發達國家社會保障制度的特征及其對我國的啟示

孫曼嬌

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

發達國家社會保障制度的特征及其對我國的啟示

孫曼嬌

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

發達國家社會保障制度主要有保險型、福利型、強制儲蓄型、混合參與型四種社會保障模式，且各具鮮明特征、并隨社會發展而改革；其在政策取向、制度設計、保障項目和具體標準及實施辦法等方面，對我國社會保障體系的建立和完善具有重要的啟迪和借鑒作用。

發達國家；社會保障；特征；模式；啟示

社會保障制度對于保證現代國家經濟發展和社會穩定是必不可少的。中國社會保障制度總體目標的實現不僅是對傳統保障制度的改革和發展，同時也應是對國外已有模式的借鑒與創新。

1 發達國家社會保障制度的模式與特征

一是“保險型”社會保障模式。即指在工業化發展到了一定階段,經濟基礎比較雄厚的情況下,國家為公民提供一系列的基本生活保障,以便公民在失業、老齡、傷殘以及因婚姻關系、生育或死亡等需要特別支出的情況下得到相應的經濟補償和保障。主要代表國家有德國、美國、日本。這一模式的主要特征是:國家立法和社會自治管理相結合，權利與義務相對應,待遇給付標準與勞動者的個人收入和繳費相聯系；社會保障費用由政府、企業和勞動者三方分擔,個人和企業繳費是社會保險基金的主要來源；社會保障標準不高,以保障基本生活水平為原則；強調公平與效率兼顧,既要保證每一個公民都能享受到一定的社會保障待遇,又不能影響市場競爭活力。保險型的社會保障內容涉及生老病殘、衣食住行、工作學習等各個方面,集保險、福利和救濟于一體。保障的重點在于解決大多數人的基本需要。保障項目的參與實行強制性與自由選擇相結合的原則,責任主體方面實行社會化原則。實行多層管理體系,中央政府主要負責確定保障項目、制定標準、頒布政策和籌措資金等事務,地方政府和基層機構則承擔具體的管理和服務。社會保障基金的管理與運營嚴格分開,在政府部門的監督下,保險基金的保值、增值等運營活動由專門的經營機構負責。

二是“福利型”社會保障模式。通常是在經濟比較發達,國民生活水平較高的情況下,對每個公民從出生到死亡的一切生活困難,如疾病、災害、老年、生育、死亡和“鰥、寡、孤、獨、殘疾人”等給與生活安全保障。這種模式最初由英國創立,以英國、瑞典為代表,多見于北歐和西歐國家。社會保障資金的籌集主要來源于國家的稅收和企業主的繳費,保障標準與個人的收入和交納的保障費沒有必然聯系。其主要特征有三:一是保障內容廣,由生到死,幾乎無所不包。二是保障覆蓋面廣、惠及全民。三是保障標準高,實行優厚的公共津貼制度。

三是“強制儲蓄型”(自助型)社會保障模式。也稱作自助型社會保障制度。以促進國家經濟發展為主要目標,除公共福利與文化設施由國家負責撥款外,國民的社會保障費用方式主要由雇主和雇員負擔,政府不提供資助。其主要特征是:建立保障個人賬戶,雇主和雇員的繳費全部計入雇員的個人賬戶；個人賬戶資金投入資本市場運營,以實現保值增值；雇員退休后的養老保險待遇完全取決于其個人賬戶積累額。根據社會保障基金管理運營方式的不同,這種社會保障模式分為兩種類型:一種以新加坡為代表的政府集中管理運營基金模式；另一種以智利為代表的由私營基金管理公司管理運營基金模式。

四是“混合參與型”社會保障模式。社會保障理念的演變，對各國的社會保障模式產生了深刻的影響。最突出的表現：一是在養老保險方面，以調動各方積極性和責任共擔為特色的多支柱模式日益被各國所接受；二是養老保險民營化的發展。世界銀行在其《防止老齡化危機》的研究報告中，向世界推薦多支柱的養老金制度，即以稅收形式籌集，現收現付，由政府管理，覆蓋所有年長者的強制性的公共養老金制度；強制性的，完全積累的，采取個人儲蓄賬戶或職業年金形式，由私人管理的養老基金；以及自愿的職業年金或個人儲蓄計劃。目前，這種將政府保障、雇主保障和個人保障相結合的多支柱養老保險模式成為許多國家養老保險改革的首選方案。同時，智利養老金民營化改革的成功不僅在世界上掀起養老保險是否應該民營化的激烈爭論，也吸引了拉美和歐洲等十多個國家的政府的仿效。盡管當前還有許多國家對養老保險民營化持保留態度，但也不同程度地在社會保障領域引入競爭機制，如利用稅收優惠鼓勵個人退出政府養老金計劃，鼓勵私人養老金的發展，將某些福利服務項目民營化，等等[1]。

以上四種模式的社會保障各自都有十分鮮明的特征，也存在著許多共性的地方，并隨著時代的發展呈現出許多融合的趨勢，彼此的區別越來越模糊。兼取各家之長，建立一種混合型的社會保障制度，已經成為當今社會保障制度改革的基本方向。

