城市民生的制度保障

◎ 潘家華

城市民生的制度保障

◎ 潘家華

民生保障與收入相關，但更重要的是一種制度保障。中國城市發展要從“中等收入”進入“中等發達”水平，民生標準是一個必須逾越的門檻?！芭潘浴钡拿裆才疟仨氜D向“包容性”的民生保障。民生保障并不是“均貧富”，而是要保障社會弱勢群體的基本權益。

民生保障 包容性 社會選擇

民生，民之生路或生計①，西方多界定為“體面的生活”，內涵涉及健康、教育、就業和均等享有社會公權如選舉權、被選舉權、知情權等。對于以自然資源利用為基礎的農村，社會生產、消費和治理相對封閉，以自給自足為主要特征，民生在相當程度上是一個資源稟賦問題，核心在于自然資源的質量和占有。對于人口高度密集的城市來講，經濟活動強度大、環境空間容量小，具有開放和相對程度的對外依賴特性，民生成為一種社會命題，社會資源分配成為核心問題。而社會資源的理性分配，并非是隨著經濟規模的擴張和收入的增加，可以通過市場途徑解決的；在很大程度上，民生是一種制度規范的結果。發達國家之所以“發達”，已經趨于完善的民生的制度保障是一個必然的要素和標準。

一、“中等收入”不等于“中等發達”

沒有人否認收入增長是民生保障的基礎。但是，高的收入水平并不意味著民生就有保障。如果說“暴發戶”是一種暴富，那么，一些發展中國家的富裕家族和官宦的收入是相對長期而穩定的。他們可以在民生保障欠缺的發展中國家構建“富人區”，可能有著比發達國家中產階級更高的收入，但是，他們缺乏基礎教育、衛生保健和文化服務等許多基本民生的覆蓋。這也是為什么許多發展中國家的“官二代”、“富二代”紛紛漂洋過海，移居到發達國家尋求具有綜合覆蓋的民生環境的原因。

改革開放30多年，中國經濟取得了長足發展，在整體上已經步入中等收入國家水平。顯然，中等收入水平并不等同于中等發達水平。城市民生問題成為中國經濟發展和社會轉型的嚴峻挑戰和步入中等發達社會必須跨越的門檻。一些發展中國家的人均GDP水平高于許多發達國家而并沒有跨入發達國家行列，一個重要的原因就在于發展的成果沒有惠及普通百姓，民生水平和保障程度低。

應該說，中國改革開放以來，經濟保持在兩位數增幅，中國的經濟總量已經在2010年超過日本，成為僅次于美國的第二大經濟體；而且，國際貨幣基金組織2011年的一項預測認為，中國有可能在2015年即可成為世界第一大經濟體②。2010年，上海、北京、深圳、廣州等一些沿海城市，人均GDP已經超過1萬美元；中國城市人均居民可支配收入接近2萬人民幣，按匯率計達到3000美元，按購買力平價計，則超過1萬美元。城市人均住房面積，已經超過30平方米，超過日本的人均水平。中國民用汽車保有量接近1億輛；主要消費群體為城市人口的私人轎車，達到3443萬輛③。中國的城市軌道交通從無到有，上海、北京的城市軌道交通里程數超過倫敦。但是，無論是國內自我評價，還是國際主流觀點，客觀地講，并沒有多少人認可中國已經達到“中等發達國家水平”④。

“十二五規劃”明確提出“保障和改善民生”，使之成為“加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”⑤。顯然，在經歷了長期而卓有成效的以經濟增長為導向的城市和工業發展后，中國政府轉向了以民生為導向的發展進程?？陀^講，中國城市發展的硬件設施在許多方面已經不亞于發達國家。中國一些一線城市舉辦的國際重大活動，如2008年北京奧運會、2010年上海世博會、2011年深圳大運會，許多發達國家都望塵莫及。但是，我們能夠說，這些城市的民生問題得到了解決嗎？從總體上講，我國城市的民生改善空間大，保障能力弱；調整發展導向，是中國避免跌入“中等收入陷阱”、進入“中等發達水平”的必然選擇。從“中等收入”到“中等發達”，是中國經濟和社會發展從量變到質變的飛躍?？梢姡裆绞菍崿F這種飛躍的前提和標準。

