土地整治項目建設的質量管理探討

劉洪濤

(湖北省荊州市土地整理中心,湖北 荊州 434000)

土地整治項目建設的質量管理探討

劉洪濤

(湖北省荊州市土地整理中心,湖北 荊州 434000)

土地整治項目建設是一項區(qū)域性活動,其涉及面廣,不僅對區(qū)域的社會、經濟發(fā)展有較大影響,尤其對環(huán)境要素及其生態(tài)過程的影響具有累積效應,處理不當可能引發(fā)不可預見的災難或損失。為此,針對工程質量管理工作中發(fā)現(xiàn)的問題,從規(guī)劃設計、工程實施、施工監(jiān)理、竣工驗收等方面提出了加強土地整治項目工程質量管理的對策。

土地整治;工程質量;對策研究

土地整治(土地整理)是人類利用自然和改造自然的措施 ,是社會經濟發(fā)展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。土地整治項目是指在一定的土地開發(fā)整理區(qū)域內,按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃土地開發(fā)整理專項的規(guī)劃來確定目標和用途,采取行政、經濟、法律、工程技術等手段,對土地利用現(xiàn)狀進行綜合整治、調整改造,以提高土地利用率和產出率,改善生產生活條件和生態(tài)環(huán)境的一項建設活動[1]。

近年來,土地開發(fā)整治取得了重大進展,在有效增加耕地面積,提高耕地質量,改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境,促進農村經濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用,得到了地方各級政府的重視,受到廣大農民的歡迎。各地各部門深入貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策,大力開展國土整治工程,堅持“在保護中開發(fā),在開發(fā)中保護”的總原則,以土地整理和復墾為重點,堅持維護土地權利人合法權益,堅持依靠科技進步和創(chuàng)新,提高了土地利用效益、優(yōu)化了土地利用結構,促進了經濟社會和資源、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。土地整治步伐明顯加快,但在實行的過程中也出現(xiàn)了一些問題。

土地整治項目建設是一項區(qū)域性活動,其涉及面廣,往往涉及較大的地域和眾多人口,不僅對區(qū)域的社會、經濟發(fā)展有較大影響,尤其對環(huán)境要素及其生態(tài)過程的影響具有累積效應,處理不當可能引發(fā)不可預見的災難或損失。如某項目的土方工程在土地平整施工中未進行表土剝離,直接將高坡的表土推向了低洼地,低洼地由于土壤沉降雨水淤積而無法耕種。原高坡地由于未進行地力培育又失去了表土、而造成當地近60畝農田地力下降,種子不能正常發(fā)芽,近10余農戶絕收,引起上訪的嚴重后果,這是一起典型的質量問題。不僅給農民造成了直接的經濟損失,而且在當地造成了很大的負面影響。這件事情表明土地整治項目建設是一項比較特殊的高風險工程建設,既是一個復雜的經濟問題,也是一個嚴肅的政治社會問題,因此必須充分認識土地整治工程質量事故所可能帶來的影響。

隨著可持續(xù)發(fā)展理念的確立和人們生態(tài)環(huán)境保護意識的提高,土地整治對土地質量變化的影響逐漸為各級政府和專家學者們所重視。

一、土地整治工程質量管理有待解決的問題

第一,規(guī)劃設計工作有待加強。主要是土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及林業(yè)、水利等新農村建設的各專項規(guī)劃之間,統(tǒng)籌、銜接和協(xié)調不夠,成為制約土地整治的最重要因素。新村規(guī)劃出自建委規(guī)劃部門,不能與土地利用總體規(guī)劃銜接,難以付諸實施;村莊規(guī)劃編制缺失、滯后,部分農民又急需建房,導致農民建房選址隨意性強,亂占耕地,給農村土地整治和整村推進工作帶來極大困難。項目規(guī)劃設計的主要任務是確定規(guī)劃方案,提交設計報告,施工圖冊和預算書3個規(guī)劃設計成果。在實施過程中由于規(guī)劃設計不夠細致,設計不夠深入,出現(xiàn)了這樣和那樣的一些問題。如單體工程之間的銜接沒有考慮,更有甚者出現(xiàn)單元工程、分部工程、單位工程、單項工程內外及上下接頭處沒有交待清楚,出現(xiàn)施工時現(xiàn)場改來改去,或者設計不細致而由工人隨意處置的現(xiàn)象,使得工程建設質量大打折扣及使用壽命縮短。施工企業(yè)按照一份不夠細致的設計圖紙施工,質量也就令人擔憂。

