完善高校財務(wù)治理的對策

劉艷華 王桂榮 王志 李朋

完善高校財務(wù)治理的對策

劉艷華 王桂榮 王志 李朋

完善高校財務(wù)治理對強化高校財務(wù)管理，提高辦學效益，促進高校健康持續(xù)發(fā)展具有非常重要的作用。本文論述了高校財務(wù)治理特點，指出了高校財務(wù)治理中存在的問題，進而提出了完善高校財務(wù)治理的對策。

財務(wù)治理主體對策

隨著高等教育體制改革和財政管理體制改革的深化，我國高等學校的會計環(huán)境發(fā)生了較大的變化。高等學校形成了以高校管理為核心，涵蓋政府、主管部門、學生及家長、教職工、其他高校、銀行債權(quán)人、其他金融機構(gòu)和社會捐贈者等的利益相關(guān)者的契約集合。多渠道籌資的教育成本分擔機制適應(yīng)了我國國情，在提高高等教育效益的同時，伴隨著越來越多的利益相關(guān)者的不同需求，我國的高等教育也因此產(chǎn)生了諸多問題。在這種情況下，研究高校財務(wù)治理相關(guān)問題，完善高校財務(wù)治理，對提高高校財務(wù)管理水平,有著非常積極的現(xiàn)實意義。

一、高校財務(wù)治理特點

(一)高校主體地位逐步加強，辦學自主權(quán)逐步擴大

隨著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，高校原來的辦學體制已逐漸不能適應(yīng)形勢的發(fā)展。為此，國務(wù)院于1993年頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，綱要中明確規(guī)定:“改革政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制；在政府與學校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高校的權(quán)利和義務(wù)，使高校真正成為面向社會辦學的法人實體。”并于1995年寫入《中華人民共和國高等教育法》，該法第31條明確規(guī)定:“學校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設(shè)立或登記注冊之日起取得法人資格。”此后，1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定:“高等學校應(yīng)當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”可以看出，我國正在努力建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的高校管理體制，并希望通過改革收費制度、擴大高校招生自主權(quán)等方式不斷強化高校的獨立法人地位。

(二)高校財務(wù)治理主體多元化

教育財政體制的改革過程始終推動著高校不斷深化校內(nèi)財務(wù)改革，各高校都在積極探索各種籌資渠道和融資模式。中共中央提出了籌措教育經(jīng)費的措施:“一主，三多，四依靠。”“一主”是指以財政撥款為主；“三多”指多渠道、多形式、多辦法；“四依靠”指依靠國家、社會、學校和個人。這項措施的提出使得政府不再是財務(wù)治理的唯一權(quán)力中心，學生及學生家長，銀行機構(gòu)，對學校捐贈者等作為學校的利益相關(guān)者，也逐漸成為財務(wù)治理的主體。

(三)高校財務(wù)“一支筆”的支出審批制度

目前，我國高校財務(wù)在支出上實行“一支筆”支出審批制度，即財務(wù)支出報銷審批的簽字權(quán)集中到個別負責人手里，只有具有簽字權(quán)的負責人簽字后的單據(jù)才能得到認可。高校財務(wù)“一支筆”制度，基本上是按照管理層級分別設(shè)置“一支筆”，比如，按照校、院、系三級管理的高校，設(shè)置三級“一支筆”制度。這個制度對開源節(jié)流，厲行節(jié)約，防止多頭審批，避免財務(wù)管理混亂起到了重要作用,但同時也容易導(dǎo)致權(quán)力與責任不對等，滋生違紀和貪污腐敗等比較嚴重的問題。

(四)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制

隨著我國高等教育投資主體從單一化向多元化的轉(zhuǎn)變，我國高校財務(wù)治理模式也實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制下“高度集中”的財務(wù)管理模式向市場經(jīng)濟體制下“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制模式的變遷。這種“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制，產(chǎn)生了多層級的經(jīng)濟單位和財務(wù)管理人員。然而很多財務(wù)管理人員重視財務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，卻忽視了對經(jīng)濟效益的權(quán)衡。這種缺乏績效考核的機制，很容易造成多層級的資源浪費。

二、高校財務(wù)治理中存在的問題

(一)高校主體地位不突出，權(quán)利制度安排失衡

我國高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校(院)長負責制，強調(diào)的是黨委的決策權(quán)和校長的行政權(quán)力，政府通過行政命令直接干預(yù)大學內(nèi)部事務(wù)。高校圍繞政府教育主管部門的指揮棒開展各項活動，很少從自己學校的實際情況出發(fā)進行遠景規(guī)劃而循序漸進的發(fā)展。在高校內(nèi)部，基本上也是行政命令決定了學校的各項事務(wù)。如何正確對待高校與政府的關(guān)系，如何正確處理黨委、校長和教職工代表大會、行政命令和學術(shù)權(quán)利之間的關(guān)系，是建立符合我國國情的高校治理結(jié)構(gòu)需要研究和解決的首要問題。