二、“包容性”而非“排他性”

民生涉及每個居民的基本生活保障。中國的戶籍制度是一種“排他性”設計，人為地將國民的民生保障水平加以區分，在制度上歧視非城市戶籍人口。新中國成立后，物質保障水平低，城市容量十分有限，以戶籍制度隔離城鄉，在一定程度上，也是一種基本民生保障的需要。但是，這種保障的基礎不是社會選擇的結果，而是“生來不平等”的一種強制。中國的城市化進程在這樣一種制度慣性和體制環境下，使得城市化滯后于工業化，人口城市化滯后于土地城市化⑥。不僅如此，城鄉人口的“二元結構”在城市因身份而享受差別待遇，大批農民工工作在城市，貢獻于城市發展，而民生保障卻被排斥在外。農民工不能享受社保、醫療、教育等基本民生性質的社會服務；而且，政府的一些“宏觀調控”政策，甚至將他們排除在市場之外，例如城市房地產市場和私人轎車的“戶籍”要求。

“排他性”的民生安排是民生保障鴻溝；如果不加以根除，社會進步與和諧是不可能實現的。墨西哥已經是發達國家俱樂部“經濟發展與合作組織”成員，人均GDP約為中國的三倍，墨西哥城每三人就有一輛汽車，與歐盟日本水平大致相當。但是，世界上少有人將墨西哥列入發達國家名單。原因很簡單：如果墨西哥城的貧民窟不能消除，很難想象，墨西哥可以進入發達國家行列。如果日本的食品安全只是對少數人負責而排除其他社會群體，也不會有人認為它是發達國家。1980年代后期筆者在英國念書時，一次騎自行車被汽車撞倒，被救護車拉到醫院，檢查完畢，臨出院時送上一杯咖啡，說沒事了，不需治療，可以回家了。沒有交押金，沒有交任何費用。然后保險理賠，程序規范。讓人感到有些莫名。孩子隨筆者在英期間，上了一個學前班、換學校上小學，沒有贊助費、不用交學費，小孩生病取藥全免費，還有每天一英鎊的小孩福利。應該說，來自于發展中國家的外國人、短期居留的學生，沒有在英國繳納社會保險，更沒有交稅，沒有對當地社會有什么貢獻，但是，在英國，基本民生的保障卻是“包容性”的。當時感到發達國家的民生保障，超出我們的想象。試想，農民工的孩子在城里沒有學上，急癥不繳費就不治療，即使是城里戶籍孩子也沒有幼兒園上，而且費用高企，這樣的民生水平，我們很難想象是“中等發達”的水平。

“包容性”的民生保障，不僅需要全覆蓋城市地區，而且還要延伸到農村。當前，中國城市居民的收入水平高出農村居民三倍以上⑦，如果這一差異不消除，城市民生問題也不可能得到根本解決。人口的自由遷移是基本民生-人權-的一個基本要素，消除“排他性”的戶籍體制，城鄉人口是互動的。

三、民生保障的社會選擇

發達國家的民生保障，經歷了一個漫長的過程。從收入增長到民生改善，制度構建是關鍵。這種制度構建，顯然帶有“計劃”的色彩。但是，這種計劃是一種社會選擇的結果。正是因為這樣，發達國家的民生保障才能夠穩定、規范、持續而行之有效地得到落實。

中國經濟發展的道路不同于西方發達國家，是在一個強勢政府的把控和推動下，迅猛而有效。事實證明，中國改革開放以來的發展進程，有民意基礎，但更多的是政府的強力推進。城市民生改善，當然也需要政府擔當責任，總體謀劃，貫徹實施。國家在宏觀層面，不僅明確了民生的發展導向，而且制定了具體措施。“十二五規劃”要求，完善保障和改善民生的制度安排、促進就業、發展各項社會事業、推進基本公共服務均等化、調節收入分配，使發展成果惠及全體人民。公共服務支出的增加，大規模保障房的建設，應該會極大地改善民生。

