巴西與中國(guó)的參與式預(yù)算比較:財(cái)政選擇和制度思考

徐娟娟

(蘇州大學(xué)商學(xué)院，江蘇蘇州215021)

一、參與式預(yù)算的內(nèi)涵和發(fā)展過(guò)程

(一)參與式預(yù)算的內(nèi)涵

公共決策嵌入在整個(gè)政府預(yù)算過(guò)程之中，對(duì)于公共決策的有效機(jī)制、市場(chǎng)運(yùn)行已被證明是有缺陷的，單靠任何一方的力量都不是最優(yōu)的選擇。因此，通過(guò)第三方力量——公民的參與，將公眾的意志直接貫徹到預(yù)算當(dāng)中以提高公共決策的有效性和在整個(gè)公民社會(huì)中的可接受性，這就是參與式預(yù)算的核心思想。概括來(lái)講，參與式預(yù)算是一種公眾能夠決定部分或全部公共資源最終用途的機(jī)制和過(guò)程。在這一過(guò)程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算政策，確定資源分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出。

(二)參與式預(yù)算的發(fā)展過(guò)程

20世紀(jì)80年代后期參與式預(yù)算逐漸擴(kuò)展到北美、非洲、歐洲和亞洲的許多國(guó)家和地區(qū)。巴西是最早實(shí)施參與式預(yù)算的國(guó)家。2000年后，在拉丁美洲，秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞、哥倫比亞、阿根廷、巴拉圭、烏拉圭、智利、多米尼加共和國(guó)、尼加拉瓜、薩爾瓦多和墨西哥等國(guó)都開(kāi)始運(yùn)用參與式預(yù)算。北美的加拿大，一些歐洲國(guó)家如西班牙、意大利、德國(guó)和法國(guó)，非洲和亞洲的國(guó)家，如喀麥隆、斯里蘭卡、印度尼西亞等國(guó)也開(kāi)始預(yù)算改革來(lái)解決政府管理面臨的挑戰(zhàn)。近幾年來(lái)，我國(guó)的溫嶺、無(wú)錫、哈爾濱等城市也正在進(jìn)行參與式預(yù)算的試驗(yàn)。

二、巴西參與式預(yù)算改革及成效

(一)巴西參與式預(yù)算改革實(shí)踐

巴西是世界上最早實(shí)施參與式預(yù)算的國(guó)家，現(xiàn)在依然被當(dāng)作是參與式預(yù)算實(shí)踐的典范。首先是1989年在巴西的Porto Alegre市實(shí)施，其目的在于幫助窮人和社區(qū)獲得更多的公共投資。以Porto Alegre市為例，該市共有16個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)的參與者，在預(yù)算討論過(guò)程中都會(huì)認(rèn)真思考和討論本地區(qū)的公共投資項(xiàng)目。該市的公共投資項(xiàng)目決策可分為下面幾個(gè)階段:

第一階段:每年3—4月召開(kāi)準(zhǔn)備性的社區(qū)鄰里會(huì)議，以政府支出信息匯報(bào)和對(duì)公眾需求的偏好咨詢?yōu)橹行模姓块T評(píng)估上年度預(yù)算支出情況，并就參與的原則和規(guī)則進(jìn)行解釋。公眾針對(duì)與其利益密切相關(guān)的議題，如街燈的多少、公共汽車的行車路線、公共建筑物的維繕等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)提議，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行提議活動(dòng)。這些最初的會(huì)議主要是為了動(dòng)員和激發(fā)社區(qū)的參與者，并吸引新的參與者，而不是就預(yù)算做出決定。

第二階段:每年4—6月召開(kāi)區(qū)域?qū)用娴闹黝}會(huì)議。主要議程涉及到兩方面的內(nèi)容:一方面由政府部門人員解釋市政局使用的預(yù)算術(shù)語(yǔ)，并向公眾報(bào)告各居民點(diǎn)內(nèi)希望實(shí)施的項(xiàng)目以及一些正在進(jìn)行的項(xiàng)目，讓參與者對(duì)主題性議題的優(yōu)先性進(jìn)行排列;二是通過(guò)全體會(huì)議選舉參加區(qū)域或主題論壇的代表就社區(qū)共同體的項(xiàng)目需求和意見(jiàn)進(jìn)行討論。

第三階段:每年7—9月由各參與式預(yù)算委員會(huì)的代表就政府下年(或者是兩年)將要實(shí)施的政策和項(xiàng)目選擇進(jìn)行協(xié)商和談判，根據(jù)地方政府確定的優(yōu)先性項(xiàng)目、生活質(zhì)量指標(biāo)、參與區(qū)的人口數(shù)量以及某個(gè)項(xiàng)目在整體項(xiàng)目中的居民傾向程度進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，按照得分高低確定項(xiàng)目預(yù)算，預(yù)算項(xiàng)目支出沖突的區(qū)域代表通常被邀請(qǐng)參觀其他社區(qū)，以便在充分信息的基礎(chǔ)上，更好地評(píng)估實(shí)際的需要。