第二,工程實施管理有待提高。土地整治工程一般包括土地平整工程、灌溉工程、防洪工程、排澇工程、漬害田改造工程、泵站工程、地力培育工程、農田防護林工程等。由于土地開發(fā)整理是一項涉及農田、水利、交通、農機、林業(yè)、環(huán)保等多種工程施工的綜合性建設,單一化的施工隊伍不足以承擔全部的工程任務。工作人員還不能全面熟悉各行業(yè)技術規(guī)范,人員業(yè)務素質亟待加強。施工企業(yè)的綜合管理能力還不能跟上土地整治事業(yè)發(fā)展的步伐,多工種的協(xié)調能力還不能很好的發(fā)揮。

土地整治從可行性研究到規(guī)劃到立項、施工,周期較長,加上當地基層組織及農民對產業(yè)結構調整、新農村建設等新要求不適應,造成工程變更較多,增加了土地整治工作的難度,土地整治工程與其他建設類工程有一處重大的不同之處在于其涉及土地使用權的人較多、范圍大,由于一些項目普遍按最低價中標,施工企業(yè)為了獲取更大利潤空間,不按原設計圖紙進行施工,而擅自改變原設計方案,嚴重影響了項目建設質量,施工企業(yè)施工的季節(jié)性和項目區(qū)農民搶農時也造成工期的隨意變更。有些工程未能完工就交付使用,出現(xiàn)了工程變更較多、施工組織設計形同虛設等問題。

第三,監(jiān)理監(jiān)管不到位。土地整治項目監(jiān)理是指針對土地開發(fā)整理項目,具有相應資質的監(jiān)理單位接受項目承擔單位或其委托的項目實施單位的委托,承擔其項目管理工作,依據相關工程建設的法律、法規(guī)、項目建設文件、建設工程委托監(jiān)理合同及其他建設工程合同,對工程建設實施的專業(yè)化監(jiān)督管理。它包括了建設前期的工程咨詢,建設實施階段的招標投標,勘察設計,施工驗收,直至建設后期的運轉保修,工程物資、設備的監(jiān)督管理在內各個階段的監(jiān)督與管理。由于近年來,土地開發(fā)整理項目大量增加,從事土地整治相關專業(yè)的監(jiān)理單位人員有限,技術及人力資源不足,加上相關建設單位和監(jiān)理單位不夠重視監(jiān)理工作,出現(xiàn)一些項目總監(jiān)理工程師不到場、總監(jiān)代表不到位、專業(yè)監(jiān)理工程師專業(yè)不強、監(jiān)理員不熟悉業(yè)務的現(xiàn)象,一些監(jiān)理員和施工人員只熟悉建筑或水利行業(yè)的相關規(guī)范和標準,特別是對土地整理相關行業(yè)標準和土壤地質等的相關知識極為欠缺,直接影響到了工程質量和監(jiān)管力度。

長期以來,建設單位作為投資主體,習慣于掌握工程建設的控制權。即使在實行工程建設監(jiān)理制度后,建設單位仍然留戀工程建設投資控制權,形成了監(jiān)理單位對工程沒有實際控制權的局面。監(jiān)理單位成了建設單位和施工單位之間的“夾心層”[2],監(jiān)理單位有責無權,難以對施工過程實施監(jiān)督。對隱蔽工程量的監(jiān)管是至關重要的,監(jiān)理人員不能正常的履行監(jiān)理職責將對工程造成直接損失,工程質量也得不到保證。

第四,竣工驗收不及時。工程質量的事后檢測,是鑒定工程質量是否達到設計要求,提交工程實體、提交技術資料的重要環(huán)節(jié),也是對工程質量問題分析、處理和進一步改進提高的重要環(huán)節(jié)。土地整治項目的竣工驗收工作分為工程中間驗收和竣工驗收。工程中間驗收包括分部的工程驗收、單位工程驗收、單項工程驗收。在驗收工作中由于在前期實施項目過程中工期較長和變更較多,而相應的變更管理標準卻沒有制定和出臺,出現(xiàn)了驗收滯后,驗收不力等諸多問題。

