東北政務委員會合法性探究

佟德元

(南京大學歷史學系,江蘇南京 210093)

東北易幟談判時,原定要在東北成立政治分會。但易幟后,東北并沒有成立“東北政治分會”,而是改換名稱,成立了“東北政務委員會”(以下簡稱“東北政委會”)。1929年1月12日,東北政委會正式成立,成為東北最高行政機關,到1931年12月該會被北平政委會取代為止,共存在三年時間*目前關于東北政務委員會的研究還較少,現有的研究成果可參見拙文《東北政務委員會的內部結構及運作機制考察》,《東北大學學報:社會科學版》,2010年第1期;《東北政務委員會政治空間的定位與動態平衡》,《社會科學輯刊》,2010年第2期;《東北政務委員會政治空間的膨脹》,《史林》,2010年第2期。。在短短三年時間里,東北政委會前后遭到兩次嚴重的“生存”危機,一次發生在各地政治分會裁撤前后,即1929年2月至3月;另一次發生在中原大戰后,即1930年10月至1931年1月。雖屢遭裁撤危機,但最終東北政委會卻得以延存,于是出現了一個問題:東北政委會的成立及存在到底有沒有合法性?如果有,為何又遭裁撤,如果沒有,為何又得以延存?對此,本文將以相關資料為依據,略加探究。

一、 第一次裁撤危機

1929年2月初,國民政府認為“東北政務委員會原非中央訂立之制度乃系由保安委員會蟬化而成,為東北行政上之最高機關”,“此畸形殊礙統一,故要求取消以昭一致”[1]。由此,剛成立不到一個月的東北政委會即遭到了第一次裁撤危機。

1928年8月,國民黨二屆五中全會作出了于是年底裁撤各地政治分會的決定。但10月,張學良即要求必須在東北成立類似政治分會的機構,并說“此種過渡辦法,絕不能少”[2]。于是蔣介石為了收北伐和統一完成于同一年的雙重政治“功效”,“以便藉此贏得國際社會的承認和支持,也為他爭奪國民黨內部統治權取得更加有利的地位”[3],便同意在東北成立改換名稱的東北政務委員會。12月6日,蔣允“對外問題由中央負責辦理,東北內政仍由現職各員維持,概不更動”[4]924。12月28日,國民政府會議已擬準東北政委會委員名單,并批準奉、吉、黑、熱四省政府委員名單。正是蔣滿足了奉系的政治要求,答應不干涉東北行政,東北才最終于是年底易幟。易幟后奉系將東北保安委員會進行改組,成立了東北政務委員會。然而東北政委會這種形式在之前并無先例,它直轄于國府,負責數省之行政。從職責來說,與本應成立的東北政治分會無異,但政治分會直轄于國民黨中央政治會議,而非國民政府。

因此,東北政委會的確“原非中央訂立之制度”,也的確是由“保安委員會蟬化而成”,但這種“蟬化”是經過國民政府批準許可的,并不是“殊礙統一”的“畸形”,而是促成統一的“創舉”,使國奉雙方形成“雙贏”的局面。

國府裁撤東北政委會之理由顯然站不住腳,奉系只要抓住東北政委會成立之“歷史”,便可叫國府啞口無言。然而奉系不找歷史依據,卻只尋現實原因:“咸以東省地位特殊,諸般政務普經改革,東北政務委員會為過渡上之妥善機關因”,“請中央暫緩撤銷”[1]。雖然東北政委會之形式確無先例,也只是國府同意臨時成立的易幟后穩定東北政局的“過渡辦法”,但在國府裁撤要求面前,奉系不提“歷史”只提“現實”,顯然有巧言令色、借故搪塞之嫌,不具有說服力。以至最后奉系也不得不“承認”:“該會無存在之必要”,“定于5月1日實行撤銷”[5]。

之所以奉系此時不敢提歷史依據,是因為國民黨已最終決定于1929年3月中旬將各地政治分會全部裁撤[4]963-965。那么由政治分會改變名稱“蟬化而成”的政務委員會自然也在被裁之列。所以奉系才會有上述“承認”之舉,當然最后奉系還是沒有撤銷該會。由此可見,東北政委會之成立雖有歷史依據可援,但并不能成為其繼續存在之依據。

二、 第二次裁撤危機

1930年10月,國民政府以厲行訓政,推“行軍民分治”[6]為由,再次要求裁撤東北政委會,“以資統一政權而重新治”[7]。由此東北政委會遭到第二次裁撤危機。

中原大戰后,馮系瓦解,晉系衰落,蔣張兩大集團勢力大增,一方面蔣中央地位更為穩固,得以加緊集權中央;另一方面張學良于華北得到若干利益,勢力再次進入華北。雖然有言在先,華北歸張學良接收善后,但奉軍沒費一槍一彈就和平接收冀察平津等省市,獲得巨大利益,怎會讓與晉馮軍火拼數月之久才收到戰果的蔣介石甘心呢。在華北的損失,蔣企圖在東北進行“彌補”,其策略之一即是謀裁撤東北政委會,直接接管東北行政。

