美國高校組織管理改革的動向與啟示＊

喬 連 全

(廈門大學 教育研究院,福建 廈門 361005)

美國高校組織管理改革的動向與啟示＊

喬 連 全

(廈門大學 教育研究院,福建 廈門 361005)

面對政治、經濟、社會與科學技術等外部環境的變化,美國高校的組織管理方式也正經歷著重要變革,而且直接關涉高校組織管理的核心內容:學生如何為高等教育付費,資源如何在高校內部分配,誰承擔高等教育工作,如何對這些工作支付報酬,高校如何組織等。這些變革是對原有高校運作模式的質疑與突破,也是對外部壓力所進行的一種平衡與協調。

美國;高等學校;組織管理;變革

在美國,高等學校為了應對政治、經濟與科學技術等外部環境的變化一直不斷嘗試新的改革,以此來提高學校的靈活性、適應性及運轉成效。總體而言,雖然這些改革無論數量與范圍都在擴增,但最初往往都只為部分高校或系統內部人員所知。2008年,美國教育委員會(American Council on Education,簡稱ACE)政策分析中心委托佐治亞大學高等教育研究所赫恩教授(Hearn,J.G.)對近年來全美高校的組織管理改革進行回顧、分析[1]。在已有出版文獻以及部分高校尚未公開的報告基礎上,赫恩教授對近年來美國高校組織管理中的改革進行了歸納。在諸多舉措中,定價(pricing)、預算(budgeting)、聘任(employment)、補償(compensation)和結構改革(structural reform)等五個方面較為凸顯,直接關涉高校組織管理的核心內容:學生如何為高等教育付費,資源如何在高校內部分配,誰承擔高等教育工作,如何對這些工作支付報酬,高校如何組織等。沿著這一線索,本文對近年來美國高等學校上述幾個方面改革的主要動因、政策措施以及利弊等加以概括、評述,并在此基礎上指出這些改革對我國高等教育的啟示,以期推動我國高等教育的改革與發展。

一、高等教育的定價改革:高校收費的多樣化

高等教育成本的個人分擔是近20多年來在世界范圍內具有一定普遍性的趨勢,是諸多國家應對高等教育財政危機的一項重要政策選擇[2]。在美國,政府的經濟資助增長緩慢,教師薪酬、獎勵、基礎設施及其維護的支出卻逐漸攀升。同時,由于公眾問責的加劇,政策制定者越來越傾向于采取以市場為導向的決策,以此對招收學生的類型、學生的學習活動進行干預與協調,并把高校的收益與支出密切關聯,定價改革就在這一背景中逐漸浮出水面。

在花樣繁多的定價改革中,赫恩教授認為折扣優惠(discount)、分類定價(unbundle)、學費差異化(differentiate tuition)等就是這一框架下的幾種主要方式。在美國高校的定價改革中,較為常見且討論也最多的一種是對學生的學費予以打折優惠。折扣優惠的背后,反映了美國高校錄取不同學生的特殊考慮,也體現了培養不同學生支出成本的差異性。特別在私立高校,通過經濟上的資助與優惠政策,可以適當調控不同特色學生的錄取,比如學習特優生,特殊社會文化背景或特殊家庭經濟背景的學生等,從而構建學校所需的特色學生群。而標價稍高,實際對學生進行折扣優惠的收費政策恰恰迎合了公眾“質優價高”的消費心理,不僅沒有阻礙反而提升了這些高校在美國同類院校中的形象與競爭力。

如果說對學費予以折扣優惠使實際支出一般低于書面學費,有些收費措施則使學生的實際支出還會增加。比如,區別化學費及學費分類定價等就把學費與學生的具體學習活動密切聯系起來。以區別化收費為例來看,這種方式主要是根據學生的不同學習情況進行收費,諸如所選學分的數量不同,收費則各異。有的是對學期規定學分之外的某些學分,進行收費優惠[3];或根據學生的主修領域,或根據課程所在的不同學科(如化學或是社會學),或根據學生的年級、班級規模,教師的學歷與水平,甚或根據上課的時間與地點(不同學期、天或時間段)進行區別化收費[4]。

