城鄉一體化進程中我國土地儲備法律制度的重構

李蕊

城鄉一體化進程中我國土地儲備法律制度的重構

李蕊

土地儲備法律制度涉及的利益主體復雜多元，對社會經濟的影響深遠。毋庸置疑，我國土地儲備法律制度是一種制度創新。從實施的效果來看，制度的建立，有效杜絕了土地隱形市場和灰色交易，已經成為政府調控宏觀經濟、實施土地利用總體規劃和城鄉規劃、促進城市土地優化配置、保證國有土地資產保值增值的重要舉措。但是也應看到現行土地儲備法律制度嚴重偏離了滿足“公共利益”需要的目的，與憲法、土地管理法、物權法、城市房屋拆遷管理條例等存在矛盾與沖突。在土地儲備過程中政府角色定位有待清晰，法律支撐體系有待完善，土地儲備機構地位、職責有待明確，土地收購補償標準有待改進……這些問題的存在，一方面導致了社會對制度的合理性與合法性的質疑，另一方面在一定程度上影響了該制度的調控經濟目標的實現。需要在制度的運行過程中不斷地對其進行修正。

一、我國現行土地儲備法律制度的合法性分析

合法與否，關系到我國現行土地儲備法律制度的存廢。如果不能通過合法性的檢驗，那么制度的建立就沒有法理依據，就必須進行廢除或重構。

首先，憲法、物權法和土地管理法等都強調征地必須符合“公共利益”這一前提。然而目前各地儲備的土地大部分是進行商品房開發，“為賣而儲”，導致土地儲備實踐中出于儲備目的而進行土地征收，沒有將“滿足公共利益需要”作為征收的前提。《土地儲備管理辦法》第二十三條規定“依法辦理農用地轉用、土地征收后的土地，納入儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標”。如上所述，農用地轉用、土地征收后，經過儲備環節即應進入具體的項目建設，而導致出現第二十三條情形的一個可能的解釋就是農用地轉用、土地征收之前并沒有確定土地的用途，征收之后只有儲存起來備用，期限可能長達兩年以上。這種以“儲備”為征收目的的做法，直接違反了我國《憲法》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款和《物權法》第四十二條第一款關于以“公共利益”為征收目的的規定。①李強、崔健：《〈土地儲備管理辦法〉解析與質疑》，《廈門大學法律評論》第十六輯，廈門：廈門大學出版社，2008。而且地方政府將土地儲備收益作為財政收入主要來源，與民爭利，制度發生了方向性偏差。

其次，現行制度不符合土地管理法的立法宗旨。土地管理法規定的土地征收制度的立法原意是為了滿足“單位和個人進行建設”的用地需求，是基于項目建設而征收土地，是“因建而征”。而土地儲備征收土地的目的是 “為賣而儲”，是為了儲備土地繼而進行拍賣、出讓，有的甚至沒有建設項目。這實際上破壞了土地資源的自由流動，政府絕對壟斷了一級土地市場，變成了土地的供應商。地方政府以低價征收農民的土地，并且絕對控制土地供應量以尋求最高價位，土地資源幾乎完全掌握在土地儲備機構的手里，從而徹底打破了土地市場的自然供需平衡。由于沒有合理的土地使用預期，土地儲備機構又不愿意低價出讓土地，寶貴的土地資源被閑置起來。由此就出現了一個“怪”現象：一方面是大量土地被閑置囤積，另一方面是用地方沒有土地可供使用。②宋才發：《民族地區土地儲備制度的慎思與法律探討》，《貴州民族學院學報（哲學社會科學版）》2009年第1期。

綜上所述，筆者認為我國現行土地儲備法律制度在土地征收目的上與憲法、物權法、土地管理法等存在矛盾沖突，損害了土地所有權人或者使用權人的利益，也弱化了政府的調控宏觀經濟的能力，亟待重構。

