基于科學發展觀視域下的城市化與失地農民的保障機制構建

許爾君 袁鳳香

（甘肅省社會科學院，甘肅蘭州 730070）

基于科學發展觀視域下的城市化與失地農民的保障機制構建

許爾君 袁鳳香

（甘肅省社會科學院，甘肅蘭州 730070）

失地農民問題是黨的十七屆三中全會后在推進農村綜合改革中必須解決好的主要問題之一。隨著我國城市化與工業化進程步伐的加快，農村土地被大面積征用，導致失地農民的數量急劇上升，由于征地制度與失地農民的社會保障制度存在缺失，使得失地農民的生活和生產面臨諸多困境。只有建立相應的失地農民社會保障制度，才能從根本上解決這些問題，從而有利于加速建設城鄉一體化進程及維護穩定的社會安全網。

城市化；失地農民；土地征用；保障機制

黨的十七屆三中全會對城鄉一體化、農村綜合改革、解決好失地農民問題、加速推進土地流轉等工作作了全面部署。要真正實現城鄉一體化，只有加快推進城鎮化、城市化發展，逐步實現工業與農業、城市與鄉村發展的良性互動，加速推進土地流轉，讓更多農民離開土地，從而在工業化、城市化的牽引下完成人口與資源的優化組合，打破農業、工業雙受制約的局面，進而締造“雙贏”。農村城鎮化是減少農民的根本出路，城市化是減少農民的唯一途徑，是轉移農村人口、提高農民收入水平、改造村落社會的必由之路。由此可見，農民失地不僅是歷史發展的必然，也是時代進步的需要。然而，城市化鋪開的過程就是農民土地被征用的過程，失地農民問題成為城市化中客觀存在的問題。科學、合理地讓農民離開土地，不僅是符合政府的愿望，也是多數農民的盼求和希望。農民離開土地進城已經成為一種大趨勢，城鄉統籌發展已經成為現實的要求。半個世紀以來，我國農民為工業化、城市化的快速推進做出了巨大的貢獻，包括廉價勞動力、低價農產品、低償土地等。如今，讓農民分享工業化、城市化帶來的效益，是制定失地農民保障制度的重要指導思想。失地農民問題關系到社會穩定與發展，關系到全面建設小康社會的目標能否實現，只有使占人口大多數的農民富裕起來了，全面小康才有可能真正實現。

一、城市化趨勢下失地農民增多對城鄉社會的影響

失地農民是城市化與工業化的必然產物。隨著城市化與工業化進程加快，失地農民的數量呈現遞增的趨勢。但是土地資源是人類社會賴以生存發展永恒的不可再生的重要資源，土地是農民重要的生產資料和生存發展的根本保障，隨著城市化與工業化的加快發展，又不能把農民永恒不變地固定、依賴在土地上，農民群體或階層自然要隨著經濟社會的發展而發展，伴隨工業化、現代化和城鎮化的推進而變化。在這一發展變化過程中，必然形成失地農民群體的生存發展問題。然而，由于我國現行土地征用制度存在一定的缺陷，使得我國失地農民的相關權益受到了侵害，同時又沒有相應的社會保障措施加以保護，一般而言，農民一旦失去了土地資源的所有權或使用經營權，就會陷入生存發展危機。這些近憂遠慮使得失地農民不斷上訪，有的失地農民甚至采用集體鬧事這一激進方式來爭取自己的權益。這些都成為阻礙城市化與工業化進程、阻礙和諧社會的建設以及影響社會穩定的重要因素。

1、征地補償費偏低或不到位，難以解決失地農民的長遠生計

土地是人類賴以生存的物質基礎和經濟來源，長期以來，農民祖祖輩輩靠土地生活著。一旦土地被征用，土地的補償費便成了失地農民維持生活的保命錢。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍。按照通常的農業產值計算，征地補償費每畝在2萬元左右。但對以土地為生的農民來說，這些費用難以讓失地農民保持以前的生活水平，因為這些農民除了農業生產外，很少再經營其他產業，基本上以農業的收入維持家庭日常生活。一次性補償只能暫時緩解農民的生活之憂，難以保證失地農民的長遠生計。民以食為天，食以地為本。農民失去土地后，缺乏穩定、可靠的謀生渠道，也就等于失去了基本的生活資料和社會保障。大部分失地農民已經無地可種，必須自謀出路，尋找新的就業機會。而機會的不平等致使失地農民在就業轉移過程中難以找到新的、穩定的收入渠道。

