我國環境公益訴訟制度探析

呂曉丹

(甘肅政法學院法學院，甘肅蘭州 730070)

我國環境公益訴訟制度探析

呂曉丹

(甘肅政法學院法學院，甘肅蘭州 730070)

隨著經濟的迅速發展，各種環境問題日益嚴重，環境污染與生態破壞不僅損害公民個人的利益，而且損害社會公共利益。人們的環保意識逐漸增強，但傳統的訴訟方式及法律規定無法解決環境糾紛，因此環境公益訴訟制度應運而生，文中針對我國環境公益訴訟的現狀與缺失，提出了建立環境公益訴訟制度的構想。

環境公益訴訟；原告資格；訴訟費用；舉證責任

一、環境公益訴訟制度概述

（一）基本含義與源起

環境公益訴訟是指當環境公共利益遭受侵害或者有遭受侵害的可能性時、法律允許特定的國家機關團體和個人為了維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。

環境公益訴訟制度在其本質上屬于公益訴訟的范疇，公益訴訟可以追溯到古羅馬法時期，是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，凡市民均可向法院提起，法律有特別之規定者除外，又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟等。私益訴訟是只保護市民個人所有權的訴訟，僅由特定人才可提起。

環境公益訴訟制度起源于美國20世紀70年代，之后被許多發達國家所采用，進而成為保護環境、實現環境權益的重要手段。環境公益訴訟包括環境公益民事、行政和刑事訴訟。公益訴訟自古羅馬法發展至今，經歷歲月的洗禮與時代的變遷，在當代英美法系國家作為一種“現代型訴訟”①獲得了巨大的發展。在近代環境危機的復雜時代背景下，其理論與實踐上的系統化為解決環境問題、保護環境資源、維護社會公共利益等方面發揮了極其重大的作用，其中以美國的公民訴訟制度為典型代表，該制度曾被許多發達國家借鑒和移植，同時也是我國法學學者研究的重點。“公民訴訟是指由公眾提起的公益性環境訴訟”②。它以保護公共利益為設置目的，正如該制度的建立者在闡述建立公民訴訟制度的理由時指出，該制度是為了“促進法律執行，保證聯邦和各州的行政機關積極履行其職責，并且補充其資源的不足”。

（二）環境公益訴訟的特征

環境公益訴訟制度與傳統的訴訟制度相比，是一種新型的訴訟制度，因而具有明顯的特征：

1、環境公益訴訟的設置目的具有公益性

環境公益訴訟的目的不是為了個案救濟維護當事人自己的利益，而是為了保護不特定多數人的公共環境利益，保護公共環境免受不法侵害。環境公益訴訟的起訴人是因為環境公益受到損害或有遭受損害的可能時，向法院提起訴訟，從而達到維護環境公益的目的。環境公共利益作為一項獨立的利益區別于個體利益，個體利益的滿足并不意味著社會公共利益的滿足，環境公共利益并非社會個體成員環境利益的總和，因為環境公共利益與環境個體利益在內容上并不具有可比性和同等性?，F代經濟學揭示，由于存在信息不對稱性和外部不經濟性，對單位或個人來說是有利的事，對環境公共利益而言則可能是嚴重的損害。公益訴訟與基于傳統訴訟的環境侵權損害個案救濟的私益訴訟存在根本的不同，其訴訟主張指向的是環境公共利益而非某個人或某些人的環境利益。

2、環境公益訴訟的原告資格具有廣泛性

環境公共利益與當代每個人及其子孫后代都有著密切的聯系，直接關系到人們的生命、身體健康和社會經濟的可持續發展。因此，環境公益訴訟的發動者，既可以是因為環境問題直接的受害人，也可以是因為環境公益受到間接損害的受害人；既可以是與案件有直接關系或間接關系的公民、法人或其他組織，也可以是國家機關。只要其認為加害人的行為侵害了社會公眾的環境權利或者有損害公共環境利益的可能性即有被侵害的現實威脅，就可以提起民事訴訟[1]。從而突破了傳統訴訟中“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的限制，使得原告具有廣泛性。

