湖北省農村社會管理體制的現狀、問題與創新對策※

○夏國鋒

湖北省農村社會管理體制的現狀、問題與創新對策※

○夏國鋒

在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，中央明確提出“完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設，保持農村社會和諧穩定”是新形勢下推進農村改革發展的一項重要工作。改革開放以后，隨著農村經濟體制改革的逐步深入，農村的經濟生產方式、社會結構、社會組織形式、利益分配方式、就業方式等都發生深刻變化，呈現出了經濟成份和經濟利益格局多樣化、社會生活多樣化、社會組織形式多樣化、就業形式多樣化的趨勢。在此背景下，湖北省如何推動社會轉型期農村社會管理體制的完善與創新，促進農村社會和諧穩定與發展，便成為當前急需研究的一項重要課題。

一、湖北省農村社會管理體制的現狀與問題

湖北省農村的改革順應于整個國家的農村改革潮流，始自于20世紀70年代末80年代初，并以在農村開展“雙包到戶”（即包干到戶、包產到戶）終結了運行近30年的人民公社體制。隨著家庭聯產承包責任制的實行，農村社會管理體制也由原來的人民公社體制逐漸演變為當前的“鄉政村治”模式。在近些年的農村社會建設與改革實踐中，湖北省也進行了自己的探索（如“合村并組”），部分地區（如宜昌市秭歸縣楊林橋鎮）還率先進行了農村社區建設實驗，并取得很好的成效。但對于湖北省農村的大部分地區，“鄉政村治”依然是其主要的社會管理模式。伴隨著農村稅費改革直至農業稅收的取消、農村外出務工人員的大量增加，當前農村的社會管理模式也存在著諸多問題。

（一）農村基層社會管理組織設置減少、權威弱化

在“鄉政村治”模式下，整個湖北省農村基層組織的設置在近20年間經歷了逐漸減少的趨勢。1990年，全省共有1121個鄉，844個鎮；而到2000年時，全省鄉級組織只有476個，鎮的設置微弱增長至853個；而截止2009年，整個湖北農村地區，設有204個鄉、740個鎮。從近20年湖北省農村基層政府組織的設置變遷可以看出，在順應全國幾次行政體制改革和機構人員精減浪潮后，湖北省鄉、鎮政府的設置銳減，這同時也必然帶來鄉鎮管轄區域的增大。這種精減改革從理論上推論有利于減少鄉鎮機構人員的財政經費開支、減輕農民的負擔、增加公共事務投入，然而事實上卻出現了“機構有精減、人員難分流”的局面。由此，有限的鄉鎮財政成為鄉鎮人員的“吃飯財政”，無更多經費投入公共管理與公共服務，同時還出現了鄉鎮“計劃外創收”和“不作為”的現象，從而進一步激化了農村基層社會的干群矛盾并弱化了基層政權組織的權威。正是在這種背景下催生了聞名全國的湖北省“咸安政改”以及“以錢養事”的基層社會管理與服務模式。但對于湖北省大部分鄉鎮來說，卻很少有真正步“咸安政改”之后塵者，毋庸諱言，大多數鄉鎮改革實際上走了過場。

村一級自治組織的設置也因由基于農村稅費改革推動實施的“合村并組”改革而急劇減少。根據湖北省2010年統計年鑒，在2000年，整個湖北省有行政村32400個、村民小組259250個；而截止2009年，則變成26051個行政村和209806個村民小組，這個數字呈現出逐年下降之勢。合村并組改變了村民原有的日常社會生活交往半徑以及“熟人社會”格局下的“自治”傳統，而對應的村委會選舉制度并沒有相應改變，從而對村級選舉與治理帶來極大影響。比如涉及村組的土地、山林資源分配以及村級債務等問題不能有效解決并一直積壓下來；再加之大量農民外出打工，“村民會議”或“村民代表會議”往往難以召開，日常的村級治理更加依賴于幾個村委成員，村民自治更加虛化，村級治理逐漸顯現出集權化、行政化傾向，阻礙了村民自治的發展并破壞了村級群眾自治組織的權威。