學費收取上的差異化無疑蘊含著一些經濟激勵。美國高校希望學生的學習活動符合學校或相關決策者的某些預期。比如,高校通過對一定數量范圍之外的學分收費予以優惠,可以讓學生適當多修課程,增加學習任務,能夠順利畢業并有較大收獲。有的則通過對某些專業的高收費,適當限制修讀人數。這種收費政策也考慮到不同專業的交叉補貼。如果對不同投入的專業收取同樣費用(如工科與人文學科),高校往往需要把從低投入專業中收來的費用對高投入專業進行補助。如果學校收費能直接反映投入,也許就不再有過多學生爭相擠入高成本專業,該專業的學生競爭相應也會有所降低。

此外還有分項收費方法。美國高校開始根據具體的服務項目進行收費,如技術支持、體育設施、信息系統,學生社團等,這些都不再籠統地包括在學雜費中,以此把支出與收益緊密聯系起來,這樣對學生與家長而言也了解支出的去向。應該說,這一舉措實際可以掩蓋學費的適度增長:比如一些大學的宣傳冊雖宣稱學校的學費增長率為4%,事實上學生全部的付費增加應不止如此。

在這一積極意義之外,收費政策的變化所帶來的其他影響也不容忽視。事實上,美國高等教育的政策制定者們近年來也一直在爭論公立高校的低學費/低補助方法與私立高校飽受爭議的高學費但對有需要的學生進行高補助方法之間的優劣。如有的學者認為對學費予以折扣優惠其成效并不明顯,甚至會降低對低收入家庭學生的資助力度。這事實上造成資源從低收入家庭向高收入家庭的轉移,帶來教育政策中公共資源的累退效果[5]。更為遺憾的是,它同時也不能較好地提高學生質量,還減少了高校收益。

二、高校資源配置改革:以激勵為本,下放預算權

不斷變化的經濟和政治環境也推動著許多高校改變其內部決策過程。其中,較為突出的是對高校的院系、中心等學術部門賦予越來越多的財政和學術權力,實施以激勵為本的制度。

這一新的舉措,盡管在不同的學校也許有不同的名稱(比如有的稱其“以責任為核心的管理制度”),但實施的主要動因都在于把決策者、績效與獎勵緊密聯系起來,提高辦學的成效。依據其特點,都可以看作以“激勵為本的制度”(Incentives Based Systems,簡稱 IBS)。

IBS始于20世紀70、80年代,最初主要為美國私立研究型大學所采納,如康奈爾大學、賓夕法尼亞大學等。進入90年代,印第安納大學、加州大學洛杉磯分校、密歇根大學等也采納了類似舉措。隨著財政政策的收縮以及社會問責的加劇,以州資助為主的美國公立高校也越來越多地采納了這一管理方式。

與集中預算的方式不同,IBS強調高校下屬學術部門的績效與經濟收益密切結合。這種管理方式允許機構保留自身累積的資源,利用這些資源應付各種開支。而高校對其開支征稅,利用創造的資源支持學校基礎部門的運作(比如大學圖書館),同時對那些沒有充足資源支持其活動的學院機構提供支持[6]。畢竟,現代大學越來越致力于控制成本,提高品質,需要盡可能了解開支和品質之間的關系。而這些無不與IBS的三個特點相吻合[7]:(1)接近性:決策者與執行點越接近,越能做出好的決策;(2)成比例性:組織越大,從責任與權力的分化中獲益越多;(3)信息豐富性:對某一環境掌握的信息越精確、及時,所做出的決策越適宜。因此,這一方法有助于院系領導根據本單位的需要和目標對資金的使用予以調整。

伴隨預算權力的下放,即強調決策分權的同時,也帶來對效率與作用的重新思考。過度集權,容易喪失下層的一些機會。分權過度,則可能造成內部活動及外部服務的重復,甚至對學校的核心目標也易忽視。