2、失地農民的就業問題頗多，在競爭中難以找到自己的位置

失土農民的就業問題是各地城市化進程中都必須面對的共性問題，也是一個尚未完全破解的社會性難題。一是政策不完善，準備不充分。從各地實際情況看，有關失地農民就業方面的政策不僅起步晚，可操作性差，而且多數是過渡性、單一性的措施，缺少針對性、指導性、可行性強的配套政策，更沒有從制度層面進行設計，形成制度框架。二是就業缺門路，市場不完善。一方面，隨著經濟結構的升級，相當一部分企業隨著技術水平和資本密集程度的提高，吸納農轉非人員崗位減少；另一方面，由于勞動力市場培育滯后于就業需求，農轉非人員了解就業信息的渠道狹窄，浪費了一部分就業機會。同時，政府鼓勵自謀職業、辦企業、減免稅費等一些政策落實不到位，各部門辦事收費多，小額貸款手續煩雜，也造成了農轉非勞動力自謀出路難。三是就業技能差，擇業觀念落后。失地農民多為純農業戶，80%的文化程度為初中以下，他們生老病死、子女讀書結婚全靠土地，在土地以外的其它工作崗位競爭中處于劣勢，特別是40歲以上的農民尤為突出，雖然他們過去是農業生產的好手，但現在田地沒有了，年齡又偏大，激烈的社會競爭難以適應。由于失地農民是長期勞作在田間地里，沒有受過好的教育和技能技術的專業培訓，大部分沒有一技之長，除了從事農業生產以外其它基本上不會，擇業面窄，加之勞動技能較差、勞動紀律松散等因素，因而他們不可能在來到城市后就直接找到工作，以及盡快適應現代產業發展的需要。有的農民失去耕地后，也希望從事非農經營，但由于過去主要從事農業生產，而缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，同時投資理財的知識和能力較為有限，面對變化莫測的市場，很難為土地補償金尋求到有效的增值渠道。加之他們的擇業觀念陳舊，高不成，低不就，在競爭激烈的就業環境中，無異就成了游離于現代化勞動大軍之外的人員。

3、失地農民的社會保障缺位，抗擊風險的能力較弱

土地對農民具有社會保障功能，承載著生活保障、提供就業、直接收益、子孫繼承、土地資產增值等功效。農民失去了土地，就喪失了擁有土地帶來的社會保障權利。土地被征用后，失地農民成了既非農民、又非市民、既無地可耕、又無其它生活技能、生活無依靠的邊緣群體，其收入水平呈總體下降趨勢。除原來少數以二、三產業為主的農戶收入變化不明顯外，其他以農業為主的農戶，因勞動力就業轉移和家庭產業轉移沒有得到盡快解決，收入明顯下降，然而，農民消費中的商品性消費比重增大，這就意味著相同消費量要有更多的支出，生活的消費支出就會有所增長。有的農民對今后的生活缺乏長遠打算，表現出沒有辦法改變現狀和只能聽天由命等低落情緒；由于最低生活保障制度未建立，失地農民又大都沒有參加社會養老保險和醫療保險，一旦補償金用完了，基本生活費就沒有了來源，這就使得養老保障成為迫切需要解決的問題。而且，農村已經進入老齡化社會，失地農民特別是中老年人、病殘人等弱勢群體，沒有了土地，基本生活已成為迫切需要解決的問題。失地農民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，但同時又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，社會保障機制不健全，嚴重影響到社會穩定和經濟發展。

