試論政府公共服務對農民工權益的保護※

○鄧俊汪瓊

試論政府公共服務對農民工權益的保護※

○鄧俊汪瓊

一、農民工權益的保障問題

（一）就業權利不平等，就業限制多，而且不穩定

由于身份戶口上的限定，絕大多數農民工只能通過非正式市場尋找就業機會，再加上自身整體素質普遍較低，在分層的勞動力市場中處于較低層次，從事的都是城市居民不愿從事的臟、累、苦、毒、險之類的工作。近年來由于國有企業普遍不景氣，城市就業壓力增大，為了城市居民的就業問題，各地方政府作出明確規定，限制農民工進入，從而達到保護城市居民就業的目的。如上海市勞動和社會保障局在單位招用外來人員須知中，明確禁止黨政機關等五大類崗位使用外來人員，并要求其已經使用外來人員的單位，予以限期清退。

（二）勞動合同簽訂率極低，且存在非法合同

在實際用人中，許多農民工由于未與用人單位簽訂勞動合同，而得不到相關部門的工傷認定，也不被勞動仲裁機構受理，在尋求法律救助的途徑上一再受挫。這是農民工進城務工最常遇到的事情。用人單位為了規避《勞動法》規定的應對勞動者承擔的各項義務，降低用工成本，總是想方設法逃避與農民工簽訂勞動合同，還有的企業、雇主要農民工簽訂內容為“工傷概不負責”之類的“生死合同”，這些都是嚴重侵害農民工合法權益的非法合同。據調查顯示，2010年簽訂勞動合同的農民工人數僅占農民工總數的28.7%。由于合同的缺失，一旦農民工合法權益受到侵害，在維權過程中便難以取證，合法權益就會嚴重受損。

（三）勞動報酬較低，且無保障

勞動報酬權是勞動者按照勞動的數量和質量取得報酬的權利，然而農民工的勞動報酬權卻屢遭非法侵害。最普遍的就是工資水平較為低下以及克扣和拖欠農民工工資。企業往往把最低工資標準當作實際支付給農民工的工資標準，農民工與城市居民相比存在著同工不同酬現象。一些企業借口三角債、經營虧損，無理克扣農民工工資，利用試用期支付低工資的方式招工，試用期一滿，便以各種理由將其辭退，變相克扣農民工工資。農民工因雇主拖欠工資而走向極端的事例不勝枚舉，這足以說明農民工的勞動報酬權得不到基本的保障。

（四）社會權益受到嚴重侵害

農民工這一稱謂不僅僅是對農民工身份與職業分離的現象描述，對農民工的管理方面，也存在著明顯的政策性和觀念性歧視。一些地方把農民工視為“盲流”、“影響社會治安的因素”。另外，農民工子女就學難成為目前一大難題，由于正規學校需要繳納高額的借讀費，農民工往往只有將子女送到師資力量較差的學校就讀，教學質量很難得到保證。同時，農民工的住宿、醫療等條件也極為惡劣，極大地影響了他們的身心健康，等等。這些都表明農民工的社會權益沒有得到應有的維護。

二、農民工權益缺失的原因

（一）體制因素

造成農民工權益得不到保障的不是單項制度，而是一整套制度設計和安排，包括以下幾個方面：

1.戶籍制度

中國目前實行的戶籍制度仍然是延續建國初期那種城鄉分治的戶口制度。這種戶籍管理制度人為地把居民分為農業戶口和非農業戶口兩類，代表兩種不同的社會身份，既不科學也不合理，還衍生出許多的問題。這種城鄉分割的二元結構其實是一種變相的社會身份等級制，它是計劃經濟時代的產物，也正是當前農民工受到不平等待遇的制度基礎。

2.社會保障制度

社會保障制度理應是保障每個公民的基本生活需要和維持勞動力再生的一種社會制度。然而由于各地區的社會發展水平不同，國家只能對基本的社會保障制度作出規定，再由各地方政府根據當地實際情況制定出相應的實施細則。這就在客觀上造成了農民工與市民保障標準不統一，農民工對社會保障的需求與政府制定的社會保障政策之間存在著一定差距。如很多農民工對工傷保險、醫療保險的需求十分迫切，但政府卻把農民工急需的保險項目作為補充保險來制定、實施，造成了社會保障的缺位。

（二）法制因素

法律法規是維護農民工權益的根本保證，法制不健全，執法不嚴是導致農民工權益受到侵害的重要原因。

1.國家保護農民工權益的法律法規還不夠完善

農民工屬于法律意義上的勞動者，適用我國《勞動法》及相關法規。雖然新的《勞動法》已經出臺，但相對來說，還是不夠完善的。由于法律的滯后性特征，導致現今與《勞動法》相關的配套法規還不健全。因此，在作為規范勞動關系的基礎性法律《勞動合同法》實施之后，中國的勞動立法仍需進一步健全。對于如何更好地保護勞動者利益，政府必須給予足夠的關注。