(二)高校“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重，損害了相關(guān)方面的利益

校長負責制是高校“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重的原因所在。校長作為學校的法人代表，主持學校日常行政和學術(shù)管理工作。下設(shè)若干名副校長協(xié)助分管有關(guān)工作。學校財務(wù)管理工作往往是由分管副校長或總會計師負責，重大財務(wù)事項由學校黨委常委會或校務(wù)委員會或財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等研究確定。而這些機構(gòu)的成員往往都是由政府任命的學校管理者，缺少其他利益相關(guān)者的代表。由于受到最高決策者的利益出發(fā)點、個人品德、管理水平等因素的限制，這樣做出的決策往往不會很好地顧及和保護其他利益相關(guān)者的利益，甚至會對其他利益相關(guān)者造成傷害。同時，由于信息的不對稱性和激勵機制的不完備性等，學校管理者的利益與政府的利益并不總是相一致的，這就出現(xiàn)了治理理論所說的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。

(三)高校面臨較大的財務(wù)風險

在我國高等教育跨越式發(fā)展過程中，由于財政資金投入不足，高校迅猛發(fā)展所要求的資金需求得不到滿足，各高校紛紛向銀行大肆舉債，造成高校大量的銀行債務(wù)。這使得高校面臨巨大的財務(wù)風險，既有按月付息到期還本的銀行貸款壓力，也有收支不同期造成資金流轉(zhuǎn)不暢時難保日常運轉(zhuǎn)的壓力，嚴重阻礙了高校的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)個別高校財務(wù)風險凸顯,難以消化對銀行還本付息的問題，學校的維持和發(fā)展舉步維艱。

三、完善高校財務(wù)治理的對策

(一)樹立高校財務(wù)治理新理念

高校要樹立獨立法人理念，建立起符合自身特色的法人理財模式，根據(jù)成本效益原則和風險收益均衡原則自主安排、自行運行其財務(wù)治理活動，自主承擔相應(yīng)的財務(wù)責任和風險；樹立經(jīng)濟責任制理念，按照事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，建立健全各級經(jīng)濟責任制和科學有效的監(jiān)管機制；樹立多元化籌資理念，將財務(wù)治理的重心轉(zhuǎn)移到重資金籌措、重收入管理上來；樹立成本效益理念，優(yōu)化配置教育資源，不斷尋求降低辦學成本的最佳途徑，使有限的資源發(fā)揮出最大的經(jīng)濟效益；樹立財務(wù)風險理念，制定出科學有效的風險預(yù)警體系和防范措施，盡最大努力回避風險，減少損失。

（二）重新定位政府的治理職能，切實維護高校的法人地位

從我國高等學校改革的實踐來看，目前的改革與高等學校真正實現(xiàn)獨立辦學的法人實體地位的要求相差甚遠。在新的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)中，政府及其有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，切實提出高等學校的辦學目標和辦學方向，使高等學校辦學行為目標明確；政府應(yīng)建立完善、透明的資金撥款辦法，引入競爭機制，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)高等學校辦學方向；要求高校將重大收支項目報送財政部門審批(行政干預(yù))，實行國家對高等學校定額、定項補助，高等學校按照事權(quán)財權(quán)相一致的原則，依法自主安排使用學校辦學資金；政府要建立完善法律體系、管理制度，規(guī)范高等學校財務(wù)管理行為，使高等學校財務(wù)管理活動有法可依。

（三）完善高校治理結(jié)構(gòu)，將財務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進行合理配置

建立黨委書記兼校董事會主席的高校財經(jīng)管理委員會(校董事會)，學校的財務(wù)工作由該機構(gòu)在校長的領(lǐng)導(dǎo)下負責，包括提出學校年度預(yù)決算報告，在預(yù)算內(nèi)提出或?qū)徸h重大資金調(diào)度及安排，合理規(guī)劃并有效執(zhí)行各項籌資、投資及支出活動。同時，高校應(yīng)注重培養(yǎng)財務(wù)管理人員的職業(yè)經(jīng)理人素質(zhì)，在條件成熟的情況下對其進行職業(yè)規(guī)劃及培訓；建立教代會領(lǐng)銜的財務(wù)治理監(jiān)督機構(gòu)(校監(jiān)事會),高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是教職工代表大會與校務(wù)會這個紐帶，它處于學校委托代理鏈條中的中心地位。因而，建立以教代會領(lǐng)銜的財務(wù)治理監(jiān)督機構(gòu)，一方面考慮到了代表學校不同利益集團的教師、學生、其他職工的權(quán)利，另一方面使高校的財務(wù)監(jiān)督工作更加獨立和有效。此外還可以參照西方大學的慣例建立教授會，對學校重大決策提出咨詢和審計意見，并賦予一定的監(jiān)督職能，以制衡大學行政機構(gòu)。教授會制度有利于創(chuàng)造學術(shù)自由的氛圍，更重要的是學者參與學校的管理事務(wù)，能夠提高高校管理的透明度，保證高校的發(fā)展計劃、重要決策和規(guī)章制度的制定和實施過程的科學性和可行性。