3、環境公益訴訟的對象具有多樣性

環境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關及其公務員。一般的民事主體如公民、企事業單位和社會團體，其行為都可能造成對環境的污染和破壞，進而損害環境公共利益。國家的有關行政機關及公務員在利益衡量及其他因素的影響下，未履行法定職責，應作為而不作為、不應作為而作為的情形屢有發生，從而損害了環境公共利益，其危害性可能遠遠超過一般民事主體的行為。因此，環境公益訴訟的對象具有多樣性。

4、環境公益訴訟的功能具有預防性和補救性

環境公益訴訟的提起及最終裁決，只要存在違法行為，不論其是否給社會公共環境利益造成損害，都可以提起訴訟并經法院審理后作出相應的判決，而并不以發生實質性的環境損害為構成要件。由違法者或環境侵害行為人承擔相應的責任，體現了環境公益訴訟功能的預防性。這種訴訟模式有利于把潛在的大規模環境污染和破壞消滅在萌芽當中，對于保護環境公共利益起著重大作用。與此同時，對于那些已經發生了的環境公共利益損害，可以通過民事賠償和國家賠償以補救被損害的環境公共利益，體現了環境公益訴訟功能的補救性。

二、我國環境公益訴訟制度的現狀與缺失

目前，隨著我國經濟的快速發展，人們一味地追求經濟迅速增長而忽略了對環境的保護與關注，對環境的破壞越來越嚴重，環境是人類賴以生存和發展的重要資源，與人民的生命安全、身體健康以及后代子孫的生存發展密切相關。近些年來，由于環境而引起的糾紛日益增多，甚至是呈現急劇上升的趨勢，而且環境糾紛往往不同于一般的民事糾紛，其糾紛的原因具有復雜性和多樣性，環境污染和生態破壞損害的不僅是個人的環境利益，更多的是損害到公共環境利益或者是存在著現實威脅。從實體法上來說，我國環境公益訴訟的法律體系不夠完善，雖然形成了由憲法、單行法律法規、環境標準及其他部門法進行各層面保護的法律體系，就其總體來看，我國環境保護的法律體系并不健全而且缺乏一定的可操作性。如我國的憲法、環境保護法、水污染防治法等均未規定我國公民享有環境權，同時環境保護法、水污染防治法等相關法律規定：只有直接受到損害的人才有權提起訴訟并獲得相應的賠償，而因社會公共環境利益受到損害則無權得到應有的賠償。從司法實踐上來說，法院在審理環境公益訴訟案件的時候既缺少實體法的規定也缺少程序法的相關規定，因此法院很難受理此類案件。

伴隨著經濟的快速發展與社會的文明進步，公民的環保意識逐漸提高，環境問題公益化的趨勢也越來越明顯，但是按照現有的傳統的訴訟機制與法律體系，不能強有力地保障環境公共利益，勢必也會影響人們參與環保的積極性。由于長期以來片面追求經濟增長，缺乏對環境保護的認識，導致我國的環境公益訴訟制度嚴重滯后，存在以下幾個方面的缺失。

（一）環境公益訴訟法律體系不健全

對環境權的確認是進行環境公益訴訟的基礎，實施環境公益訴訟是環境權的內在要求，兩者相輔相成，但在我國的立法體系中，對于環境權的確認存在嚴重缺失。中國的環境保護雖然已形成由憲法、單行性法律法規、環境標準及其他部門法進行多層面保護的實體法體系，但總體看來，環境保護法律體系仍不健全，這就導致在發生環境糾紛時不能及時得到有效解決，無形中放縱了破壞環境的行為，與環境保護的目的相悖。目前，國家已頒布《森林法》、《環境保護法》、《水污染防治法》、《礦產資源法》、《大氣污染防治法》、《水法》等有關環境保護的法律法規，初步建立了國家的環境保護法律體系，有助于保護環境，對破壞環境的行為進行懲治。這些法律規定雖然涉及到環境公益訴訟，但由于過于概括和籠統，在實踐中缺乏可操作性，使得這一法律體系難以形成其合理、高效性，縮小了其發揮作用的有效范圍，導致各項環境法律制度的規定，更像一種宣示性的規范而缺少了其可操作性，從而在整體上大大削弱了國家環境法律體系的有效性。