第四階段:每年9月份達(dá)成一致后被批復(fù)的優(yōu)先性項(xiàng)目被市預(yù)算委員會(huì)遞交給市長(zhǎng)。預(yù)算議會(huì)向市長(zhǎng)提交參與式預(yù)算。市長(zhǎng)具有否決權(quán)，但他基本上沒(méi)有行使過(guò)。在認(rèn)可預(yù)算后，市長(zhǎng)將它提交給代表大會(huì)。雖然大會(huì)可以選擇拒絕預(yù)算，但社區(qū)的壓力總是能保證預(yù)算獲得通過(guò)。

第五階段:每年9—12月市預(yù)算委員會(huì)的工作是監(jiān)控項(xiàng)目的實(shí)施、修改預(yù)算項(xiàng)目計(jì)劃和參與章程等。

(二)巴西參與式預(yù)算改革的成效

從實(shí)踐來(lái)看，以Porto Alegre市1989—1996年為例，享有供水服務(wù)的人口比例從80%上升到98%，享有市政府污水排放系統(tǒng)服務(wù)的人口比例由46%上升到85%，在公立學(xué)校的學(xué)生增加了一倍，貧民區(qū)每年新鋪路30公里。由于預(yù)算透明度的提高激發(fā)了社會(huì)納稅的主動(dòng)性，財(cái)政稅收也增加了近50%。同時(shí)這種模式的缺陷也是明顯的，許多參與者只對(duì)短期或中期的公共建設(shè)工程感興趣，這就很難使人們考慮整個(gè)城市未來(lái)發(fā)展的計(jì)劃。

三、中國(guó)參與式改革成效(溫嶺模式)

借鑒巴西Porto Alegre市的地方參與式預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)，浙江溫嶺新河鎮(zhèn)人大預(yù)算召開(kāi)“民主懇談會(huì)”，到2008年，磐橫、澤國(guó)、濱海、大溪4個(gè)鎮(zhèn)也開(kāi)始實(shí)行參與式預(yù)算，5個(gè)鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算資金占全市11個(gè)鎮(zhèn)預(yù)算資金總額的70%。2006年，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇無(wú)錫市的濱湖區(qū)和北塘區(qū)、哈爾濱市的道里區(qū)和阿城區(qū)作為試點(diǎn)，推進(jìn)“參與式預(yù)算”改革試驗(yàn)。以溫嶺市為例，溫嶺的改革劃分為兩個(gè)階段:

第一階段:改革初期階段(2005—2007年)。主要在新河、澤國(guó)兩鎮(zhèn)先行試驗(yàn)，產(chǎn)生了新河和澤國(guó)兩種改革模式。以澤國(guó)模式為例，2005年，澤國(guó)鎮(zhèn)建立了參與式預(yù)算的民眾協(xié)商模式，主要做法為:政府首先選出一批屬于本級(jí)行政范圍且事關(guān)民生問(wèn)題的城建項(xiàng)目，由專業(yè)人員組成專家組對(duì)這些項(xiàng)目的可行性方案進(jìn)行研究，同時(shí)提出每個(gè)項(xiàng)目的資金預(yù)算，形成預(yù)算項(xiàng)目民意調(diào)查問(wèn)卷。采用隨機(jī)抽樣方式，按照2‰的比例，從全鎮(zhèn)成年人群中隨機(jī)產(chǎn)生民意代表，參與預(yù)算民主懇談。之后，鎮(zhèn)政府召開(kāi)辦公會(huì)議，討論懇談會(huì)上民意代表提出的建議和第二次調(diào)查問(wèn)卷的預(yù)選結(jié)果，根據(jù)財(cái)力情況按順序形成一份優(yōu)先方案。在隨后召開(kāi)的鎮(zhèn)人代會(huì)上，鎮(zhèn)政府將上述方案提交大會(huì)審查討論并票決通過(guò)。

第二階段:改革推進(jìn)階段(2008年)。在新河鎮(zhèn)、澤國(guó)鎮(zhèn)試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2008年，溫嶺市將進(jìn)一步深入?yún)⑴c式預(yù)算改革。一方面橫向推廣，從2個(gè)鎮(zhèn)推廣到5個(gè)鎮(zhèn)，即在新河、澤國(guó)、箬橫、濱海、大溪相繼開(kāi)展，比例已占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的2/3。2008年年初的鎮(zhèn)人代會(huì)上，5鎮(zhèn)相繼開(kāi)展了參與式預(yù)算。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并爭(zhēng)取同一個(gè)模式，而是各有側(cè)重、各有特色。另一方面縱向推廣，從鎮(zhèn)一級(jí)延伸到市一級(jí)。率先在市交通局探索實(shí)施部門預(yù)算民主懇談，讓部門預(yù)算審查監(jiān)督逐步進(jìn)入實(shí)質(zhì)性監(jiān)督軌道。隨后在2008年1月13日，市人大常委會(huì)舉行交通部門預(yù)算民主懇談，來(lái)自社會(huì)各個(gè)層面的市人大代表、普通公民、老干部、鎮(zhèn)(街道)人大負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人或?qū)＜?、人大常委?huì)有關(guān)委辦負(fù)責(zé)人及財(cái)經(jīng)工委議事委員會(huì)成員等七類對(duì)象共80余人參加懇談活動(dòng)。懇談結(jié)束后，常委會(huì)及時(shí)跟蹤督促政府部門落實(shí)懇談意見(jiàn)，完善預(yù)算編制工作的同時(shí)，以電視專欄、報(bào)紙專版、溫嶺人大網(wǎng)專題的形式，公開(kāi)深入報(bào)道懇談活動(dòng)，讓公眾了解部門預(yù)算民主懇談的全過(guò)程。