從鄉鎮政府與村民自治組織的關系來看，同樣也影響著農村社會基層政權組織與村民自治組織權威的弱化。盡管《村民委員會組織法》明確規定鄉鎮政府與村民自治組織之間是指導與被指導的關系，但實際上兩者之間領導與被領導、干預與被干預的實質關系仍未根本改變。對于鄉鎮政府來講，一方面希望農村真正實行自治，村莊事務能夠以自愿化、志愿化的方式進行解決，以減少政府財政開支，同時又能促進基層真正民主自治減少行政干預；另一方面鄉鎮基層政府又需要村兩委能夠代其完成、協助落實農村各項工作任務，同時擔心村莊事務無人來做或執行不力，或者對于集體資源較少和大量農民外出務工情況下的村莊無人參與村莊管理。對于村兩委來講，一方面希望與基層政府，尤其是鄉鎮領導保持親密關系，以增加其在村莊工作尤其是基層政府下派工作執行中的權威，并且能夠給予相應的財政補貼；一方面又擔心基層政府下派任務過重，群眾工作不好做。這種矛盾關系也弱化著農村基層社會的管理與服務格局以及基層政權與村民自治組織的權威。

（二）農村社會民間組織發育不足、農民社會參與方式單一

目前，農民社會政治參與的主要形式是村莊選舉，而這種參與形式卻帶有固定化或階段性、單一性，造成農民社會利益表達缺少機制與渠道，社會矛盾糾紛往往通過信訪渠道尋求解決。而農民的組織化或加入民間社會組織是其利益訴求與表達的一種途徑或方式。黨的十六屆四中全會提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，但事實上在農村基層社會管理中只見“黨委領導、政府負責”，少見“社會協同、公眾參與”。

根據湖北省民政廳的數據，目前全省縣以上民政部門共登記各類社會組織20674個（社會團體9666個，民辦非企業單位10982個，基金會26個）。在省民政廳登記的1101個社會組織中，社團787個，民辦非企業單位288個，基金會26個。盡管覆蓋范圍由初期的社會慈善、扶貧救助為主，拓展到工商服務業、農業、科學研究、教育、衛生、文化、體育、生態環境、社會服務、法律等幾十個領域，但涉及農村組織和農村社會民間組織發展還遠遠不夠。目前全省民政系統登記的民間社會組織大多是“機構設在城市、服務面向城鎮”。正如我們在湖北省民政廳進行調研時，相關部門工作同志答復我們說，“我們這里主要是針對城市民間社會組織的管理，基本上沒有農村社會組織的登記與管理工作”。從中我們可以看出，湖北省農村社會民間組織發育嚴重不足。而事實上，在湖北省農村存著一定數量的民間社會組織，但由于登記審批等一套繁瑣的程序，大多農村民間社會組織（如農村紅白喜事理事會、老年人協會等）并無登記注冊，以致管理部門認為農村“并無民間社會組織”的假象。同時，由于社會組織的運轉需要相應的資金支持，多數農民不愿意交納會費，而它又缺少其它資金支持，以致農村存在組織發育空間與市場，卻少有組織存在的現象。此外，隨著大量農村勞動力的外流，尤其是有文化、有組織能力的青壯年勞動力外出進城務工，也造成了當下農村組織人才匱乏的局面。

（三）農村社會管理干部隊伍建設滯后、發展后勁不足

改革開放30多年來，湖北省有1500余萬農民進城務工，城市化進程吸引著一大批農村精英，尤其是有文化、有技術、有能力的農村青壯年勞動力，以致現有的村級干部隊伍中，越來越呈現出老年化、女性化傾向。再加之越來越多的80后、90后新生代農民工與老一代農民工不同，他們以居于城市為夢想，在感情上與農村脫離、在農事生產技術上出現“代際斷裂”，從而導致農村管理干部隊伍培養難以為繼的局面。在對湖北省民政廳基層政權處相關同志進行座談時了解到，雖然省民政廳每年組織安排農村干部隊伍培訓工作，但每年的培訓總量也不過3千人。但若按照每個行政村配置3-5名干部來算，目前整個湖北省至少擁有10萬農村管理干部。正如省民政廳基層政權處的同志說，這樣的培訓對于全省農村基層管理干部隊伍的素質提高來說，只是“杯水車薪”。