（二）訴訟主體資格過于嚴格

在我國三大訴訟法中，明確規定了的公益訴訟只是針對危害國家利益和社會利益的違法犯罪行為，由檢察院向法院提起刑事訴訟。我國《民事訴訟法》第一百零八條規定的起訴條件是：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織”，即提起民事訴訟的條件是原告與本案有直接的利害關系?！缎姓V訟法》第二條也規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，即原告是因自己的權利受到侵犯或者與其他人發生權益爭議時，才能以原告資格向法院提起訴訟，從而排除了其他人或組織為了他人利益或是公共利益提起訴訟的可能。環境公益訴訟的一個主要特征就是它具有公益性，因此難以確定一個具體的原告。訴訟法對于原告條件的規定，使得環境公益訴訟的主體不適格，使環境侵權行為得不到有效的司法救濟[2]。

（三）舉證責任設置不合理

我國的三大訴訟法中分別對舉證責任作了如下規定：在民事訴訟中實施“誰主張誰舉證”；在刑事訴訟中實施“誰指控誰舉證”；在行政訴訟中實施“誰做出具體行為誰舉證”。由于環境訴訟的特殊性和環境侵權行為的復雜性，以及在訴訟當中當事人地位的不平等性和對訴訟方面知識了解程度的不同等原因，無法保證環境公益訴訟的公平、公正。在訴訟中如何分配舉證責任，什么時候實施結果責任，什么時候實施行為責任，什么情況下實施舉證責任倒置，當前我國的法律都沒有作出明確的規定。

（四）訴訟費用過高

環境公益訴訟的費用不僅要考慮總支出與總收入之比，還應當考慮原告的支出與收入之比，當環境公益訴訟的費用超過原告的承擔能力時，原告很有可能在權衡利益之后而放棄訴訟。在訴訟過程中，原告要付出各種費用如律師費、誤工費、交通費等等，同時也要付出大量的時間，因此承擔高額的訴訟費用成為提起公益訴訟的一大障礙，還會影響人們維護公共環境利益的積極性。

三、關于我國建立環境公益訴訟制度的構想

（一）在相關法律中明確規定環境公益訴訟制度

我國可以在環境單行法中設立專門的環境公益訴訟條款。只有以法律形式建構環境公益訴訟制度，才能給環境公益訴訟的提起提供法律依據，從而為環境公益訴訟提供強有力的制度支撐，以保護環境公共利益免受侵害。此外，中國可以引進美國法律中的“公民訴訟”條款。所謂公民訴訟，是指原則上利害關系人乃至任何人，均可對違反法律規定或主管機關核定的污染防治義務、包括私人企業、政府或其他各級政府機構在內的污染源提起民事訴訟。環境公益訴訟應當擴展環境民事損害的范圍，擴大環境和其他社會團體行使環境民事起訴權的案件范圍。中國民事訴訟法應當確認在環境上原告之資格可擴大到“與案件有間接利害關系的公民、法人和其他組織”，承認居民和環境保護社會團體的環境訴訟的原告資格。

（二）原告資格的合理界定

我國應對環境公益訴訟的原告資格進行合理的界定，打破原有的傳統的限制，即在《民事訴訟法》中規定的無直接利害關系便無權提起訴訟，這一局限性就排除了我國公民、法人，社會團體以及國家機關對環境公益訴訟提起的資格。環境具有一定的特殊性，它與社會公眾的生命健康和社會生活息息相關，具有公益性，因此任何公民都是環境的保護者和享有者。

英美是比較早建立環境公益訴訟制度的國家。在美國的《清潔空氣法》中規定了任何人可以對污染空氣的行為提起訴訟，不需要原告證明在法律上有利害關系。在英國只有檢察官才有權作為公益訴訟的代表提起，可以依照法律賦予的職權或者是當事人的申請提起環境公益訴訟。