但是，民生不僅僅是一種“自上而下”的安排或賜予，不是共同富裕。民生是一種社會選擇，是對社會弱勢群體的基本生存和社會尊嚴的保障。社會需要的，不是同等水平的富裕程度，而是老幼病殘的基本生活保障，低收入群體社會尊嚴保障。美國哲學家羅爾斯在《正義論》⑧中提出的“最大‘最小’化”原則，就是一項促進和保障民生的基礎。這一原則實際上是一種社會選擇。假設每一個人在來到這個世界之前，進行一項最優的社會選擇投票。他不知道自己是聰明還是愚笨，是富有還是貧窮，是健康還是疾弱。在這樣一種“無知之幕”后，每個人做出的社會選擇，無疑是要確保最弱勢的群體（即“最小”）的福利改進最大化。財富是沒有止境的；但是，基本需求是有限的。

民生保障不是均貧富。相反，民生保障程度高的發達國家還鼓勵社會精英創造財富、積累財富。中國的社會主義建設，也實行“按勞分配，多勞多得”。財富對民生有一種外溢和保障效應。我們需要的民生，不是財富無限擴張，而是基本生活質量的保障。所謂民生，內涵非常明確，就是要求所有社會成員能夠在就學、就醫、就業、居住、尊嚴等方面能夠有基本保障。

發達國家有許多我們需要批判的，但是其民生保障的一些實踐，是可以借鑒的。我們要實現從“中等收入”到“中等發達”水平的跨越，民生的標準必須要滿足。保障民生，不僅需要國家宏觀層面的政策導向，還需要有社會客觀冷靜的思考與選擇。

注釋：

①孫中山1924年在《民生主義》中提出的民生概念為：“就是人民的生活——社會的生存、國民的生計、群眾的生命”。宋迎昌等將人民生活水平視為民生水平的一個測度。見潘家華和魏后凱（主編），《中國城市發展報告2011》。社會科學文獻出版社，北京，2011年7月。

②IMF, 2011． World Economic Outlook: Tensions from the Two-Speed Recovery:

Unemployment, Commodities, and Capital Flows． International Monetary Fund, Washington DC．

③見中華人民共和國國家統計局，《中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統計公報》，2011年2月28日。

④當然，一些發達國家和國際機構如國際貨幣基金組織(IMF, 2011)出于國際政治經濟等方面的不同考慮，將中國等一些工業化進程中的發展中國家界定為“新興經濟體(emerging economies)”，以區分于其他發展中國家。

⑤《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》。2011年3月全國人大通過。

⑥第6次全國人口普查結果表明，城市化率達到49．68%（ 見中華人民共和國國家統計局，《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）》）；而統計數據則表明為47．5%(作為國家十二五城市化水平提高的基數)，相差2．18%百分點。即使是47．5%的城市化水平也通常被認為是“虛高的城市化”或“不完全的城市化”。

⑦2010年，全年農村居民人均純收入5919元，城鎮居民人均可支配收入19109元；城鎮居民是農村居民人均的3．23倍。見中華人民共和國國家統計局，《中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統計公報》，2011年2月28日。

⑧John Rawls, 1971． The Theory of Justice． Harvard University Press, Harvard．

Institutional Requirements for Securing the Urban Livelihoods

Pan Jiahua

Livelihoods is linked to income levels, but the enhancement of institutional arrangements is a more crucial factor for securing urban livelihoods. Livelihood measurement is certainly a threshold for judging whether Chinese cities are transformed from middle income to medium developed status. It is necessary to shift from exclusiveness to inclusiveness in urban management. To secure urban livelihoods does not imply an egalitarian system, but rather to ensure the basic demands of the disadvantaged.

secure the urban livelihoods; inclusiveness; social choice

C911

潘家華，中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員。

（責任編輯：盧小文）