產權市場應成為公共資源交易的重要平臺

■ 熊焰

（北京產權交易所，北京100033）

產權市場應成為公共資源交易的重要平臺

■ 熊焰

（北京產權交易所，北京100033）

近幾個月來，隨著中辦、國辦《關于深化政務公開加強政務服務的意見》（中辦發[2011]22號，以下簡稱22號文）和相關文件的印發，關于建立統一的公共資源交易平臺與我國產權市場的關系問題，成為社會各界討論的重要話題。作為產權市場的從業者，我認為有必要對產權市場近年來的探索實踐做出一些梳理和分析，厘清一些概念，理清若干關系，為決策者提供參考，也為業界的持續探討提供一些思考。

1 “公共資源”和企業國有產權

1.1 何謂“公共資源”？

目前，“公共資源”一詞并沒有統一的、權威的解釋，有的解釋為“自然生成或自然存在的資源”，有的將其等同于西方經濟學概念中的公共產品。“公共資源”一詞在我國政治經濟生活中逐漸活躍也是在最近幾年，直接的推動力正是2002年初中紀委第七次全會提出的“土地使用權出讓、建設工程項目招投標、政府采購、產權交易進入市場等四項制度”（以下簡稱“四項制度”）。

應當說,“四項制度”的出臺拉開了我國通過建立公開市場平臺處置國有資產的序幕。而在“場”的建立方式上，中心城市和中小城市采取了不同的方式。

在全國性和省級中心城市，由于“四項制度”下進場資源量級很大，且這些城市本身具備較高的市場化程度和充足的人才儲備，因此大多采取了分別建立交易平臺的方式，以適應進場資源的不同特點，提高服務效率。特別是以“活”的企業作為標的、具有典型資本市場特征的企業國有產權，必須建立高度市場化、專業化的交易平臺才能實現價值增值和股東利益最大化的要求。

一些地市級城市和區縣則囿于本地四項制度進場資源較少，特別是企業國有產權在上個世紀90年代已經基本完成了改制退出的任務，因此將“四項制度”下的資源統歸在一個交易平臺上，并冠以“公共資源交易中心”的名稱進行運作。在此背景下，一般理解上將“土地使用權出讓、建設工程項目招投標、政府采購、產權交易”納入“公共資源”的范疇。

1.2 企業國有產權不同于實踐認識中的“公共資源”

由于“公共資源”沒有相對固定的、權威的解釋，將其與企業國有產權進行直接對比存在概念和涵蓋范圍上的障礙。但是也必須認識到，企業國有產權和實踐認識上的“公共資源”存在一定差別，簡單將企業國有產權歸并為公共資源，將企業國有產權的處置和其他類型的公共資源處置混為一體，是不合適的。

首先，企業國有產權是資本化的商品，其產權的占有、收益、處置受到《公司法》、《物權法》、《企業國有資產法》等法律的保護；而其他各類公共資源的處置與行政權有著緊密的依存度，受到《行政許可法》的約束，無論是行政事業單位國有資產還是自然資源類國有資產，其處置都要依照法律規定得到相關行政機關的行政許可。

其次，企業國有產權的交易標的是“活”的企業，是以盈利為目的，能夠產生增值的資本品；而其他種類的公共資源交易的是固化的“物”，是全民共有、客觀存在的自然資源，或是為全民提供公共服務投資形成的資產，或是在行政權行使過程中衍生出來的各類權益，這些資產的配置均不以盈利為目的，帶有典型的公共服務特征。

正是存在這些差異性，決定了企業國有產權交易市場與各地實踐中的“公共資源交易中心”在發展方向上是不一樣的。以京津滬渝穗等中心城市為代表的產權交易平臺既要承擔企業國有產權保值增值和源頭防腐的功能，又要利用自身以市場化方式配置資源的能力，構建一個服務于實體經濟的新型資本市場，后一項功能和定位是“公共資源交易中心”所不具備的。

2 產權市場是具備“真市場”特質的交易平臺

我國產權交易市場在上世紀80年代末就已出現，但真正實現快速發展是在“四項制度”出臺后。從“四項制度”的執行模式和結果看，可以說企業國有產權交易是最為成功的。

2.1 產權市場建立了獨立的市場運行主體

四項制度出臺之后，以國務院國資委為代表的國資監管機構沒有采取“自建市場”的方式，而是采取“設定條件、選擇市場、加強監管、協調支持”的方式，共選擇了66家符合條件的產權交易機構開展企業國有產權交易。這些產權交易機構和國資監管機構之間基本上不存在行政隸屬關系，這種獨立性保證了交易不受到任何干擾，保證了平臺“公開、公平和公正”的性質，大大地提高了配置效率。

2.2 產權市場形成了完善的制度規范體系

三號令出臺之后，國務院國資委先后出臺了十幾項規范國有產權轉讓的配套文件，逐步建立起了國有產權進場交易的制度體系。2008年以來，隨著京津滬渝四家中央企業產權交易機構發布信息聯合披露制度、《企業國有產權交易操作規則》等制度規范，產權市場在信息披露、交易程序、交易規則等方面的統一進程大大加快。2008年10月，隨著《企業國有資產法》出臺，企業國有產權進場交易被以法律的形式固定下來，產權交易市場從此有法可依。