二、城鄉一體化進程中我國土地儲備法律制度存在問題的分析

我國目前的土地儲備法律制度，存在以下幾個方面的問題：

（一）政府角色定位偏差，為賣而儲，引發利益分配失衡

現行土地儲備制度中政府既是土地儲備市場管理者，同時又作為市場參與者追求利潤最大化。政府的雙重角色使得制度設計的初衷難以實現。目前土地儲備機構通常被賦予雙重職能：一是經政府授權行使部分行政職能，如代表政府制定收購儲備計劃，實施收購工作；二是按市場經濟規律實施企業行為，如經營土地資產，收回土地開發成本，籌集、運作和管理資金等。政府行為要求其追求社會公平，而企業行為要求其追求市場效益最大化，二者難免產生沖突。

地方政府及土地儲備機構在經濟利益的刺激下，實際參與市場博弈難以保持中立。理論上政府可以通過土地儲備制度有效控制土地供應，但在實施過程中，一方面儲備土地需要耗費大量資金，來自于銀行的巨額貸款迫使地方政府追求土地增值的最大化。另一方面土地儲備的絕大部分收益上交地方，所創造的巨大財政收入迎合了地方政府發展城市的需要。地方政府將土地收益作為增加自身財政收入的重要手段。中國指數研究院發布的二○○九年中國土地出讓金年終盤點報告指出，二○○九年中國土地出讓金總金額達一萬五千億元。不少城市的土地出讓金占財政收入比例接近五成。這樣控制整個土地儲備與供應流程的地方政府及土地儲備機構就有了收回、收購國有土地使用權和征收集體土地再予以高價出讓的沖動。一些地方政府為了最大限度地獲取土地收益，甚至采取“非飽和”限量供應的政策，造成市場供求失衡。這種短視行為既損害了土地所有權人或者使用權人的利益，也弱化了政府的調控宏觀經濟的能力，降低了政府的公信力。

（二）土地收購補償機制不公平，土地出讓方式不合理

土地儲備制度實質上是土地利益的再分配制度。地方政府打著“公共利益”需要的旗號，將“補償標準”的最終確定權交由交易一方當事人（即土地儲備機構）的上級主管部門國土資源管理部門（或財政部門或其他機構）。對原土地權利主體施加壓力，壓低征收補償標準損害土地權利主體的合法權益。在獲得土地后卻以市場價格出讓土地，獲取級差地租所帶來的巨大收益，導致利益分配失衡。為了便于操作，土地儲備機構在制定征收和回收價格時一般采用分級補償制。但這種分級補償制難以發現回收土地之間的多種差異性，其不合理性日益顯現。

由于土地儲備運作中片面追求營利目的，使得土地供應環節也出現了偏差。目前土地儲備中的供地方式主要為招標、拍賣和掛牌方式。“出價高者得地”固然有利于實現土地價值的最大化，但另一方面也推動了房地產價格特別是住宅類房屋價格的持續上漲，導致公眾對于政府調控能力的質疑。城市住宅開發成本居高不下的直接后果就是居民無力買房，政府只好給開發商補貼或優惠政策以降低房價，出現政府表面上通過拍賣賺錢，私下再給開發商補貼的不正常現象。①李國海、張濤：《土地儲備法律制度的反思與重構》，《國土資源導刊》2009。

（三）土地儲備資金籌集和風險控制機制尚未建立

資金和土地是土地儲備制度的兩大基本要素。土地收購儲備的過程表面上是土地流轉的過程，實際上是大額資金流轉的過程，開展土地儲備工作必須要有雄厚的資金作為保證。特別是統一收購制度實施后，客觀上要求政府對需要盤活的土地實施敞開收購，資金需求量極大。盡管《土地儲備管理辦法》規定，土地儲備融資渠道向包括政府財政資金、銀行貸款資金和其他社會資金開放，呈現融資渠道的多元化，但是目前無論是政府財政撥款或是銀行貸款，都未形成有效的資金籌措機制，而且存在較大的風險因素。財政撥款金額一般較小而且資金常常受到政府收入總額的限制和其他用途的競爭，投入缺乏連續性和穩定性。銀行貸款無疑是土地儲備資金的主要來源。實踐中土地儲備中心在融資渠道上大部分依賴銀行貸款，而且銀行貸款的比例相當高，一般在百分之八十以上，有的甚至超過百分之九十。由于土地儲備所需資金量較大，基本形成“土地抵押貸款——支付土地儲備前期成本——土地收益還貸”的資金鏈條，如果遇到信貸政策收緊或地產低潮等，資金鏈容易斷裂。一旦資金運作發生問題，土地儲備機構將面臨很大的風險和壓力。