2 發達國家社會保障制度的啟示與借鑒

西方發達國家經過100多年的探索和實踐建立了一整套比較完備的社會保障體系,有效緩和了社會矛盾,保證了基本民生問題的解決。但是,在取得既有成果的同時,目前西方發達國家的社會保障建設也面臨著一系列制約社會健康發展的問題和缺陷。主要表現為社會保障開支龐大,容易造成政府財政負擔過重、稅收負擔過重,社會效率低下等問題。因此,在我國社會保障體系建設的實踐過程中,既要學習借鑒西方發達國家的成功經驗，又要避免出現的問題,努力建立適合中國國情、具有自身特色的社會保障體系。

第一，建立具有“普遍性”特征的社會保障體系，將社會保障納入國家經濟與社會發展規劃。堅持立法先行，以完善的法律制度作保障。

目前我國的社會保障基本上是對工薪收入者實行全面保險，對其他人實行社會救濟。特別是目前尚未納入社會保障體系的包括農民和農民工在內的弱勢群體最需要社會保障，卻又難以加入現存制度體系。這個矛盾不解決，就不能最大限度地保證社會公平，實現經濟社會的協調和可持續發展。因此，必須盡快在我國建立起覆蓋全體公民的社會保障體系，體現普遍性；要將社會保障納入國家經濟與社會發展規劃，盡快部署實施。在財政預算中明確規定社會保障支出的數量、用途和具體執行機構，盡快建立起多層次的社會保障制度，保證社會支出的法定化。

發達國家的經驗表明，社會保障制度的實施，乃至每一次調整和改革都是首先制定相關的法律制度，然后再由相關職能部門組織實施，使之有法可依、有章可循。我國社會保障立法工作嚴重滯后，往往以即時政策為基礎，法律體系不健全，造成社會保障的覆蓋面小，保障程度差，具有隨機性。一些本來已有的地方社會保障立法也陷入 “有法難依”的困境。立法層次不高，法律效力低，實施機制弱化。必須盡快完善我國社會保障的法律規范，強化社會保障法律制度的實施機制。

第二，明確管理體制，正確界定政府、市場和社會的責任邊界。同時按照政企分開的原則，建立完善的監管體系。

西方發達國家的社會保障管理體制,是通過建立中央和地方的分級管理體系,實現了中央對社會保障事業進行指導、檢查、監督和地方負責具體實施的合理分工,保證了社會保障管理的有效運行。相比之下,我國目前在社會保障的管理體制方面,存在多頭管理,政出多門,政策不統一等問題,極大地降低了社會保障的效率。社會保障建設理念不清，國家主義與新自由主義盛行。一方面表現為政府壟斷社會保障建設，與個人和社會爭權奪利；另一方面則表現為政府該投入的不投入或投入嚴重不足。因此,要借鑒西方發達國家在社會保障立法方面的經驗、教訓,將社會保障納入法制軌道,通過不斷完善社會保障法律體系,建立適合國情和發展趨勢的社會保障制度,在醫療、教育、就業、養老和基本生活保障等方面保障國民的權益。要統一管理,多層次、廣覆蓋,政府要通過立法和宏觀調控手段推動社會保障事業的發展,依法監督社會保障的實施,合理劃分政府和各社會組織在社會保障事務中的職責,提高社會保障管理的效率。具體操作與管理社會保障的事務，應本著政企分開的原則，可由各類保險公司負責[2]。

推動非營利組織的發展和社會保障管理的社會化。發達國家社會保障經驗告訴我們，充分利用非營利組織，在一定程度上能夠克服政府和市場行為的局限性。非營利組織的發展，促進了社會保障社會化管理的實現，有利于防止政府失靈和緩解財政壓力。相比較而言，我國社會保障管理中非營利組織發揮的作用微乎其微，乃至真正意義上的非營利組織在我國也是很少見的。所以，推動社區組織、宗教團體、慈善機構等非營利組織發展，對于社會保障管理的補充作用是不可忽視的。

第三，社會保障水平必須與經濟發展水平相適應，社會保障的標準要能夠保證參保對象的基本生存。

從西方發達國家社會保障發展的經驗來看,普遍式的社會福利不僅是社會惰性的溫床,而且會產生許多漏洞和不良后果,造成社會效率的降低,使社會保障失去原有的意義。與此同時,社會保障作為調節社會收入差距，維護社會公平和穩定的主要手段,其發展水平不僅與國家的經濟發展水平有關,而且具有剛性,某些保障措施一旦出臺,基線一旦確立,就只能上升不能下降。任何一種社會保障措施的出臺和變化都需要考慮由此引發的連帶效應和后果。因此,我國政府在既有的條件下確定社會保障水平標準時,要謹慎行事,科學、合理地制定適合具體國情的社會保障政策,避免因保障水平過高或過低造成的經濟包袱沉重和民眾不滿的不利局面。