對此,正如Priest教授等人所言,分權及以激勵為本的制度還在進一步嘗試之中。其改革成效在高校中尚需不斷反思與總結。作為改革,此方法有可能破壞高校作為學術部門的整體性。當然,我們更希望如早先參與實驗的高校所表明的那樣,這些改變可以提高學校活力,有助于辦學效率與作用的提高[8]。

三、聘任改革:削減終身教職系列,因需聘任教師

師資投入是高等學校支出的最大組成部分。鑒于學生的需求及外在勞動力市場等條件都處于快速變化之中,而終身教職以及長期、全日制教師的聘任方式在某種程度上降低了高校的適應性,因此當美國高校的開支及外部經濟限制增加的時候,尋求更具彈性的聘任方式則成為必需。

在這種情況下,美國高校在嘗試新的人力資源方法,教師的聘任方式面臨轉變,以實現組織的靈活性、彈性化。斯坦福大學的 Gumport教授曾指出,“教師的自我管理與自主性發展,如果說過去存在有其道理的話,今天很多高校將難以擔負”[9]。現在高校逐漸把教師作為員工,期望他們為學校收益和當地經濟發展做出貢獻。面對這一形勢,在美國實行多年的終身教職政策也在所難免受到影響,無論是小型私立學院還是研究型大學都是如此。

事實上,從20世紀70年代開始,美國高校中已獲得終身教職或在這一序列的教師比例都急劇遞減,已從原來的57%減少到35%,而終身教職序列之外的全職或兼職教師在各類高校的比例則相對增加,已從43%增加到65%[10]。終身教職雖然沒有處于被完全取締的危險邊緣,但現在美國高校的多數全日制教師將不再進入終身教職序列。

這一改革的推出,使美國高校不僅可以更靈活地配置出色的教學與研究師資,其節省下來的資金還可用于較為長期地保存某些終身教職或全職教師席位。此外,也便于高校更耐心、細致地挑選優秀教師。兼職教師以及階段性全日制教師的聘任(介于兼職教師與全日制教師之間),加強了高校與當地市場的結合,也可以吸引一些樂于教學但無法擔任全日制教師的校外專業人士。在某些程度上緩解了高校由于重科研輕教學帶來的教學質量危機。

毫無疑問,美國高校越來越依賴兼職教師在人才培養中的作用也會帶來許多消極影響。有研究報告指出,對兼職教師以及非終身教職教師的依賴,降低了美國四年制高校學生的畢業率,從大一到大二學年的就讀保持率,而這些都是美國教育與社會領域非常重視的兩項指標。也有人認為這一做法不僅減少了終身教職教師的數量,對教師群體的積極性也有所影響。并且它直接致使管理者的權力擴大,學術自由卻在某種程度上被限制,進而削弱了學術共同體的基礎[11]。

四、教師薪酬的支付:基于績效的核心與補償支付

教師薪酬往往是高校預算中的主要項目,在高校組織管理改革中自然得到關注。眼下教師的薪酬支付方式也正逐漸發生改變。高校對于咨詢以及教師個人發展項目等不再單純鼓勵,甚至有一定約束,對學校所期望的研究與教學等活動則予以大力支持,旨在通過這種方法,更突出對特定表現的激勵,提高組織運行的成效。

在艾略特就任哈佛校長時,當時低微的教師收入在美國還被認為是一種美德和榮譽。此后不久,隨著教師專業化和高等教育的拓展,教師的收入遞增并趨于穩定。從20世紀80年代起,美國高校每年根據物價增長對教師薪酬進行增加,而在工程、法律、醫學、商業、計算機等學科,為吸引訓練有素的高水平專業人才,這些學科的教授薪酬迅速提高,很快與校外專業人員的收入相持平。20世紀后半葉,高校在教師報酬支付方面進一步探索新的方法,源于醫學院系的核心/補充或核心/獎勵方式逐漸被采納并推廣。