2.3 產權市場搭建了公開透明的市場化交易平臺

在中紀委“依法合規，市場機制”的要求下，產權市場著眼于實現“發現市場主體、發現價格”的基本功能，始終努力打造“公開”和“競爭”的市場平臺。首先，不同于四項制度中的“土地交易、建筑工程招投標和政府采購”三類交易平臺的事業單位體制，66家交易機構中有36家采用了公司制體制，采用事業體制的交易平臺也大多采取市場化運營的機制，保證了產權市場是一個真正的市場化平臺，能夠用市場的手段促進“競爭”的產生，促進價格的充分發現。其次，在平臺運行層面，京津滬等幾家主要的產權交易機構定位于轉讓方、受讓方、中介方之外的第四方服務平臺，通過實行會員代理制為各類市場主體提供“公開、公平、公正”的市場環境，保證了交易所的中立性和公信力。第三，在信息技術利用方面，產權市場大力探索信息技術對現代企業的支撐作用，不僅通過拓展多種信息披露渠道，最大范圍地增加了公眾的知情權，最大范圍地發掘了投資人資源，還創新了多種信息化的交易方式，有效地規避了傳統競價弊端，大大提升了項目競價效率，通過對交易流程的電子化和留痕化，有效強化了交易所的內控體系，防范了交易所的管理風險和道德風險。

2.4 產權市場建立了有效的市場監管機制

在企業國有產權“陽光交易”的過程中，國資監管機構扮演著外部監管者的重要角色。在促進企業國有產權進場方面，國務院國資委提出了“應進必進、能進則進、進則規范、操作透明”的具體要求；在定期評審方面，按照中紀委的要求，國務院國資委作為牽頭機構，會同財政部、發改委、監察部、工商總局、證監會等建立了企業國有產權進場交易的聯合檢查機制，目前已經對京津滬渝四家中央企業產權交易機構進行了三次評審；在企業國有產權交易動態監測方面，通過建設信息監測系統，實現了“兩級國資委”對企業國有產權交易的實時監測；在行業自律方面，去年底我國企業國有產權交易機構協會的正式成立，大大推動了行業自律的開展。在接受外部監管的同時，產權交易市場還通過內部組織架構和交易流程程序化的設計建立了有效的內部風險防控機制。目前，幾家主要的交易機構均按照受理、審核、監督“三權分立”的原則，建立起前、中、后場相對獨立、互為支撐又相互制衡的業務運行體系，即企業國有產權交易轉讓項目從進場到最終成交，要經過前、中、后場多個部門把關，有效避免了權力過分集中于某一部門和個人帶來的風險。

可以說，在過去八年的實踐探索中，產權市場最成功之處就在于建立了一個“真市場”，以市場主體的獨立性、制度體系的完善性、運行架構的分權制衡設計、信息化系統的統一高效等，實現了市場“發現市場主體、發現價格”這一本質功能。

產權市場的實踐經驗和成績也得到了市場和社會各界的廣泛認可，得到各級領導的充分肯定。2010年11月，中央政治局常委、中紀委書記賀國強同志在重慶聯合產權交易所等《推進國有產權交易制度創新，確保國有資產陽光交易保值增值》的報告上批示：“重慶、杭州、南平等地推進‘公共資源、公共資產、公共資金’管理和交易改革的做法很好，建立交易平臺，實行陽光營運，健全相關制度，力求從源頭上防止腐敗，請注重總結推廣這方面的經驗?！?010年8月4日，中央書記處書記、中紀委副書記何勇在北京產權交易所考察時指出：“要從建立健全懲治和預防腐敗體系，推動社會主義市場經濟體制完善的高度，深刻認識產權交易市場化改革的意義，增強做好工作的責任心和使命感。”

3 部分公共資源可依托產權市場 實現陽光化公開處置

毋庸置疑，產權市場的探索創新是過去幾年我國公有經濟領域管理體制改革的重大成就，其形成的“公開、公正、公平”的市場環境和先進經驗為我國在新形勢下拓展公共資源交易領域的改革提供了很好的思路和現實的路徑，得到實踐驗證的產權交易市場完全有能力、有理由在這一領域發揮作用，成為公共資源交易的重要平臺。

首先，22號文倡導的開展公共資源交易，從源頭上防治腐敗，促進服務政府、廉潔政府建設的目標與產權市場促進國有資產保值增值的基本使命高度一致，因此依托產權市場開展公共資源交易完全符合四項制度的政策精神，有著政策上的延續性和合理性。

其次，開展企業國有產權交易的8年間，產權市場積累了豐富的國有資產處置經驗，形成了比較成熟的市場運行和監管體系，建立了完備的信息化交易系統，培養了一大批高素質的專業人才。同時，產權市場作為資本市場的特質能夠集聚大量的投資人資源，這能與公共資源處置中的投資人集聚形成聯動效應，有助于提高公共資源的處置效率。

第三，產權市場在行政事業單位實物資產、涉訴資產、罰沒資產、戶外廣告特許經營權、停車場租賃權等公共資源交易中已經形成了比較成熟的操作體系，具備了豐富的處置經驗，并取得了很好的交易效果和社會效應，繼續承擔和擴展該類資產的處置是產權市場的既定目標，也是義不容辭的責任。

當前，一些省市由于國企改革已經基本完成，企業國有產權交易明顯萎縮，在這些地區，將產權交易機構歸并到公共資源交易中心具有其客觀上的合理性。但同時，全國性和省級中心城市的產權交易平臺應當繼續保持和強化其高度市場化的運行機制，任何回歸行政體制，將它們簡單地歸入公共資源交易中心，取消法人地位的做法勢必大大壓縮其作為要素市場和新型資本市場的發展空間，有違交易所市場發展的客觀經濟規律，將對各級政府確立的以現代金融業推動經濟持續健康發展產生不利影響。

因此，在22號文和相關文件提出建立統一的公共資源交易平臺的大背景下，如何既能夠堅定產權市場向新型資本市場方向邁進不動搖，又能夠充分利用產權市場的已有平臺為公共資源交易提供服務，應當是各級政府以及產權交易業界下階段著力探討的問題，這樣才能找出一條既尊重產權市場探索成果，又能實現產權市場與公共資源交易平臺有機融合的最佳途徑。

（作者為北京產權交易所董事長）