4、社會控制能力相對減弱，導致道德法制觀念淡薄

失地農民的土地被征用后，得到補償金就各自找事做去了，村支部、村委會因為集體土地被征用，該管的事情減少了，加之自己也因為失去土地必須找事做，這樣，對村里的事也管得少了。還有的村里沒有了土地，可以尋租的東西沒有了，有些也不愿意“多管閑事”了。于是，村級管理松散了，基層政權弱化了，對失地農民的控制能力變得越來越弱。有的失地農民在失去土地后，心理變得不平衡，產生一些逆反心理，再加上閑得沒事做，也容易生出是非。而那些從農村社區走進城市社區的一部分失地農民還對角色轉換產生心理抵觸情緒，使得融入城市社區變得困難。這部分失地農民既有實力走進城市，也有想搬遷到城市的愿望，但個人受傳統思想的影響較大。這部分失地農民對于農村的生活方式比較認同，但又不習慣城市社區生活的某些方式，他們希望過上那種游離于兩個社區之間的生活。同時他們鄉土觀念較強，懷舊心理嚴重，不能向前看，總覺得自己原始生活的地方是比較好的選擇。一般情況下，他們很難融入城市社區生活，較難市民化。因而，有些人法制觀念變弱，社會責任感減輕，容易發生社會治安問題，對城郊社區的穩定造成較大的危機。

5、失地農民心理失衡，容易引發各種社會矛盾

隨著城市化與工業化進程的加快，最終要落實到不同的社會群體、不同的利益主體上。在城市化與工業化的推進中，失地農民的社會保障問題如果不能得到妥善解決，就會使他們產生挫折感，進而導致各種矛盾的積累和激化，如何化解這些社會矛盾，就成為迫切而重要的問題。失地農民失去的土地在城市化中已經升值很大，但是，失地農民得到的補償卻相當少，他們的生活大多處于貧困的狀態，眼看著繁華的城市和現代化工廠建立在自己曾經耕種的土地上，而自己卻不能享受，甚至連到城市和工廠工作的機會都沒有，因此他們心理失衡現象嚴重。再加上一些邊緣農民懷著對城市的美好向往想方設法搬到城郊，和原來就居住在此的農民混住一起形成了人口較為密集的居民區，這些人血緣關系較密，日?；虞^多，凝聚力較強，如果沒有安全感與公平感，容易被鼓動和組織起來，引起群體沖突，采取過激行為，這樣，群體性的上訪和動亂活動就很容易發生，由此增加社會不穩定因素，再加上他們對政府中某些干部的不滿，很容易集體鬧事，這是城市化中最嚴重的問題。安徽農民曾因征地拆遷而上京自焚，另外有部分農民因對征地處置不滿而群體上訪。農民群體自身的特點決定了失地安置保障工作必須統籌全局、考慮長遠，決不能采取短期行為，簡單處理了事。

二、城市化趨勢下解決好失地農民社會保障的現實性

隨著中國城市化進程步伐的加快，失地農民數量急劇增加，目前全國約有失地農民4000萬，并以每年約200萬人的速度遞增。專家研究結果顯示：城市化水平每提高一個百分點，需要征用土地約20萬畝，新增加10萬左右的失地農民。據此估算，到2030年，我國失地農民將增至1.1億人。以科學發展觀為指導，從建設和諧社會的基本要求出發，破解目前失地農民面臨的困境，確保被征地農民生活水平不因征地而降低，長遠生計有保障，是黨和政府必須面對的重大課題。

1、解決好失地農民問題是推進城鄉一體化進程的關鍵

黨的十七大報告在闡述和部署社會主義新農村建設任務時明確提出，要建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。這是黨中央對統籌城鄉發展提出的新方針和新要求，是打破城鄉二元結構、加快農業和農村發展、促進農民富裕的根本途徑，這為下一步推進城鄉經濟社會協調發展指明了方向。另據劉易斯的二元經濟理論，發展中國家城鄉二元經濟向一元經濟轉化的通道可以隨著農村剩余勞動力源源不斷地向城市轉移來完成，農民市民化可以帶來多方面的積極效應：一是可以填補簡單勞動力市場的空缺；二是給城市居民進一步學習、接受教育以提升自己素質的壓力；三是農民的進城壓低工資水平，保證了在勞動力成本比較低的情況下維持較高利潤來推進、完成工業化的過程；四是根據專家推算，每提高1%的城市化，就可增加3.65%的房地產需求，提高1%的人均GDP，拉動社會消費品零售總額0.48%。農民市民化與產業向城市集聚過程的統一，是我國城市化的理想過程。而農民市民化是推進城鄉一體化進程的基本前提，解決好失地農民問題是促進農民市民化、有序推進城鄉一體化進程的關鍵。農民市民化，就是指一部分有條件的農民實現身份的改變，既包括農民向市民這種形式上的轉變，也包括農民意識、生產方式、生活方式這一本質的轉變。農民市民化的過程就是農民向城市轉移的過程。但是，農民向城市轉移，必須以解決好失地農民為前提，否則，就無法融入城市文明。在我國城市居民存在巨大就業壓力的情況下，農民向城市的轉移就要求伴隨著產業向城市的集聚。產業大量集聚，一方面可以把在其中就業的農民直接帶入城市，實現離土又離鄉；另一方面又可以延長產業鏈，從而產生對相關基礎設施和第三產業的需求，創造更多的就業機會。比如鄉鎮企業，在二次創業的過程中，如果能夠把產業的升級、集聚與城市化結合起來，就可以推進農民向城市的轉移，打通城市化的通道。