回溯這一改革動向,在上世紀90年代,由于受到醫療健康改革所產生的經濟壓力影響,部分高校醫學院,把教師薪酬分解為兩個部分,即“基礎”或“核心”的部分,以及“彈性的”或者“不穩定”的部分。在這一框架下,教師的收入不再固定,而是根據出診及獲得的科研資助進行分配。后來,教師薪酬的核心/補充支付方法逐漸被醫學院之外的學術部門所借鑒,繼而帶動了大學聘任與報酬支付的改革。在這種趨勢下,終身教職雖然與教師的收入掛鉤,但不再保證100%全額固定,也許是僅占收入的20%～90%之間的某一部分,個人、院系和學校仍需共同努力,一起為教師增加其他部分的收入[12]。

這一改變似乎與美國大學教授聯合會(Ameri-can Association of Universities Professors,簡稱AAUP)的指導原則不符。AAUP認為終身教職不僅是保障學術自由的工具,而且為有才華者帶來一定的經濟安全感,使高校教師這一職業對他們有吸引力[13]。并且,AAUP指出,高校教師的薪酬只有在經濟發生危機時且通過董事會商討才可進行縮減。可以說,過去尚沒有出現違反上述原則而對獲得終身教職的教師減少工資的先例。現實中即使由于正當原因對個體教師的薪酬進行削減,一定時間的提前通知和必要說明也不可或缺。這就是為何部分學者認為新的教師薪酬支付政策會影響教師對收入的安全感,使校方能比較容易地減少教師收入。

對于如何改變教師薪酬的支付方式,有學者指出高校開始不必以非常正式的文件對教師薪酬進行縮減(這樣可能招致某些糾紛或其他問題),較為適宜的方式是每年根據消費水平變化適當調整(事實上也逐漸降低了教師的實際購買力)。通過這一方法,高校可把節余資金用于以激勵為本的改革上。

教師薪酬支付的核心/補充方法對調節高校的經濟運轉是有所幫助的,通過把資源從某些方面轉移到更需要的領域,提高了學校資源使用的彈性。同時,在某種程度上也激發了教師的積極性,轉而去尋求更多的資助,進而增加了高校的支出潛力。

此外,通過降低部分高收入學科的教師薪酬,還可以為高校節省資金。20世紀90年代以前,美國高校醫科教師的收入飆升得較高,這主要源于當時社會對健康診療的需求旺盛。由于教師的工資不能隨便降低,采用傳統薪酬方法的高校,當面對外部需求的降溫卻難以靈敏地做出反應。相比而言,采用隨市場而變化的核心/補充方法則比較容易調整薪酬。

然而,這一舉措的推行對教師的經濟安全感的確產生一定威脅。特別是那些主要從事教學或難以拿到科研資助的教師自然受到較大沖擊。面對這種情形,有的教師也許無奈接受,部分教師則可能選擇離開。

薪酬改革旨在激勵教師的活動與產出。不過,薪酬只是影響教師產出的諸多因素之一。學校的價值與策略必須予以考慮。在此過程中有許多問題值得關注,諸如,哪些經濟的或非經濟的方法更容易被接受?哪些是教師獎勵體系中的主導性因素?如何根據高校的辦學使命與核心價值建立獎勵體系?畢竟教師的產出不僅與收入相關,而且與職稱評定、晉升等方面的政策關系也很密切[14]。

五、院校組織的改革:尋求更大的彈性與適應性

現實情況表明,學術機構的組織運行往往是多種因素合力影響的結果,諸如學校使命、運行目標、高校外部環境、教師的專業與學術興趣、學校的主要學生市場及高校的經濟基礎等,學校努力在各種因素中達致一種平衡。如今,當面對外部條件的改變,為了更具適應性,院校的組織結構也不斷面臨轉變。

在美國,就公立高校而言,更是面臨諸多困境,州預算逐漸減少,學校的支出卻越來越多,而能增加收益的新項目有限。在這種情況下,建立一些與市場聯系密切的專業,并建立與學校的人才培養目標及經濟狀況相匹配的收費政策就成為尋求發展的一些方法。可以說,正是源于市場的壓力,推動著高等學校不斷尋求管理的彈性與自主性,尋找提高成效的激勵措施,減少對州立系統及政策的依賴性。

