強稻米、蔬菜、生豬、家禽和水產五個百億元級的農業主導產業建設，推進淮安農業規模化和高效化。同時，積極扶持農民經紀人隊伍建設，與長三角大中城市簽訂農產品產銷合同，使淮安成為長三角各大城市穩定的農產品供給基地，讓淮安農業輻射長三角乃至全國大部。

3.大力發展高端服務業，提升淮安中心城市的服務功能

高端服務業以技術性、知識性的服務和公共服務為主，具有技術密集、知識密集、資本密集、高附加值和高聚集性等特點，是增加城市活力、提升城市競爭力的重要產業，級別越高的城市，高端服務業越發達。淮安要站穩蘇北重要中心城市的位置，需要大力發展高端服務業。(1)加快發展金融、證券和保險業。出臺優惠政策，提供良好服務，通過引進、合作和合資等方式，把淮安建成區域金融業中心。(2)把淮安建成美食休閑之都。充分發揮淮安生態環境優勢、名勝古跡、自然風光、休閑農業和美食文化的優勢，圍繞名街、名店、名廚和名宴，打造淮安美食旅游、休閑之都品牌。(3)盡早建成淮安大學。綜合性大學對培養人才、推進區域科技創新和提升城市知名度都有重要的作用。把創辦淮安大學作為市委、市政府的實事項目，制定時間表，列出路徑圖，多方努力，實現宏愿。 (4)唱響淮醫品牌。在辦好“淮醫論壇”的基礎上，推進市區各醫院與全國著名醫院的協作與聯合，加大高素質醫療人才的引進，進一步光大淮醫品牌，把淮安建成蘇北衛生醫療規模最大、人才最多、技術最強、服務最優、環境最好的區域性醫療中心。此外，不失時機地發展會計、審計、評估和法律服務等中介服務業以及高端影視和現代傳媒，推進創意設計等現代文化產業發展。

4.塑造優秀城市文化，提升淮安城市軟實力

城市文化是城市自然、人文和人的觀念行為等多年積累、積淀和更新的表現;先進的城市文化是城市的靈魂，起到展示城市性格、引領城市發展的作用。淮安文化底蘊十分深厚，是國務院公布的第二批全國歷史文化名城之一，淮安的文化可概括為“黃淮海文化亞區”、“淮河流域文化副區”、“徐淮文化亞區”、“江淮文化的淮揚區”和“運河文化”等，是多元文化混合區域。要建設重要中心城市，城市文化品位要高、要有豐富的內涵，以提升城市軟實力，使城市文化與城市經濟相互促進。目前，淮安城市文化資源開發利用不夠、文化沒有真正形成產業、文化載體不鮮明，要從城市發展戰略的高度重視城市文化建設。(1)保護好歷史文化遺產，特別是運河歷史文化軸，這里是淮安悠久歷史的主要承載地，是現存歷史文化資源的集中地，也是淮安城市特色所在，要展示和弘揚。(2)注重淮揚菜飲食文化的包裝和營銷，像川菜、湘菜一樣推廣到全國。(3)加快城市文化載體建設，且要有品位。科學規劃、精致建設戲曲博物館、運河博物館、淮揚菜文化博物館、名人館和洪澤湖博物館等館群。(4)營造良好的文化發展軟環境，以引導和保障城市文化的發展。

5.建設生態城市，實現可持續發展

環境是發展的戰略資源，良好的生態環境是居民的重要財富，是城市集聚人才和吸納生產要素的重要因素。淮安城市規劃未來人口規模要達到200萬人以上，城市生態環境保護要早重視、早規劃、早落實。2010年2月9日，淮安成為以新指標體系獲得國家環保模范城市命名的全國首家地級市，全市正在全力創建生態市，勢必利于打造淮安生態城市。(1)修編好生態市創建規劃，積極探索淮安生態城市建設特色，彰顯淮安“水綠相映、城在園中、水在城中、人在景中”的城市特色，打造清秀亮麗的生態名城。(2)優先發展生態工業，大力推廣清潔生產，發展循環經濟，限制“三高一低”產業發展。特別是要加速推進鹽化工企業進“鹽堿科技產業園”的進程，加快實施中心城區西南化工片區整體搬遷工作。(3)大力提升生態服務業水平，推進古淮河文化生態景區、河下古鎮和碼頭古鎮等商務休閑旅游精品項目建設，將資源優勢轉化為產品優勢和經濟優勢，加快形成旅游消費新亮點和新增長點。此外，鼓勵市民進行低碳消費。

6.對淮安建設蘇北重要中心城市給予更大的政策支持

借鑒世界一些發達國家支持區域發展的經驗，結合我國的成功實踐，支持區域發展主要應采取以下措施:一是給予積極支持的財稅金融政策，這也是最給力的政策。二是制定明確的發展規劃，并提升到較高的位置。三是對要支持的區域進行大規模公共基礎設施建設。而2011年8月25日江蘇省委討論并通過的《關于加快淮安蘇北重要中心城市建設的意見》 (蘇發 ［2011］23號)，沒有將淮安建設蘇北重要中心城市上升為全省發展戰略，財稅金融扶持政策力度不大。為此，本文認為要盡早把淮安建成蘇北重要中心城市，省里還需要補充下面的政策支持:(1)設立“淮宿產業開發帶”，建設淮宿經濟區。把它列為與沿江、沿滬寧線及沿東隴海線發展規劃同樣重要地位的規劃，給予相同的產業、財政、金融和稅收支持政策，使淮安中心城市成為該開發帶的增長極。 (2)加大財稅金融扶持政策。淮安仍然是典型的二元經濟結構城市，工業不發達，需要運用財政金融與稅收政策，支持產業發展，培植財源，以推動淮安中心城市的建設。可以借鑒建設天津北方經濟中心、山東支持臨沂、安徽幫扶皖北及沿淮地區發展的政策，給予淮安更大的稅收政策傾斜。(3)盡快把淮安建成蘇北鐵路樞紐。根據交通經濟帶理論，鐵路是改善區位條件、更新觀念、形成產業走廊、構建城鎮空間、拉動區域發展的重大推動力量。淮安這座城市，可以說是“明清時繁榮于水上交通”、“式微于近現代鐵路”。為了淮安的發展，迫切需要加大鐵路的建設力度，加快已通過論證的鎮江—淮安、鹽城—淮安—淮北的鐵路建設，以降低物流成本，承接發達地區的產業轉移;淮安與省城的鐵路不通，即使與其他方向的鐵路建成相通，對淮安鐵路運力也有較大影響。所以需要盡快啟動南京—淮安—連云港的鐵路的論證、規劃，建成鐵路樞紐，為經濟發展提供保障。(4)大力扶持具有淮安特色的新興產業、主導產業，推進淮安新型工業化進程。根據淮安巖鹽、凹土和農產品的資源優勢，宣傳、牽線、引進一批跨國公司、“國字頭”企業落戶淮安，以提升淮安制造業、現代服務業發展水平。(5)作為農業大市，像延安一樣，省里向農業部申請把淮安列為國家現代農業示范區，申請國家給予淮安城鄉綜合配套改革試驗區、農村綜合改革試驗區或類似的試驗區、民營經濟發展示范區和民營經濟發展示范區相關政策支持，以增加內生發展動力。

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［3］郭寶華，李麗萍.區域中心城市機理解析［J］.重慶工商大學學報(西部論壇)，2007，(2):35-38.

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［6］淮安市歷史文化研究會.淮安簡史［M］.南京:南京大學出版社，2010.143-151.