2、解決好失地農民問題是推進土地流轉的基礎

農業工業化、實現規模經營、能人經營是發展現代農業、實現城鄉一體化的前提。農業工業化，就是指以工業的生產方式來改變農業生產，即將農業的生產方式從傳統落后的農耕方式向現代化的工業生產方式轉變。農業的工業化在我國也被稱作農業產業化。從農業生產的角度來看，農業工業化要涉及土地流轉，即需要一種制度保證農民的土地使用權可以作價，作為一種股權入股，形成“股田制”或農場，實現土地的規模集中，從而為實現機械化、現代化打下基礎。在具體經營方式上，交由能人去經營，實現農業的規模經營，通過規模經營來完成傳統農業生產方式的徹底改造，從而使社會主義市場經濟體制在生產方式上形成一體化，城鄉走向一體化。因此要實現土地的規模經營，就必須解決好失地農民的后顧之憂，以農民市民化為前提條件，即大批農民向城市轉移。一些仍然滯留在農村的農民大部分變成農場里的工人。在土地規模經營的條件下，可以實現按勞分配和按股分配的結合，不直接參與勞動的人可以靠土地使用權入股獲得收入來維持基本的生存需要。

3、解決好失地農民問題是落實科學發展觀、構建和諧社會的要求

科學發展觀的本質內涵，就是要以人為本，實現經濟社會的全面協調可持續發展。黨的十七大報告把“社會就業更加充分，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為全面建設小康社會奮斗目標，提出要繼續以改善民生為重點加強社會建設，努力使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。這充分表明，在未來相當長一個時期，解決好失地農民的就業和社會保障工作將是我國社會建設的重要著力點，同時這也為做好新時期失地農民就業和社會保障工作指明了方向，提出了新的更高要求。目前，我國正處于農村富余勞動力向城鎮轉移的加速期，失地農民再就業問題尚未完全解決，就業再就業壓力非常集中；社會保障方面，隨著老齡化、城市化和就業方式的多樣化，社會保障覆蓋范圍比較窄，社會保障統籌層次低，農民工、失地農民的社會保障等問題日漸突出。做好失地農民的勞動保障工作，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的就業再就業、社會保障、勞動權益維護等問題，是以人為本的直接體現，也是實現社會穩定、構建社會和諧的堅實基礎。

三、城市化趨勢下構建失地農民權益保護長效機制

黨的十七屆三中全會《決定》提出：“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度”。這為今后推進失地農民的權益保護指明了方向。我們只有按照《決定》要求，以切實保護耕地和切實保障農民土地權益為目標，在失地農民權益保護等一些重要領域和關鍵環節構建長效機制，以解決他們的社會保障問題。