其實,無論公立還是私立高校,結構改革都在進行,并呈現出一定的多樣性。諸如,對不同學術單位的整并;加強與企業的合作以尋求對研究與經濟發展的更多支持;減少行政管理的層級與服務;改變師資使用方式;對專業和課程進行改革,以便更好地利用信息技術;建立學校發展或研究基金等;改進學校信息管理方式,使學校領導者更便捷地了解收支關系,院校活動及其結果。此外,更值得關注的是許多高校建立了新的知識生產模式并依靠這些知識帶來新收益。比如,越來越多的高校醫學院建立了研究中心或研究所以應對出現的預算之需和快速發展的科學進步[15]。除理工科之外,跨學科的研究和服務中心也如雨后春筍般出現,使高校能參與更重要的公共事務,同時獲得可觀的經濟回報。這些學術單位關注的焦點不同(如城市問題、貧困問題等),但都直指重要的社會事務,參與應用研究與服務。Bruininks教授曾以明尼蘇達大學為例關注高校的結構改革。該校把其中的六個學院整并為三個,對學校的社會服務部門重新組織,以便與高校的核心學術活動相聯系,并對92個辦公室進行了調整,以與教師的研究興趣及學校學術部門更匹配。經過整改,2006年該校節省300萬美元。更重要的是,這一改革增加了校內學術部門之間的合作研究,提高了課程質量,運作也更高效[16]。

需要注意的是,高校的組織結構改革并非僅僅對院系進行結構調整,而且涉及價值觀、交流模式等方面的改變,越來越突出高校的公共角色與責任。加之信息技術正在打破傳統的高校組織概念,高等學校的組織結構也必將面臨社會和文化方面的轉變。

無疑,任何類型的結構改革都蘊藏著一定弊端或危險。如某些高校為追求收益,也曾建立一些研究中心,但由于學校與教師的興趣或利益相沖突而收效甚微,甚至帶來負面影響。此外,單純面向市場的結構改革甚至會削弱公共服務,并人為削弱市場價值低的課程、專業等,導致某些領域的人才短缺及其他消極影響。

六、美國高校組織管理改革的啟示

美國教育委員會政策分析中心2008年報告所關注的五方面改革代表著美國高校管理者著力改變的幾個領域,涉及高校組織管理的核心內容。這一改革的背景及其內容對我國高校的組織管理改革具有一定的啟示與借鑒意義。

1.高校組織管理的改革與高校的內外部環境密切相關

通過把學費定價、支出和市場相關聯,美國高校在學生的選擇方面可兼顧學術與經濟目標。通過把決策管控的重心下移,可帶來更多的創造性,收支責任感,并讓教師產生歸屬感。通過尋求人力資源使用與管理的新方法,美國高校提高了面對機遇與挑戰的適應性。通過把教師的薪酬與學校所期望的活動表現相關聯,高校讓各利益相關者相信他們對產出與責任的重視。通過探尋新的組織方式,高校不僅與外部市場密切聯系,而且與新知識的轉型和交叉相關聯。如今,在美國高校中上述五個方面的任何一個,與過去相比都已經并繼續發生改變。從整體上看,這些改革反映了高校組織管理所面臨的一些轉變,這些轉變無不針對高校所面臨的外部及內部環境的變化,彰顯了對彈性、責任、企業化、主體性的重視。處于發展、變革中的我國高等教育,同樣要積極關注高校內外部環境的變化、不同利益相關者的利益訴求,以推動高校組織管理的改革,這樣才能推動我國高等教育的可持續發展。