2008年，湖北省開始實行大學生村官計劃，并選聘大學生村官826人，2009年選聘856人，2010年選聘1881名，總規模已超過3500人。根據中南財經政法大學課題組2010年對湖北省武漢市、孝感市、恩施州和黃岡市等四地大學生村官的調查數據顯示：大學生村官被鄉鎮或縣區政府借用的情況比較普遍。在被調查對象中“一直被借用”和“經常被借用”兩項合計有高達62.2%，四個地區“沒有被借用過”的總計15.3%，恩施州僅為1.4%。這些大學生村官被機關“截留”，成為基層政府工作人員的“助理”。調查還發現，大學生們報考“村官”時，原本“鍛煉能力，積累社會經驗”者是多數，占受調查者的37.2%，為“考公務員”做準備的在其次，占25%，但現在選擇“報考公務員”的已經高達71.4%，僅1.5%的村官準備續約，大部分并沒有長期扎根農村的規劃[1]。這也從側面表明了農村社會管理干部隊伍建設面臨的嚴峻性。

（四）農村社會管理經費不足、使用配置不合理

隨著農村取消農業稅之后，農村的社會管理經費主要是靠政府財政轉移支付。無論是鄉鎮還是村級，財政經費卻主要用于維持人員工資開支。在村級財政中，其僅能維持村級干部的補貼，而有的地區補貼更少。目前湖北省村級干部每年的勞務補貼平均僅有5000元；個別地方如黃岡市、潛江市等地，村級干部每年的財政補貼僅為2500—3000元。按此計算，實際每人每天的生活補貼不足10塊錢。在這種情況下，尤其是村級集體經濟落后或無集體資源的村莊，很多農村干部出現工作不積極、甚至產生了“撂挑子”的念頭和外出務工的情況，給農村管理工作帶來極大的消極影響，并影響著農村管理干部隊伍后備人才的培養與發展。比如，黃岡市英山縣紅山鎮各村的情況是，轉移支付資金最多的只有2萬元，少的只有7000多元，村干部一般有3至4人，勉強僅能維持村干部的工資。村主職干部雖然進入了農村養老保險，但標準不高，吸引力不大，導致村干部工作積極性不高，有的村后繼無人。如何調動村干部工作積極性成為鄉鎮領導干部的一大實際難題，許多農村工作的落實和推行，鄉鎮領導干部只能依靠與村干部長期培育的私人關系或人情、“開口子”等非正式方式調動村干部工作積極性，由此往往損害政府公信力甚至滋生腐敗。總之，目前湖北省農村大部分村干部工作積極性不高，有的村后繼無人；大多數村“兩委”僅僅是一個“維持會”，個別村甚至完全癱瘓。

與農村社會管理經費嚴重不足形成對照的是有限財政的使用配置不合理。根據有關調查，在地方財力有限的情況下，地方各級政府卻普遍設立“維穩基金”，以通過“花錢買平安”的“權宜性治理”方式維護社會穩定，即“人民內部矛盾用人民幣解決”[2]。與之相反的則是：農村基層管理干部的工資補貼卻非常少，而且還出現不能按時發放兌現現象；農村大量的民間社會組織，尤其是文化組織因經費不足等原因而無法維持運轉。這一點也為湖北省民政廳相關部門的同志所證實。

二、湖北省農村社會管理創新面臨的新挑戰

隨著湖北省城市化進程的加快、社會流動性的增強、經濟利益的嚴重分化、社會矛盾的增多、網絡信息技術的快速發展，農村出現的公共服務發展滯后、農民的土地權益屢遭侵害、鄉村社會治安惡化等問題交織在一起，給轉型期的農村社會管理帶來新的挑戰。