1、構建合理的征地補償和利益分享保障機制

我國已經進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段，在征地補償過程中，將被征地農民由“利益受損者變為得利者”。因此，要尋找政府、失地農民和征地主體利益的最佳結合點，建立一個科學合理的征地補償和利益分享機制。一是明確征地范圍，保障被征地農民的知情權和參與權。一方面，要嚴格區分公益目的和商業目的，基于商業目的不得行使征收（用）權。對出于公共利益目的征地，要嚴格把握公共利益標準；對非公益性用地，應該允許農村建設用地入市流轉，通過農民與用地者之間的交易談判獲取補償。另一方面，完善征地程序，擴大集體和農民參與的范圍和程度，讓集體和農民的參與貫穿征地的全過程。通過擴大征地公告范圍，實行征地聽證制度，使土地征收利害關系人享有廣泛的參與、知情和發表意見的權利。征地公告的范圍不局限于征地用途和位置、補償標準等，還可以擴大到每家每戶的具體補償金額等；公告的方式包括布告、報紙、電視等多種方式。二是要逐步提高土地征用的補償費標準。各級政府、各個部門在土地補償標準上要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，按照《土地管理法》，嚴格把住標準關。要引入市場化機制對土地補償內容進行評估，以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，將現行補償標準提高，以確定新的土地補償標準。就是這新的補償標準也僅僅是靜態預期補償標準，今后還應逐步調升。政府還要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例。在土地補償內容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失及地面附著物外，還要增加農民在土地正常收益權損失、土地的潛在收益損失、相鄰土地的損害、土地增值的價格損失，以及農民因失去土地的各項間接損失。三是研究實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益：①對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但國家應提高征地補償標準；②對準公益性項目用地（如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅、商品市場、標準廠房產權、水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”的征占；③對開發性項目用地（如房地產開發等），允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經濟組織實施預留地開發。集體組織承擔著大量的社會公益性事業，是征地補償安置工作的工作主體?，F行的征地政策，對集體經濟組織沒有實際補償，在一定程度上影響和削弱了集體經濟的發展。要采取預留地安置辦法，為被征地集體經濟組織和農民提供自主發展的空間。政府要成立專門的機構代辦此事，最好是誰征地誰負責協調辦理。在具體的政策上要改變用地性質的單一性，由單一的公建用地變更為商住用地，土地可以協議(或公開)出讓給村民(或村民與開發商聯合開發)，土地出讓金全額返還給村民。減化報建手續，報建規費政策性部分全免，對開發商開發的部分先征收，再將所收費用返還給村小組，對村級經濟組織(或村民)自留的門面、房屋辦理房產證時免收各種稅費。同時，在門面的分配上，也可以考慮給失地農民中的特困戶安排一些地段中等以上的門面，使其可以收取租金或者自己經營的方式獲得一份保障?？梢杂脗蚬蓹喾绞窖a償失地農民，逐步建立“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式。五是要加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，將“城中村”改造納入城市總體規劃之中，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起來，在確保土地補償金及時到位的基礎上，運用市場機制，積極探索經營土地補償金的路子，讓“死”錢變“活”，“少”錢變“多”，實現土地補償金的不斷增值，以實現全社會奔小康的目標。

2、構建基本的醫療及養老社會保障機制

構建基本的醫療及養老社會保障體系是維護和提高勞動者基本權益和基本生活、解除其后顧之憂、維護社會穩定和諧的重要舉措。為了最大限度規避政府目前低成本征地、延置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法、且社保制度建設基本空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，建立面向失地農民的特殊社會保障。一是要建立基本的生活保障型制度。鑒于失地農民問題相對復雜，應在目前農村社保尚未立法、且社保制度建設基本是空白的情況下，盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接?？杀局驖u進、不斷提高、逐步到位的原則，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，按照先醫療保險、后養老保險和失業保險的次序穩步推進。采取“利益吸引、連鎖牽引、政策導引、管理指引”的方法，大力推行農村新型合作醫療，積極組織失地農民自愿參保，有效解決“因病致貧、因病返貧”問題。二是要建立基本的養老保險型制度，即要參照城鎮職工基本養老保險辦法設立制度。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉；鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險。三是建立健康儲蓄賬戶制度。從長遠來看，借鑒國外經驗，如泰國的“健康卡”制度，針對農民工特點，國家可以給每個進城務工的農民工建立社會保障終身儲蓄賬號。政府勞動和社會保障部門與公安戶籍、銀行、工商、稅務等部門進行信息共享，建立勞動者個人終身保險賬號，形成全國統一的網絡。四是建立基本的社會保障基金制度。為了保障失地農民的長遠生存發展，設立失地農民社會保障基金，有助于降低他們面臨的風險，促進社會穩定發展。因此，必須多渠道籌集失地農民社會保障資金。①政府統籌。公共事業征用土地，則由政府從土地轉用后所獲取的巨額增值收益中提出部分資金，用來建立失地農民社會保障基金（包括養老、醫療、失業和最低生活保障），另外，由政府一次性足額支付補償安置費（包括住房、生活補貼等等）。②失地農民社會保障基金運營收入以及慈善機構的捐贈等。③中央政府和地方政府為失地農民社會保障基金的財政撥款。④農民自籌資金。農民自籌資金進入農民社?；饌€人賬戶，采取量力而行、自愿存儲的方式，并給予一定利率上的優惠。⑤未來發展的一個重要方向——開征社會保障稅。