2.追求高校組織管理的彈性化、適應性是當前值得關注的趨勢之一

無論是高校收費定價改革還是高校內部資源的分配,或者內部組織結構的調整,美國高校組織管理的改革都直指高校運營的彈性化與適應性。以高校收費為例,如前文所述,面對政府的經濟資助增長緩慢,高校支出卻逐漸攀升等現狀,美國高校對學費定價與收費進行差異化處理,以此對招收學生的類型、學生的學習活動進行干預與協調,并把高校的收益與支出密切關聯。反觀我國高校的收費現狀,不同層次高校之間收費差別不大,不同學科之間收費雖有一定程度的差別,但并不明顯。借鑒美國的經驗,不同層次、水平的高校以及不同學科專業等收費應體現一定的差異性,畢竟不同層次、辦學水平的學校其教學設備、基礎建設、師資力量不同,國家的財政撥款有多少之分,教學成本有差別,學生畢業后的收益也不同。同時,不同學科與專業對教學的投入也存在差異。如航天、機械、醫學、生命科學等專業,要求有昂貴的配套儀器與耗材,教學成本比語言學、社會學等學科要高得多,這些專業將來的收益一般也比后者高。基礎專業與應用專業的學費也應有差別。因為社會能從基礎專業教育中獲得更多利益,而應用專業為個人帶來的利益更明顯。此外,不同地區高校收費也應有差別。在我國,各地區之間經濟發展水平不平衡,當地政府對高等教育的投資有較大差別,高等教育成本以及經濟承受能力都不同。進行區別化收費,才能較好地保證落后地區的學生高等教育入學機會。除上述情況外,目前我國高校多數采取不同形式的學分制,學生之間修讀學分的數量不同,有些學生學習不夠努力,部分課程反重修多次才通過。而學費定價時,不管學分修讀情況,也不管是否有重修,同一學校相同專業的學生所繳納的學費幾乎一樣,無疑降低了資源利用效率。多修學分的同學因多學了知識可能將來收益更高,重修的學生則浪費了教育資源。根據收益率原則,在學費定價時可結合具體專業對學分的要求制定相應的學費標準,在此基礎上,規定每多修或重修不同學分應多繳納多少費用。這樣不僅能有效促進學生認真學習,使能力強、經濟充裕的學生可多修學分或修雙學位或提前畢業,更重要的是提高了資源的利用效率,增加學校的適應性。

3.高校組織管理改革應植根于學校的背景及文化傳統

當高等教育的利益相關者們無不追求更高的效率、清晰而重要的績效之時,美國高校所進行的幾項改革無論從高校內部看還是從高校外部考慮,都是不難理解的。當然,如果上述改革僅僅追求把教師和學術部門的潛力發揮到極限,而不注意所進行的改革對高校現存的文化、價值觀、辦學使命的影響,改革極有可能無果而終,甚至因小失大,這同樣需要高校管理者予以重視。在借鑒美國經驗的過程中,我們更需要結合我國高校的具體情況有針對性地加以吸收。比如,美國高校薪酬制度的激勵方式或改革與我國的做法有許多相似之處,但美國的薪酬多少最終會影響到教師的去留,而在我國并沒有出現這一結果。我國高校沒有財政預算權,但可根據學校自有資金的多少對教師崗位設獎,這些都與美國不同。為此,在高校組織管理改革的過程中,對改革的背景、基本理念與步驟等多個方面綜觀考慮、協調非常關鍵,直接關涉改革的深入與成敗。

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Operational Reform of American Colleges and Universities and its Implications

QIAO Lian-quan
(Institute of Education,Xiamen University,Xiamen,Fujian 361005,China)

Political,economic,social,and technological changes are placing growing pressures on A-merican college and university operations.The reform arenas focus squarely on the heart of colleges and universities administration:how students pay for higher education,how the resource is distributed within an institution,who do the work of higher education,and how they are paid for that work,how the university is organized to deliver on its mission.These five reforms represent arenas of experimentation by institutional leaders willing to question the virtues of established business models or forced by constraints to make trade-offs regarding those models.

America;colleges and universities;operation;reform

G649.11

A

1672-0717(2011)02-0091-06

(責任編輯 黃建新)

2010-02-20

教育部人文社科研究青年基金項目“我國研究型大學本科生科研的現狀、問題與對策研究”(10YJC880096)

喬連全(1974-),男,山東德州人,教育學博士,博士后,廈門大學講師,主要從事高等教育學、高校課程與教學論研究。