東北為奉系生存和發展的根基,自1916年奉系軍閥產生,東北行政就從沒有假手他人。另外,東北出兵入關助蔣前,國奉既已達成協議,這自然就是各取所需、互不虧欠的利益交換。因為如沒有奉系支持,蔣不可能迅速取勝,而如果奉系支持晉馮,則蔣必敗。所以,面對國府的裁撤要求,奉系先是明確表示“張司令就任[注]即張學良就任中華民國陸海空軍副總司令,表示奉系在華北取得巨大利益。與東北政治無關”[8],繼而又以中原大戰后“軍隊尚未實行編遣,而冀察二省尤未離軍事時期,加以中俄交涉起無眉目,東北政委會責任繁重”等應付時局的現實情況為由,認為“須俟大局完全底定,各省軍民分治后”,東北政務委員會才能撤銷,而“不能短期撤銷”[9]。

然而“大局完全底定”還遙遙無期。在北方,奉系成為地方最大實力派,華北四省盡在張學良控制之下,華北政治及晉馮軍善后事宜無論如何也繞不過張學良;而在南方,中共勢力遍布數省,已威脅蔣的統治,兩廣地方派還企圖與蔣分庭抗禮。面對這種局勢,蔣須要以東北政委會為核心的奉系集團的有力支持,穩定北方,才能以圖南方。所以最終蔣不得不對東北政委會問題作出讓步,“中央因時局尚未完全底定,加以北方善后諸多繁重,因之對于東北政務委員會決計留存,決俟時局大定,軍民分治后再行撤銷。至政委會對關內冀察熱三省早已規定,照關外辦法隨時施令立于省府以上監督地位。至對山西綏遠二省,暫時則由副司令命令一切,將來二省軍事結束后亦由東北政委會臨時監督行政”[10]。至此,國民政府迫于現狀于事實上承認了東北政委會存在的合法性,該會不僅得以“留存”,控制范圍還擴大到了華北,使奉系勢力再次達到頂峰。

但東北政委會之存在依然沒有任何法理依據,此次僅是暫時擺脫了裁撤危機,有朝一日“時局大定,軍民分治后”,東北政委會還是擺脫不了被撤銷的命運。

三、 東北政務委員會的法理依據

前文筆者已經提到,東北政委會的成立有其歷史依據,其暫時的存在也最終得到了國民政府的承認。但國民政府還是留了一手,即在法理上并沒有為東北政委會提供依據,以備日后裁撤這一“原非中央訂立之制度”。但在1931年下半年情況卻發生了變化。

從1928年7月國奉正式談判開始,到1931年12月東北政委會解體,國民政府分別于1928年10月、1930年11月、1931年6月和12月四次修正《國民政府組織法》[11]22-35。前兩次修正的組織法都是一共七章,其中第一章題為“國民政府”,其條款均沒有對直屬于國民政府的東北政委會有任何涉及。后兩次修正的組織法與前兩次相比變化較大,均是第二章為“國民政府”。1931年6月修正的《國民政府組織法》第二章第十一條規定:“國民政府于必要時得設置各直屬機關,直隸于國民政府。前項直隸于國民政府各機關之組織以法律定之。”[11]31同年12月修正的《國民政府組織法》第二章第九條規定:“國民政府于必要時得設置各直屬機關,直隸于國民政府,其組織以法律定之?！盵11]35從內容上看,這兩條規定并沒有什么差別;從時間上看,后一條顯然是前一條的繼承與延續。顯然,后兩次修正的《國民政府組織法》之條款均涵蓋了東北政委會,也就是說在國民政府于事實上承認東北政委會合法后,直到1931年6月新修正的《國民政府組織法》才為東北政委會提供了法律依據。但是,這個條款的增加對于東北政務委員會來說,有點姍姍來遲,而對于西南政務委員會來說,卻是恰到時機。

1931年2月,因“約法之爭”蔣扣留并軟禁胡漢民,導致了蔣與以胡為精神領袖的兩廣軍閥的對立。12月隨著蔣的下野,兩廣與南京最終妥協,根據粵方提案另行設立“西南執行部”、“西南政務委員會”和“西南軍事分會”,為西南暫時黨、政、軍最高機構。于是上述《國民政府組織法》之條款便為西南政委會之成立提供了法律依據,當然東北政委會也就最終在即將解體前獲得了法律依據。

東北與西南兩政務委員會,名字一樣,后者明顯是援引前者為例而成立的,但其命運卻不一樣。東北政委會在存在期間,兩遭裁撤危機,若不是受時局變化之影響,恐早被國府裁撤。而西南政委會于1931年12月成立后,直到1936年“兩廣事變”為止,其存在期間始終未曾遭到蔣的裁撤。其中雖有諸多原因,但“有法可依”這一點對于民國時期“重視”法制建設的國府來說,還是有約束力的。然而在兩年多的時間里,奉系并沒有在國民政府修改組織法時要求作出利于自己的修改,這不能不說是奉系對“法”認識的不足。