我國可以借鑒發達國家在環境公益訴訟制度方面的立法經驗，并結合我國的國情，逐步完善環境公益訴訟制度。可以將我國環境公益訴訟的原告分為三種類型：首先是受害人之訴，既包括了環境侵害的直接受害人，也包括間接受到損害的受害人或是存在現實威脅的公共利益。其次是環境公眾提起訴訟，是指原告與環境公益損害并無直接利害關系，法律允許這些公民個人或是社會團體代表社會公眾提起環境公益訴訟。最后是環境保護機關作為原告提起訴訟，即具有環境保護職能的國家各級環保機關對其他機關造成環境污染、生態破壞的行為提起公益訴訟。

（三）舉證責任的合理配置

環境損害案件的舉證責任比一般民事案件的舉證責任復雜，要查明公害污染源或污染物質，不是通過肉眼就能鑒別出來，而是需要借助高科技手段和大量的科學調查研究。作為原告通常在經濟、技術、信息等方面都處于劣勢地位，要他們獲取這些證據非常困難，若還是繼續采取“誰主張，誰舉證”的規則，顯然有失公平。因此，我國《最高人民法院關于〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》明確規定因環境污染引起的損害賠償訴訟實行舉證責任倒置。因此，為了維護社會公平和打擊環境違法行為，我國的環境公益訴訟應采取舉證責任倒置的原則，環境民事公益訴訟的原告只需提出加害人有污染行為的初步證據，即可以支持其請求，對于污染事實是否確實存在、污染行為與損害結果之間是否有因果關系等舉證責任則倒置給被告承擔。

（四）訴訟費用的公平承擔

隨著環境侵權案件的類型呈現新型化、多樣化趨勢，又因為環境侵權案件涉及的范圍比較廣，還需要許多高科技的手段和技術進行鑒定，原告即使承擔較輕的舉證責任也要支付高額的訴訟費用，這一高額的費用很可能成為原告提起環境公益訴訟的障礙，迫使原告放棄訴訟。因此，一些國家在環境公益訴訟的費用承擔上實行有利于原告的原則并且建立了相應的保障和獎勵機制。我國也可以借鑒此種方式，在勝訴時訴訟費用全部由被告方承擔，敗訴時原告承擔相應的訴訟費用，為了鼓勵社會公眾維護環境公共利益，提高公民環保意識和積極性，在原告勝訴時可以對其進行物質獎勵，例如在被告的行政罰款中提取10箛-20箛的獎金。

四、結語

環境是人們賴以生存和社會發展的重要保障，直接關系著每個人的生命健康和生產生活，但是當今時代經濟飛速發展，人們只是片面地追求經濟增長而忽略了環境保護，因此出現了大量的環境污染、生態破壞等問題。近年來，人們的環保意識逐漸增強，認識到了環境對于整個社會的重大意義，僅僅靠國家來完成維護環境公共利益是遠遠不夠的，就必須需要每個公民積極參與環境保護管理，環境公益訴訟制度應運而生。在我國建立環境公益訴訟制度具有必要性和現實可能性，一方面借鑒發達國家的經驗，另一方面結合我國的具體國情建立該項制度，進而保護環境，推動經濟快速發展，推進我國法治建設。

［注 釋］

①顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社,2002.210.

②汪勁、嚴厚福、孫曉璞[A].環境正義:喪鐘為誰而鳴———美國聯邦法院環境訴訟經典判例選[C].北京:北京大學出版社,2006.47.

[1]張旭東.環境民事公益訴訟法律制度研究[J].江漢大學學報,20,(4).

[2]周琪雪,許玲,高勤琴.構建我國環境公益訴訟[EB/OL].http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=30269，2009-10-23.

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1671-5136（2011） 01-0064-04

2011-03-11

呂曉丹(1985—)，女，甘肅人，甘肅政法學院碩士研究生：研究方向：經濟法。