四、中國(guó)參與式改革的不足和完善措施

(一)中國(guó)參與式改革的不足

1.參與項(xiàng)目的限制有待擴(kuò)展。參與式預(yù)算如果作為一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排，顯然不能停留在局部預(yù)算參與的水平上，既需要考慮政府的全部財(cái)政預(yù)算，也需要在財(cái)政決算方面加入民眾參與的因素。在政府全部財(cái)政預(yù)算和決算的公眾參與方面，應(yīng)繼續(xù)選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后再在縣一級(jí)進(jìn)行試點(diǎn)。

2.參與者的能力與培訓(xùn)有待提高和完善。普通公眾不容易理解和掌握必要的公共預(yù)算知識(shí)，尤其是那些受教育程度低、貧困地區(qū)的人群，而他們正是最活躍的參與者。因此，除了完善預(yù)算報(bào)表的明細(xì)使公眾看得明白外，如何設(shè)計(jì)一套合理的培訓(xùn)課程與培訓(xùn)機(jī)制，普及公共預(yù)算知識(shí)，并建立一套培訓(xùn)評(píng)估體系，是參與式預(yù)算在未來(lái)發(fā)展中需要攻克的難題。

3.參與主體的范圍有待多元化。參與式預(yù)算的一系列試點(diǎn)都是由政府推動(dòng)和主導(dǎo)的，較少有非政府組織的參與。政府主導(dǎo)的改革試點(diǎn)，可能面臨三個(gè)問(wèn)題:一是主導(dǎo)試點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)人或政府對(duì)參與試點(diǎn)的項(xiàng)目和資金的決定可能帶有一定的隨意性，缺乏制度性的規(guī)范;二是進(jìn)行試點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)人一旦調(diào)走，使改革試點(diǎn)難以為繼;三是試點(diǎn)的“任務(wù)型”取向較為明顯，尤其是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍后，如何防止“形式化”或“政績(jī)攀比”已成為不能不重視的問(wèn)題。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，非政府組織在參與式預(yù)算的改革和實(shí)踐中必將發(fā)揮更大的作用，并最終成為參與式預(yù)算的有效參與主體。

(二)中國(guó)參與式改革的完善措施

1.推進(jìn)公共財(cái)政改革。十七大報(bào)告明確提出要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。所有這些不僅能夠?yàn)閰⑴c式預(yù)算的開(kāi)展提供制度與環(huán)境基礎(chǔ)，而且其中改革的方向與參與式預(yù)算的要求高度一致，如增強(qiáng)基層政府財(cái)政能力、延長(zhǎng)預(yù)算時(shí)間、細(xì)化預(yù)算編制等。

2.建設(shè)服務(wù)性政府。建設(shè)服務(wù)型政府的根本目的是進(jìn)一步提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、完善社會(huì)管理和公共服務(wù)，重點(diǎn)是保障和改善民生。參與式預(yù)算的基本目標(biāo)就是通過(guò)公共資源的合理配置，為公共服務(wù)短缺的地區(qū)提供最有效的服務(wù)。因此，它與服務(wù)型政府的目標(biāo)是一致的，在服務(wù)型政府建設(shè)的過(guò)程中，它將獲得一個(gè)良好的環(huán)境與政策支持，為最需要的地區(qū)和群體提供有效的公共服務(wù)。

3.加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)站成為政府公共服務(wù)延伸到社區(qū)的工作平臺(tái)，既反映民意，又為居民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù);與此同時(shí)，一些社區(qū)已經(jīng)開(kāi)始培育和發(fā)展公益性社區(qū)社會(huì)組織，壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍，建立健全社區(qū)居民互助機(jī)制，居民及居民組織將在持續(xù)的、有效的參與中將形成與政府談判或合作的能力。這對(duì)于參與式預(yù)算十分重要，它不僅意味著公民愿意參與，也意味著公民有機(jī)會(huì)參與。

［1］世界銀行專家組．公共部門的社會(huì)問(wèn)責(zé):理念探討及模式分析［M］．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007．

［2］布坎南·馬斯格雷夫.公共財(cái)政與公共選擇:兩種截然不同的國(guó)家觀［M］．中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000．

［3］劉邦馳，馬韻．試析參與式預(yù)算的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐［J］．財(cái)政研究，2009(9)．