土地儲備機構所謂“獨立的法人資格”名不符實，也為巨額土地儲備資金的借貸、使用和償還留下了風險隱患。②李強、崔健：《〈土地儲備管理辦法〉解析與質疑》，《廈門大學法律評論》第16輯，廈門：廈門大學出版社，2008。盡管 《土地儲備管理辦法》賦予土地儲備機構以“獨立的法人資格”，但是根據規定，土地儲備機構只負責取得土地和儲備土地，供應土地由國土資源管理部門組織。這意味著，就土地出讓金而言，土地儲備機構只“支”不“收”，出讓收入和土地儲備零星收入全部繳入同級國庫，納入一般預算，實行“收支兩條線”管理。而用于土地儲備的各項資金，則由財政部門根據土地儲備的需要以及預算安排予以核撥。換言之，就其所承擔的巨額資金責任而言，土地儲備機構根本不擁有相應的獨立財產。

（四）土地儲備監督機制缺失

在現行土地儲備法律制度下，對于土地儲備機構的監督管理機制嚴重缺失。土地儲備機構的職能十分特殊，既具有一定的行政權力，又可參與市場運作，同時掌握大量的資金和土地資產。如果沒有有效的監督機制，這種行政權力很可能被放大、濫用。

三、城鄉一體化進程中我國土地儲備法律制度的重構設想

（一）總體構想——以實現公共利益為儲備目的轉變政府角色，最終重構利益分配關系

轉變政府角色、重構利益分配關系是我國土地儲備法律制度重構的基點。政府作為社會產品和公共服務的提供者，考慮的應當是如何為社會大眾謀福利，而不是通過制度設計來實現自己的利益訴求。在社會主義市場經濟之中，政府儲備土地，只能是對土地資源市場基礎配置的補充和調控，而不應當取代土地的市場化運作。土地儲備制度只能是宏觀調控的基本手段，不能成為政府營利的手段。我國土地儲備法律制度要以實現公共利益為儲備目的，在土地儲備過程中政府只擔任市場監管者，不能直接參與市場活動、獲取利潤；只能從宏觀調控和城市規劃的需要出發制定政策，在政策的制定中不能有自己的利益訴求。

土地儲備從本質上講屬于經濟法律行為。土地收購是在國家作為土地資產的所有人進行市場交易的過程中產生的。政府機構或者委托機構出于確保國有資產保值增值和對土地市場進行宏觀調控的目的，與被收購人達成收購協議，政府在合同中起主導作用。土地儲備機構所享有的有限強制力，應當限于“必要”和“必需”，確保其行為是為了公共利益。①宋才發：《民族地區土地儲備制度的慎思與法律探討》，《貴州民族學院學報（哲學社會科學版）》2009年第1期。當然這里對于何謂公共利益必須明確界定。公共利益是政府在公權限制私權過程中的行為邊界。它應是一定社會共同體全體成員或大多數人的利益。公共利益概念的特別之處在于其內容的不確定性。理清公共利益邊界是規范土地儲備行為的關鍵。因此土地儲備法律制度重構的第一步，就是要將國家土地儲備的權力有效地限制在具體的“公共利益”之上。我們應當借鑒國外的經驗嚴格限定“公共利益”的范圍。從我國實際和大陸法系傳統來看，在立法上我國宜采取概括加列舉的方法。即除了保留現有“公共利益”的原則性規定外，還應明確具體地列出可以動用土地儲備權力的“公共利益”。建議有關部門盡快明確界定公益性建設項目內容，制定土地儲備征地目錄。只有進入征地目錄的建設項目才能實施土地儲備。但也要注意屬于“公共利益”需要的情形是無法列舉完畢的，很難避免地方政府打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的，或者先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還要有相應的行政監督機制來配套。建立和完善土地儲備合法性調查、審批和監督程序。