（一）城鄉一體化快速發展、社會流動性急劇增強

伴隨著湖北省城鄉統籌發展的推進和城鄉一體化的快速發展，近十年來湖北省城鄉人口比重逐漸縮小，社會的流動性不斷增強。根據湖北省2010年統計年鑒：2001年，全省總人口約為5658萬，城市人口為2308.50萬，農村人口為3349.50萬；而到2009年，這組數據分別變為5720.00萬、2631.20萬和3088.80萬。近十年間，在全省總人口增長42萬的情況下，城市人口增加了322.7萬，農村人口則減少260.7萬。盡管全省城鄉之間的人口差距由2001年的1041萬縮減至2009年的457.6萬，但全省仍有超過50%人口居住在農村。據2008年初步統計，全省現有外出務工農民1000多萬人，占農村總人口的30%以上，是流動人口的主要組成部分。如果按照2008年統計數據，農村實際長期居住人口仍有2000多萬。龐大的流動性群體及其轉移規模進一步擴大的趨勢，對社會管理造成的壓力、帶來的沖擊不容忽視。

（二）農村信訪事件逐年增多、農民自我合作能力下降

城市化進程的加快，也導致了農村社會矛盾與糾紛調解和上訪事件的增多。而其中，因房屋拆遷與土地征用引發的社會矛盾與糾紛頻發。在2011年5月6日湖北省信訪局組織的“暢通農村信訪渠道、維護群眾合法權益、促進農村社會穩定”問題專題調研座談會上，省公安廳、國土資源廳、交通廳、農業廳、衛生廳、移民局等各部門信訪處的匯報材料中都集中反映了近年來湖北省信訪數量逐年增多的現象。

在農業稅費改革及取消之前，引發農民上訪多集中于稅費負擔和各種攤派集資、鄉村干部工作方式簡單粗暴、基層干部貪污、村民自治選舉不合法等問題，而其中最為嚴重的是農民負擔過重。而在2005年取消農業稅之后，農民的上訪數量不僅沒有減少，反而在增加。現在，農民上訪除了維權以外，還增加了農村公共服務、公共管理等方面的議題。根據有人對中部某農業縣上訪案件的調查研究發現，與農業稅取消之前相比，現在農民因維權上訪數量總量在減少；而因農村公共物品供給、民間社會糾紛、生活困難、社會治安、經濟生產等求助型的上訪事件逐漸增多[3]，比如農田水利建設、農村道路長年失修、社會利益糾紛、生活救濟等等。這些“一家一戶不好辦或者辦不好的事情”，農民首先想到的就是“找政府”。農民信訪不只是一種利益表達與訴求的方式與渠道，而其后牽涉的卻是整個“三農問題”，尤其是當前農村基層社會治理中存在的問題。由于基層政權組織權威與治理能力的下降，農村民間社會組織發育不足，農民越來越原子化且合作能力下降，原來的民間自我合作機制喪失、造成公共物品供給缺少、社會糾紛調解難以在民間社會中自我解決。

（三）城鄉之間收入差別仍然較大、農村內部出現嚴重分化

雖然近年來國家強農惠農政策力度加大，收入分配調節手段加強，但城鄉收入差距擴大的趨勢仍然沒有得到根本有效遏制。2002年湖北省城鄉居民收入比為2.78∶1，2003年為2.85∶1，雖然2004年又縮小為2.78∶1，但到2005年兩者的比率又躍升到2.90∶1，差距再次擴大。與城鄉之間收入分配差距拉大相伴隨的是湖北省農村居民內部收入也出現嚴重分化。2003年湖北省農村居民收入的基尼系數為0.2975，2004年為0.3071，2005年擴大到0.3140。農戶中20%的高收入農戶與20%的低收入戶的收入之比在1985年為2.68∶1，2002年達到4.45∶1，2003年為4.64∶1，2004年為5.06∶1，2005年達到5.31∶1，這表明農村高低收入群體的貧富程度進一步加劇，農村內部開始出現嚴重分化。收入分配差距的過度擴大不僅降低了社會經濟發展的活力，而且容易激發社會矛盾，成為社會治安問題與不穩定的推動因素。