從保障標準層面來講,農民和城鎮貧困人口是整個社會的弱勢群體,處于社會的最低層,收入水平很低,享受的社會保障很少或者就沒有。由于長期的體制原因,導致這個群體的嚴重能力偏差,即便給他們公平的機會,很多人也不能依靠自己的能力享有國家工業化的成果,因此,我國社會保障的標準要能夠保證這些弱勢群體的基本生存。同時,社會保障的建設要真正體現出其原本的初衷,還必須使參保人員的社會保障待遇與貢獻掛鉤。在操作上,失業保險金和救濟金的發放,應結合各地的經濟發展水平和失業者的負擔,按失業者失業前實際工資水平的一定比例發放,避免他們過分依賴社會保障。

第四，堅持政府主導、一體多元，擴大籌資渠道，多方面多形式募集資金。一方面政府要加大基本養老、醫療和失業保險的資金投入力度；另一方面要努力改善體制和政策環境,促進各類商業保險籌資渠道的發展。此外,還要運用財政政策、貨幣政策、就業政策、收入分配政策、土地政策等多種政策手段,建立多種形式的社會保障制度。就推進基本社會保險制度而言,在操作層面上,關鍵是做實基本養老保險和基本醫療保險的個人賬戶,其中特別是做實基本養老保險的個人賬戶。從國情出發,同時借鑒國際經驗,我國基本養老保險和基本醫療保險都采取的是社會統籌和個人賬戶相結合的模式。另外,長期以來在中國起很大作用的家庭養老,也就是通過兒孫有贍養老人義務法則來維系的養老保險,隨著計劃生育政策的實施,人口結構的變化也可能難以為繼。所以我國社會保障的資金籌集在堅持基金積累制的同時,既要搞好社會統籌,更要做實個人賬戶,這是我們解決未來中國人口老齡化問題的根本途徑,也是維持轉型過程中社會穩定的重要保障。

第五，要重視預防和解決“工作貧困”問題，切實發揮社會保障在促進經濟發展和提高勞動者素質方面的作用。

“工作貧困”并不是服務業發達的“后工業社會”所特有的社會問題，我國目前“工作貧困”的現象也很嚴重。大批低收入的非正規就業者尤其是農民工雖然工作勤奮，但許多人仍然無法擺脫貧困，僅能維持生存，而無力謀求發展。同時，由于我國的社會保險是繳費關聯的保險，無力繳納保費就無權享受保險，這使得許多低收入者因無力繳納社保費用，而被排除在社會保險之外。“工作貧困”不僅損害勞動者的就業積極性，阻礙勞動者素質的提高，同時也是不滿情緒的溫床，不利于社會穩定。為此，我們應該借鑒國外反“工作貧困”的成功經驗，通過提高最低工資，嚴格勞動力市場監察，加強對低收入、低技能者的技能培訓，探討實行“負稅制”等手段，努力保證勞動者“工作有其酬”，推動社會和諧發展[3]。

西方發達國家提出建立 “能力建構的福利國家”，而不僅僅是“工作福利國家”，既是為了解決和防止勞動者“能力貧困”問題，也是適應全球化和知識經濟發展的需要。但我國并未充分重視社會保障在促進教育和培訓方面的作用。一方面，我國的社會保險項目中未涵蓋教育保障。另一方面，我國的失業保險雖然在理論上也有生活保障和就業促進兩大功能，但地方政府往往更多地從社會穩定的角度出發，更側重于生活保障功能，對培訓等功能重視不夠。失業保險基金的支出，去掉管理費、生產自救、失業救濟等費用，用于培訓的費用很有限。同時，我國用于教育和培訓的財政支出嚴重不足，企業在稅前提取的職工教育經費也少得可憐，用于就業人員培訓的經費就更少而我國勞動力的素質亟待提高[4]。

我國人口多，并面臨人口老齡化，社會保障任務繁重，社會保障制度的建立和完善需要一個過程。我國應該學習和借鑒西方發達國家社會保障的成功之處，但是，我國有自己的國情，而且社會生產力發展水平較低，不能完全照搬發達國家的做法，而應做到洋為中用，把發達國家的經驗同我國的具體實際結合起來，探索出一條適合中國國情的具有中國特色的社會保障建設之路。

[1]王延中.中國社會保障未來改革與發展的展望[J].經濟研究參考，2009(6):34.

[2]鄭振儒.西方發達國家社會保障管理比較分析[J].經濟縱橫，2007(6):75-78.

[3]史探徑.社會保障法研究[M].北京：法律出版社，2000.

[4]林嘉.社會保障法的理念、實踐與創新[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[5]賈俊玲.社會保障與法制建設[J].中外法學，1999(1)：51-53.

D632

A

1674-1102(2011)02-0037-03

2010-09-26

孫曼嬌（1989－），女，安徽安慶人，武漢大學政治與公共管理學院勞動與社會保障專業碩士研究生，研究方向為人力資源與社會保障。

[責任編輯：韓志才]