在符合公共利益的前提下，土地儲備也要充分尊重對方當事人作為市場主體享有的經濟利益。收購價格不能背離經濟規律。要科學、合理地界定收購儲備成本構成，制定符合實際的利益分配辦法，平衡協調政府、企業、被拆遷人、被征地農民之間以及中央政府與地方政府之間的利益分配關系。

（二）城鄉一體化進程中我國土地儲備法律制度的具體架構設計

1.構建土地儲備法律支撐體系

作為制度創新的我國土地儲備制度，從產生之初就缺乏中央層面的法律支持，主要以非常原則化的政策性意見和省、市兩級地方政府規章為依據，直到二○○七年國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定發布《土地儲備管理辦法》。該《辦法》成為我國目前調整土地儲備行為的基本法規，但它只是一部行政規章，立法層級較低，權威性嚴重不足，內容較為原則、簡單，并且如前所述在土地征收目的上與憲法、物權法、土地管理法等也存在沖突。

土地儲備是一項全新的制度，它涉及到房屋、土地等不動產的產權變更、轉移等，勢必帶來利益和權利的再調整。儲備土地的過程中往往涉及強制性地剝奪權利人的土地使用權 （在特定情形下還可能包括集體土地所有權），按照法理，凡涉及這樣重大的不動產產權的變更和調整，應該有明確的法律依據。筆者建議首先應在《中華人民共和國土地管理法》中增加“國家實施土地儲備制度”的條款，以明確土地收購儲備的合法性。②沈鴻、達紅：《我國城市土地收購儲備法制建設現狀、問題和對策》，《城市問題》2005年第1期。其次，在完善《土地管理法》的基礎上，制定專門的土地儲備法或者土地儲備條例。通過立法實現以公共利益為儲備目的，轉變政府角色，重構利益分配關系。土地儲備制度的有效實施，必須以完善的法律程序為保障。要在立法中明確土地儲備機構的地位、權限，對于土地儲備中的土地收購、整理、供應程序進行明確規定，對于土地儲備制度實施中的糾紛爭議提供充分的救濟途徑。③張素華：《我國城市土地儲備制度存在問題及對策》，《學術界》2009年第6期。同時也要注意土地儲備立法與《物權法》、《土地管理法》等法律法規之間的協調，避免相互沖突。

2.構建公平、透明的土地補償機制，改革“價高者得”的土地出讓方式

制定科學、合理、操作性強的土地收購補償標準是促進土地儲備工作健康發展的前提。土地補償的本質是對原土地使用人因出讓土地而造成的有關土地經濟權益損失的補償。在收購土地時，無論何種收購方式都應采用市場定價機制，確定合理的補償標準或收購價格，以維護原土地權利人的合法權益。尋找政府、征用地主體、原土地權利人間最佳的利益聯結，建立利益分享機制。

為了防止公權對私權的過度侵害，各國土地取得方式大多以協議購買為主。大多數國家和地區都對原土地權利人的損失給予了比較完全的補償。各國對于儲備土地的地價補償計算有三種方式：現時的土地使用價值、凍結價格、市價。例如，美國的土地征收補償根據征收前的市場價格為計算標準，充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有的價值，而且考慮補償土地可預見的未來價值。①李強、崔健：《〈土地儲備管理辦法〉解析與質疑》，《廈門大學法律評論》第16輯，廈門：廈門大學出版社，2008。英國 《征地法》第一百零八條規定：“補償費要么是通過征地機構和所有利益方之間的協商談判來確定，要么是由土地法庭來確定。如果雙方不能就適當的補償達成協議，那么土地法庭將首先根據以下因素來確定補償水平：（1）不因征地的強制性而降低補償標準；（2）土地的價值是賣方在公開市場中愿意將土地出售給買方的價格；（3）如果征地用途要經過法定審批，則不得考慮該地塊適宜于該用途的價值；（4）非法使用、對占有人的健康有害或對公眾健康有害的土地增值不得考慮在內；（5）如果沒有土地市場，則補償費可以是恢復占有人原有生活水平的費用。”②英國，《土地補償法》，第5節，1961。這一做法值得我國借鑒。筆者建議在我國土地儲備過程中盡量少用強制收購方式，而應遵循市場經濟規則多使用協商收購方式。即使雙方不能達成協議，土地儲備機構也不能強行收購，而應由法院根據房地產評估結果來確定收購事項。