（四）建立高等學校評估中介機構(gòu)，引入外部監(jiān)督機制

社會中介機構(gòu)不是政府的行政職能部門，不具有直接的行政權(quán)力，也不是政府的附庸，而是一個在既定的法規(guī)或政策框架下具有一定獨立地位的實體，其評估活動有自己相對的自主權(quán)，一般不會受到政府的干預(yù)。高等學校評估中介機構(gòu)的評估主體輻射社會與教育發(fā)生關(guān)系的各方，具體包括政府、社會公眾、行業(yè)協(xié)會、教育組織自身及其它法定組織等，參與實施評估人員涉及到政府官員專家學者、教育管理人員、教師、學生和家長等等，評估業(yè)務(wù)通常以評估服務(wù)為主，以咨詢、培訓等服務(wù)為輔，評估內(nèi)容涉及高校管理的方方面面，包括教學活動、師資管理、行政管理以及財務(wù)管理等。

（五）明確責任主體，建立責任會計

治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著責任方面的模糊性。責任性是公共治理的內(nèi)在要求，它是對治理主體的內(nèi)在約束。有權(quán)力必然伴隨著責任的約束，否則會濫用權(quán)力。要強化高校財務(wù)管理責任意識，必須使權(quán)力和責任掛鉤，建立責任會計。高校以學院為核心作為責任中心，并進行適當?shù)姆謾?quán)，有利于院系責任的明確，而且可以充分調(diào)動高校內(nèi)部的積極性，實現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置；將預(yù)算管理與經(jīng)濟責任制管理結(jié)合起來，通過采用責任會計的一整套技術(shù)方法，建立以院、系為責任中心的責任會計核算管理體系，明確院、系的權(quán)力和責任，建立對院、系科學合理的業(yè)績考核制度，對學院目標和責任的完成情況進行考核，并根據(jù)考核情況做出相應(yīng)的獎勵或懲罰措施，使學院等責任中心權(quán)責利相結(jié)合。同時，在高校建立起責任追究制度，其基本要求為:第一，按照“誰決策，誰負責”的原則制定責任認定規(guī)則；第二，強化責任追究主體的地位；第三，健全決策的跟蹤與反饋機制；第四，實行責任追懲制，完善責任追究的程序、健全處罰體系。

在高等教育不斷發(fā)展、教育體制不斷改革和創(chuàng)新的今天，高校財務(wù)治理者只有不斷提升和創(chuàng)新財務(wù)治理理念，完善高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，以可持續(xù)發(fā)展為目標，才能把高校事業(yè)發(fā)展與財務(wù)治理統(tǒng)一起來，使財務(wù)治理真正適應(yīng)高等教育改革與發(fā)展的需要。

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Research on the Countermeasures of Improving Financial Governance of Universities

LIU Yan-hua,WANG Gui-rong,WANG Zhi,LI Peng
Hebei University of Technology,Tianjin 300401

Improving the financial governance of universities has played an important role in strengthening the financial management,improving the internal efficiency and promoting the sustainable development of universities.This paper discusses the characteristics of financial governance of universities,and points out the existing problems in the financial governance of universities,and then puts forward several countermeasures on improving financial governance of universities.

Financial Governance;Subject;Countermeasures

F23

A

河北省科學技術(shù)廳2010年河北省科學技術(shù)研究與發(fā)展計劃課題(項目編號10457201D-19)；河北工業(yè)大學博士科研啟動費項目

劉艷華，女，河北工業(yè)大學財務(wù)處處長，教授級高級會計師，博士，研究方向：財務(wù)管理；天津，300401。

王桂榮，女，河北工業(yè)大學高級會計師，主要研究方向：財務(wù)管理。

王志，男，天津體育學院財務(wù)處處長，高級會計師，研究生學歷，主要研究方向：財務(wù)管理。

李朋，男，天津工業(yè)大學財務(wù)處處長，高級會計師，研究生學歷，主要研究方向：財務(wù)管理。