3、構建失地農民的教育培訓保障機制

建立健全為失地農民勞動力就業所需的教育和培訓體系。我國是一個農業大國、農業人口大國，廣大農民所受教育程度較低，綜合素質較差，就業競爭能力較弱。農民失去土地后，他們在社會上競爭能力低，面臨著極大的風險。就城市反哺農村、工業反哺農業、國家支持“三農”而言，在不斷提高失地農民的就業率方面，各級政府應探索多種多樣、切實有效的免費教育和培訓方式，逐步形成一個較完善的體系，不斷保證失地勞動力在就業道路上獲取及時有效的就業新知識、新技能，使失地農民也過上小康生活。對進城入鎮的失地農民要由政府勞動部門統一負責，進行就業培訓。對失地農民的教育培訓，要從以下幾個方面著手：一是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。要加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業的能力。另外，失地農民賣了土地進城后還不是真正意義上的“城市人”，在對失地農民進行職業技能培訓的同時，還要對失地農民加強城市知識的教育，使其進行角色轉換。失地農民在身份向“城市人”轉變的同時，也要在生活習慣、思維觀念等方面進行轉變。農村的生活方式是不能適應城市的生活方式的，必然會導致失地農民的生活由于差異而發生障礙。在加強失地農民的培訓時，還應對其他農民進行培訓，因為今天的有地農民可能就是明天的失地農民。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣、鄉、村三級農民職業技能培訓網絡體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職校、鄉職教中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。二是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。市場經濟體制的建立，必然引起教育體制的變革，教育只有主動適應社會主義市場經濟的建立，服務于經濟建設這個中心，教育的發展才會有動力和活力。要對失地農民及時進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓，使他們能夠盡快適應現代社會的就業要求。三是要把失地農民的培訓工作納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。要加大失地農民培訓的宣傳力度，以調動失地農民接受培訓的積極性和主動性。把失地農民的培訓納入城鎮失業人員再就業培訓體系，實行訂單式培訓，對有創業意愿的農民進行創業知識和技能培訓。充分發揮勞動保障、農委、社會團體等有關部門和行業現有培訓基地的作用，支持企業崗前培訓和民辦培訓機構參與培訓。建議實行“再就業培訓券”，失地農民被規劃征地或實際已被征地即發給培訓券，獲得免費培訓的權利。培訓單位則可憑培訓券從政府那里獲得培訓補貼，受培訓人員比照城市失業人員可獲得培訓補助費。

4、構建失地農民再就業創新保障機制

農民城市化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源、加快其生產生活方式轉變的重要保證。一是要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。鼓勵、扶持失地農民自謀職業，自謀職業的失地農民應享受城鎮下崗人員自謀職業的有關稅費優惠政策。對開展自主創業的失地農民，農村信用社應繼續發放小額貸款給予支持。二是制定優惠政策。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。凡具有就業愿望和能力且在國家法定勞動年齡內的本地農村富余勞動力，統一發給《就業登記證》，進入城鎮勞動力市場求職。鼓勵征用地單位和其他工商企業盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業應給予社會保險補貼、職業介紹補貼等優惠，應享受安排城鎮下崗人員的有關稅費優惠政策。三是建立健全人力資源就業信息服務網絡。建立以市、縣兩級勞動力市場為中心、以鄉鎮、街道勞動力管理服務站和村委會“三位一體”的勞務信息網絡機構，為失地農民就業搭建服務平臺。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制。四是鼓勵支持失地農民自主創業。要制定和完善關于鼓勵支持個體私營經濟發展的政策，鼓勵失地農民通過靈活多樣的形式實現自主創業。建議把失地農民的就業納入下崗工人再就業工程范疇，享受工商、稅收、貸款、場地、用電等方面的創業優惠政策，使他們也象下崗工人一樣能得到政府實實在在的經濟扶持。應多層次地對一時找不到創業門路的失地農民進行創業培訓，讓他們找到自己的創業支點。