還要堅持土地補償與安置補償相分離原則。土地收購過程中可能牽涉到土地補償、地上附著物補償、職工或住戶安置補償、企業異地安置補償以及企業債務分擔等經濟關系。土地補償與安置補償是兩個完全不同的概念，土地補償主要考慮土地權益的大小；而安置補償則要考慮被收購者的生活和居住水平，具有一定的計劃性和福利性。二者的依據和作用完全不同。在土地儲備供應環節，應盡量減少行政權力對土地出讓價格的干預，引入公眾參與機制。改革“價高者得”的土地出讓方式，平衡協調政府、用地主體、原土地權利人之間利益分配關系，充分發揮土地儲備對于宏觀經濟的調控作用。可以在交易前委托專家和評估機構綜合評定受讓主體的資質、建設規劃、配建保障房等內容，并且通過綜合評估確定地價的合理區間。對于住宅類房屋用地可以借鑒國外土地出讓經驗，在政府有效監控的前提下采取出租等靈活方式，通過設置比較靈活的租金既可以保證政府的收益，又可從土地供應的角度動態地調整用地成本，走出“高地價——高樓價——高地價”的怪圈。③韓曉霏：《我國城市土地儲備制度存在問題及策略分析》，《經濟論壇》2009年第10期。

3.構建土地儲備資金籌集運作機制和風險防范機制

籌集購地資金是收購土地的關鍵。國外土地儲備資金來源有以下幾種：一是政府拿出稅收的一部分；二是政府貸款；三是銀行貸款；四是國家銀行發行的公債；五是利用土地儲備機構中出租和出售的土地收入來征購部分新的土地。筆者認為除了通過上述渠道籌集資金外，我國還可以通過設立土地投資基金，實施土地債券化，推行換地權益書等做法建立社會化的資金籌集方式，吸納社會資金實施土地儲備。這樣做既能夠保證政府在土地盤活中取得合理的收益，又能夠有效地調動社會資金參與的積極性，共享利益、分擔風險，實現政府對城市土地資產的有效經營。④宋才發：《民族地區土地儲備制度的慎思與法律探討》，《貴州民族學院學報（哲學社會科學版）》2009年第1期。

此外還要對土地儲備資金的取得、資金的運作與管理以及土地儲備增值收益的分配與管理等方面加強規范。要建立土地儲備風險評價指標體系，評價土地儲備的內部風險如財務風險、經營風險和土地儲備的外部風險等。建立有效的土地儲備風險預警、防范體系。建立補充資本金制度和還貸準備金制度，政府還可以從土地出讓收益中拿出一部分設立土地儲備風險基金，增強抵御風險的能力。

4.構建土地儲備監督機制

土地儲備嚴格說來是一種行政行為，如果沒有有效的監督約束機制，行政權力很有可能被放大、被濫用。必須明確土地儲備的監督機構及其可采用的監督措施。健全土地儲備規劃評價、土地儲備年度計劃評價和土地儲備項目評價等土地儲備評價制度。建立土地儲備成效的監測與考察制度，通過有關指標監測土地儲備的成效，對土地儲備機構的主要責任人進行考察。此外，還可以聘請政府相關管理部門、土地儲備問題專家、人大代表以及原土地權利人代表組成的監督小組對于從土地收購到土地儲備再到土地供應的土地儲備環節進行全程監督。

李蕊，中國人民大學法學院經濟法專業博士生，北京農學院人文社會科學學院經濟法學教師。