奉系脫身于北洋舊軍閥,那個時代的軍閥武夫專政,槍桿子立命,根本不識“法”為何物。即使奉系順利“轉生”,成為國民黨新軍閥,但其對“法”的認識和運用仍無法與國民黨正統出身的蔣介石和胡漢民兩派相比。國民黨是以西方資產階級民主政治理論為基礎建立起來的政黨,從“三民主義”、“建國大綱”到“訓政綱領”、“憲法草案”,不僅是一套完全的政治理論,更是國民黨自律的“法”。所以,雙方對“法”認識的不同,必然導致奉系在“文斗”中捉襟見肘,難于應付,不得不頻頻從現實環境和時局變化中去尋找利于己方的因素,而始終難于“根治病痛”。最終國府迫于現實作出讓步,并修改了《國民政府組織法》,但好景不長,天不佑奉,九一八事變發生,外來因素徹底“裁撤”了東北政委會。這不能不說是歷史對國奉雙方均開了一個玩笑,讓他們均白忙一場。

奉系不僅在《國民政府組織法》的修改方面沒有作為,在國民黨中央會議上也沒有提出利于東北政委會的議案。而對“法”深刻敏銳的以胡漢民為領袖的兩廣一派,卻在國民黨四全大會上提出了設立西南政務委員會的議案,國民政府還于1931年12月末頒布了《國民政府西南政務委員會組織條例》。該條例第一條即明確宣告了西南政務委員會成立的法理依據:“依據第四次全國代表大會之議決案,設西南政務委員會,直隸于國民政府”,其他條款則將西南政委會之權限、管轄范圍、組織構成作了較詳盡的規定[11]39-40。

而反觀東北政委會只有《東北政務委員會暫行條例》,還是東北政委會自己發布的。該條例是仿照《政治會議分會暫行條例》制定的,因為前者對東北政委會權力的規定與后者對政治分會權力的規定極為相似。前者規定:東北政委會“為指導并監督東北各省區最高級地方政府之機關”,“本會對于中央未經明白或詳細決定事項,于不抵觸范圍內得為因地制宜之處分。本會遇非常事變時,得依委員出席三分之二以上之決議,為緊急處分”[12]。后者規定:政治分會為“特定區域指導并監督最高級地方政府”之機關,“政治分會于不抵觸中央政治會議之決定范圍內,得對于中央政治會議未經明白或詳細決定之事項,為地方制之處分。政治分會遇非常事變,得依委員出席人數三分之二以上之決議為緊急處分”[13]。這也就說明了《東北政務委員會暫行條例》是仿照《政治會議分會暫行條例》制定的,但后者第一條就明確規定了政治分會的權力來源,即它的法理依據:“中央執行委員會得于特定地域設立政治分會,中央政治會議各分會之管轄區域,由中央政治會議隨時指定之”,而前者卻沒有這方面的任何說明,使東北政委會與國民政府之關系顯得很“模糊”。

國民黨實行“以黨治國”,國民黨在整個政權體系內處于最高領導地位,政府處于黨的指導與監督之下。國民政府的組織及法規均是國民黨中央制定,交由國民政府頒布的。也就是說,國民黨的政治理論及其決議才是國民政府一切權力的法理依據。而奉系要想讓東北政委會之存在成為合法,就必須由國民黨中央通過決議認可,而奉系始終沒有認識到這一點。這就說明即便是“皈依”“三民主義”的奉系在與國民黨和國民政府打交道的過程中,仍然不能按國民黨的政治游戲規則行事。正是因為奉系不諳國民黨政治游戲規則,而是仍然按照舊軍閥那套“槍桿子”決定一切的軍閥思維行事,所以奉系高層在中原大戰期間協商是否出兵助蔣時,張作相才會說:“我們吃高粱米的,哪能斗得起南蠻子”[14]?？此瓶尚Φ囊痪湓?卻道出了國奉雙方根本的不同,奉系雖然易了幟,但并沒有因此而融入國民黨的政治文化中。從東北易幟到“西安事變”,在國民黨內派系斗爭的大部分時間里,雖然奉系都是打著擁護中央的旗號,但從不主動參與黨內斗爭。從軍閥獨裁專制到國民黨黨治統治,沒有完成國民黨化“轉變”的奉系最終必將為歷史所淘汰。

綜上所述,東北政委會的成立有其歷史依據,但它畢竟是臨時機關,而且其存在的大部分時間并沒有法理依據,這正是國民政府屢屢謀劃裁撤它的原因;然而以東北政委會為核心與象征的奉系勢力之強大及對穩定北方局勢的重要意義,又迫使蔣不得不作出妥協,最終承認了東北政委會存在的合法地位。另外,從東北政委會的裁撤與反裁撤斗爭中,我們又可以深刻地認識到:一方面,雖然東北易了幟,奉系轉變成為國民黨新軍閥,但它仍有根深蒂固的舊軍閥影子;另一方面,從奉系對國民黨政治游戲規則的不諳,又可以肯定東北易幟后奉系國民黨化必然緩慢。

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[10] 政委會猶決緩撤[N]. 盛京時報, 1931-01-09.

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