5、構建集體經濟組織經營管理及收益分配保障機制

在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好歷史遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，可按村集體資產的多少進行分類改革：①資產總量大、集體企業多、收入較穩定的村，應進行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無企業、收入不穩定的村，可進行資產托管、入股投資，量化到人；③資產較少的村，應優先用于為村民辦理養老保險。加強對股份制改革后的集體資產的管理，集體資產主要投資于風險小、收入回報穩定的第三產業，其收入除用于發展再生產外，應主要用于社區公益事業建設和股民福利事業建設。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化?？山梃b有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。

6、構建失地農民權益保護法律援助保障機制

法律援助是一項保障社會弱勢群體合法權益的重要工作。失地農民是一個社會弱勢群體，當他們的利益受到侵害時，往往沒有能力運用行政救濟途徑所需的各種成本（包括金錢、時間、精力、相關法律知識等）?！胺擅媲叭巳似降取钡膽椃ㄔ瓌t首先要求失地農民的權益保護不能因經濟狀況而受到影響?！拔镔|財富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別”，這就要求建立社會保障體系時必須為失地農民提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實現其行政救濟權的重要保障，它可以通過提供法律幫助的形式，以確保失地農民在其合法權益遭到侵害時具有平等的接近法律、尋求保護的能力。近幾年，盡管從中央到地方各級政府連續出臺并實施了多項保護農民權益的法律、法規、政策和措施，但從總體上看，維護農民權益問題還沒有得到有效解決，它將是我國較長時期內的歷史任務。為此，一是要應盡快出臺《農民權益保護法》，它是保護農民各項權利的總的法律規范。目前制定這部特殊時期的特殊法律具有現實性和緊迫性，如能出臺一項好的《農民權益保護法》，將大大增強我國農民借助國家法律實現自我保護的能力，使農民的維權行動納入法制化的軌道，降低農民在法律缺失狀態下發生對抗性行為的頻率，從而有利于農村政治穩定。建立健全農村最低生活保障制度。二是要加強對農民土地權益保護、農民工權益保護法律法規的貫徹落實，逐步將農民的合法財產權利以及平等參與經濟活動和社會事務的權利納入法律保障范圍。重視加強農村勞動力的法律知識培訓，通過培訓幫助進城務工農民適應新的生活和工作環境，增強農民非農就業的能力。解決好失地農民權益保障問題，維系農村社會的穩定與長治久安。三是用人單位招用失地農民必須簽訂勞動合同，并嚴格履行合同規定條款，建立和諧穩定的勞資關系。用人單位要按合同規定給農民工辦理社會保險，按時繳納社會保險費，不得降低繳費門檻，損害失地農民的合法利益；要完善現行養老保險關系轉移辦法，使失地農民能與城鎮職工一樣實現“不論你在那里干，養老保險接著算”；用人單位要按時支付農民工的工資，嚴厲處罰無故拖欠和克扣農民工工資的行為，確保農民工的工資按時足額支付；要加大對非法職業介紹機構的打擊力度，對從事坑蒙拐騙的非法職業介紹機構要依法予以堅決取締和嚴厲打擊，規范勞動力市場秩序。四是要積極推進對農村和農民的法律援助。幫助農民維護自己的合法權益，健全縣、鄉法律等仲裁機構，為農民提供以仲裁和調解手段為主的法律服務。

[1]高勇.城市化進程中失地農民問題探討[J].經濟學家,2004,(1).

[2]楊翠迎.失地農民基本生活保障制度建設的實踐與思考[J].農業經濟問題,2004,(6).

[3]常進雄.城市化進程中失地農民合理利益保障研究[J].中國軟科學,2004,(3).

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[6]中共中央.關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》［M］.北京:人民出版社,2008.10.

D632.1

A

1671-5136（2011） 01-0023-06

2011-02-13

許爾君（1957-），男，甘肅民勤人，甘肅省社會科學院工作。研究方向：黨建、政治理論、區域經濟發展研究；

袁鳳香（1964-），女，甘肅涼州人，甘肅省社會科學院工作。研究方向：區域經濟發展研究。