2.相關部門對農民工存在執法歧視現象

對損害農民工權益的行為，《勞動法》及相關法律法規都作了明確的處罰規定，但在現實生活中卻很難執行。除了相關部門有法不依，執法不嚴，在其位不謀其政，包庇和地方保護之外，還存在觀念上的歧視。在執法過程中，城市勞動監察、城管、公安、工商等行政執法人員對農民工管制有余而服務不足，時常出現執法不公、執法不嚴或面對農民工權益受損的行政不作為，也使農民工的合法權益受到損害。

（三）社會因素

目前，許多城市居民對農民工存在歧視和誤解。同時，城市居民大多存在自我優越感，他們排斥農民工、看不起農民工。外在條件的制約使農民工的自身素質得不到提高，與城市居民的差距逐漸拉大，這種社會的不公平感會加劇農民工與市民之間的緊張與隔閡，嚴重時可能激發農民工對市民以及社會的不滿與對立，從而對社會和諧穩定造成威脅。

三、農民工權益保障對策探討

（一）改革體制，給農民工以平等待遇

農民工享受的公共服務不足是由于二元的城鄉社會經濟結構和戶籍管理制度造成的，對此，中國政府應該本著以人為本的精神，依據“法律面前人人平等”原則，深化戶籍制度改革，打破長期以來城鄉隔離、區域封閉的二元結構，逐步取消對農民工的身份歧視，改二元戶籍為一元戶籍，實現農民工由農民身份向市民身份轉變，形成只有職業上的差別而不存在身份上的差別的格局，將農民工囊括進社會保障體系中來，讓他們享受與城市居民平等的待遇。

（二）完善法律體系，加強執法監察力度

首先，要完善法律體系，加快清理各種對農民工有歧視性的政策規定。適時修改和完善《勞動法》，進一步增強《勞動法》對農民工的保護作用，加強和完善《勞動合同法》《勞動安全法》《勞動爭議處理法》等配套法律法規的制定和深入實施，盡快建立一個全面有效的勞動關系權益保障體系，逐步實現農民工平等就業、同工同酬，并依法享有必要的社會保障待遇。其次，要加強執法監察力度。對于損害農民工合法權益的，要加大執法處理和懲罰力度，切實保護農民工權益。各級政府部門，特別是勞動執法部門要積極建立農民工維權“綠色通道”，接到案件投訴時，應當做到及時查處、迅速執行，縮短辦案周期，幫助農民工維護合法權益。

（三）加快推進農民工社會權益保障制度，實行公共服務傾斜政策

1.全面建立工資支付保障制度，規范用工制度

建立農民工工資支付保障制度和拖欠農民工資舉報及投訴處理機制，建立工資保證金制度，工資支付監控制度，從源頭上解決農民工工資問題。同時，各地方政府要合理調整最低工資標準，提高農民工收入水平。另外，要針對不同行業制定全面規范的用工合同，強制用人單位招用農民工要依法簽訂勞動合同并到相關部門備案，對因企業拒簽勞動合同引發的爭議，要按規定對用工方進行全責處理，加大處罰力度，并限期整改。

2.嚴格執行勞動安全衛生制度，加快落實農民工社會保險

政府要加強農民工安全生產和職業病防治工作，積極開展農民工安全生產和職業病防治知識宣傳和培訓，加強用人單位職業及健康監護制度落實情況的監督，推動建立職業病防治機構和監測網。要立足國情，建立農民工醫療保險制度，實行由國家、企業、個人三方分攤的方法解決農民工因病返貧問題。要適時建立農民工養老保險制度，對于已在城鎮安定下來的、工作較為固定的農民工，可以適當考慮其城鎮養老保險。

3.完善就業服務培訓制度，提高農民工整體素質

要改革城鄉分割的就業管理體制，建立城鄉統一、平等競爭的勞動力市場，為城鄉勞動者提供平等的就業機會和服務。為此各地公共就業服務機構應向農民工免費開放，組織專場招聘會，為農民工免費提供就業信息政策咨詢，就業指導和職業介紹。同時，要多渠道、多層次、多形式開展農民工職業培訓，并建立由政府、用人單位和個人共同負擔的農民工職業培訓投入機制，提高農民工的職業技能，增強農民工的法律意識，從而提高農民工的整體素質。

4.鼓勵農民工自建服務組織

黨組織、工會等組織應在加大將農民工吸納為企業基層組織成員的基礎上，鼓勵農民工自建農民工工會組織，改變農民工與用人單位的個別勞動關系為工會與用人單位的集體勞動關系，確立工會對農民工的集體勞動代表者身份。政府應正視、鼓勵、引導農民工的非正式組織，使其實現自治，并引導這種非正式組織逐步實現合法化，進一步發揮積極作用，在政府公共服務不足的情況下，彌補公共部門公共服務的不足，只有這樣，才能更好地達到切實維護農民工合法權益的目的。

※本文系國家社科基金項目《新生代農民工市民化問題及其對策研究》（項目編號：11BSH017）的階段性成果。

（作者單位 廣州大學公共管理學院）

（責任編輯 張 兵）