三、推進湖北省農村社會管理體制創新的對策與建議

促進湖北省農村社會管理體制創新，必須完善農村社會治理網絡。首先要強調社會治理主體多元化，同時通過社會的組織化建設和社會組織互動的共同體建設實現社會的自我發展、自我服務和自我修復，通過社會內部的組織化機制，使政府不再面對一個個的“原子化”農民，既降低了政府社會管理的成本，也能較好實現社會的和諧與發展。

（一）加強基層黨組織建設，引領農村社會管理發展方向

社會管理創新不能脫離我國實際，必須堅持“黨委領導”的政治方向。但堅持黨委領導，并非倡導黨委組織包攬一切，而是優化重塑黨委與政府、社會組織之間的關系，從而鞏固基層黨組織在社會中的權威地位。加強基層黨組織建設，旨在通過基層黨組織發展達到在社會民間組織的全覆蓋，提升黨員的政治素質，強化黨員帶頭追求社會公平、公正、正義的責任，積極有效傳播社會主義核心價值理念，從而鞏固基層黨組織在社會中的地位。

（二）加強基層群眾自治組織建設，改善鄉村關系

加強基層群眾自治組織建設，通過進一步規范選舉，強化監督，推動基層民主政治建設。除了加強基層程序民主建設，提升基層群眾自治組織的自治能力，還必須進一步規范基層政府組織與群眾自治組織的關系，提高基層管理干部尤其是村級干部補貼標準，明確基層群眾自治組織干部服務與發展的職責。

（三）加強農村民間社會組織建設，促進治理主體多元化格局

加強民間社會組織建設，要對之進行積極培育、規范管理和加強引導。具體措施是，既要簡化登記注冊程序、降低門檻，又要對能夠積極促進基層社會發展與服務的民間組織（尤其是文化組織）給予必要的政策、資金支持。

（四）加強基層政府改革，實現從“管制”向“服務”的職能轉型

加強基層政府職能從社會管理向公共服務轉變，把基層政府職能從重在對基層社會的控制與維穩引導到社會組織與公眾在相應框架內積極參與社會服務與管理上來，在社會治理網絡的協調與維護上承擔更多責任與義務，制訂社會組織參與社會治理的制度框架。

（五）加強農村公共文化建設，促進社會價值共識

構建農村社會治理網絡的核心是要培育社會資本形成社會信任與合作關系，而這種關系的維系不再僅僅是利益的糾葛更是一種價值上的共識與相互認同[4]。而社會價值共識與社會認同的形成，其根本在于通過社會公共文化建設，把社區建設成文明祥和的社會共同體。“在一個共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大”[5]。從短期來看，公共文化建設難以見成效，但從長遠來看，這實際上是一項戰略任務。社會公共文化建設必須以社會主義核心價值體系為引領，運用群眾喜聞樂見的方式宣傳社會主義集體主義價值觀念，發揮傳統文化道德倫理觀念的約束機制，形成人們在觀念、信仰與心理層面的價值共識。

[1]《調查稱湖北六成大學生村官不在村，多被上級借用》，《長江日報》2011年4月2日。

[2]清華大學社會研究課題組：《以利益表達制度化實現社會的長治久安》，《中國青年報》2011年4月19日。

[3]桂華：《基層治理視域中的農民上訪問題研究——對中部省份一個農業縣農民上訪的考察》，《戰略與管理》2011年第1/2期合編本。

[4]胡象明、唐波勇：《整體性治理：公共管理的新范式》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2010年第1期。

[5][美]羅伯特·D·帕特南著、王列等譯：《使民主運轉起來》，江西人民出版社2001年版，第200頁。

※本文系教育部人文社科青年基金項目（09YJC810033）的一項成果；也是湖北省《農村社會管理體制創新》專題研究階段性成果。

（作者單位 華中師范大學政治學研究院）

（責任編輯 楊慧）