二、對策與建議

(一)統(tǒng)籌規(guī)劃建立對設計單位的考核機制

一是把好規(guī)劃立項關。堅持統(tǒng)籌規(guī)劃,解決村鎮(zhèn)建設布局難題。科學編制土地利用總體規(guī)劃,解決村鎮(zhèn)建設布局問題。與土地總體利用、經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設等規(guī)劃相銜接,制定農村土地綜合整治規(guī)劃,明確目標任務、區(qū)域布局、實施計劃和保障措施的具體細節(jié),努力做到各項規(guī)劃協(xié)調銜接,力爭一張規(guī)劃管到底,同時注重保持農村獨特風貌,促進城鄉(xiāng)和諧互補;與新農村建設有機結合起來,進一步整合資源,最大限度地發(fā)揮整體資源的效益。二是把好方案設計關。項目方案設計要結合當地的地形地貌和生產條件,科學布置田、林、水、路,并廣泛聽取群眾意見,反復修改、補充和完善,力求做到統(tǒng)籌兼顧,科學合理,效益明顯。一旦施工方案確定后,嚴格按方案進行實施,減少不必要的規(guī)劃變動,爭取時間,保證工程施工質量。三是建立對設計單位的考核機制,要大膽引進現(xiàn)代企業(yè)管理模式,突出設計單位及主要設計人員在設計中的作用,對連續(xù)多年在工作中認真嚴謹細致、工程變更少、群眾認可的設計單位的情況記入考核檔案;推行各類“能手型”人才,優(yōu)先考慮實干型設計單位,對勝任工作、業(yè)績突出的設計單位優(yōu)先給予遴選加分;通過轉變考核方式,最終形成科學合理、操作簡便、透明度高、各方認可的考核工作機制;并由相關專家進行評價,建立設計單位分級準入體系和項目區(qū)設計成果回訪制度。

(二)搞好工程實施管理制度建設,打造優(yōu)質精品工程

土地整理是一項系統(tǒng)工程,涉及到業(yè)主方、施工企業(yè)、設計單位、招投標管理單位、監(jiān)理單位、農村集體經濟組織及諸多政府部門和相關單位。健全工程管理的各項規(guī)章制度十分重要,一是實行項目法人制。要求土地整治項目相關單位的法人對其所承擔的設計、監(jiān)理、施工、建設、招投標等職責負責,財政部門對工程的建設資金全程監(jiān)控。二是實行合同管理制,增強項目建設公開性。將項目工程量、項目建設進度及項目建設資金等相關內容全部寫進合同并全面公示,增強群眾的參與意識,保證工程建設的質量和實效。三是實行項目招投標制,把好工程建設入口關。所有土地整理項目工程建設均根據《招投標法》規(guī)定按程序進行公開招標,并組織紀檢、監(jiān)察部門把關,從而有效規(guī)范招標工作。四是實行項目建設監(jiān)理制,確保工程項目高標準。監(jiān)理單位對整個項目全程監(jiān)理,保證工程實施規(guī)范的技術標準從而保證了工程質量的高起點、高標準;專業(yè)監(jiān)理工程師對項目單體工程實行定期巡查,發(fā)現(xiàn)質量問題隨時糾正。五是實行工程管護責任制,充分發(fā)揮項目的社會效益。根據“誰受益、誰管護、誰損毀、誰維修”的原則,由項目區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責,劃到村組、責任到人等不同形式層層簽訂管護合同,細化責任落實管護責任制,并對管護工作實行獎懲,對管護不到位的取消管護資格,重新確定管護主體,從而達到工程設施“有人管、有錢管、管得住”的目的。

(三)發(fā)動群眾強化監(jiān)管,確保項目工程質量

一是由項目區(qū)群眾自己推薦那些德高望重、責任心強、樂于為群眾辦事的人擔任項目施工監(jiān)督員,在經過工程指揮部培訓后,進入工地實行管理,消除廣大群眾對工程質量的疑慮,爭取項目區(qū)干群對土地整治項目的關心和支持,還能對項目建設施工人員和監(jiān)理人員能否在崗盡責起到監(jiān)督作用。二是強化監(jiān)理工程師在項目實施過程中的作用。加強土地整理工程監(jiān)理的培訓,實行持證上崗。只有熟悉業(yè)務才能在施工現(xiàn)場履行監(jiān)理職能,從而保證工程的質量控制、資金控制和進度控制,保障工程建設的實施、檢查、復核和監(jiān)督,物料進場、檢驗、實驗和使用的監(jiān)理,預算、統(tǒng)計、核算管理、分包隊伍的監(jiān)理等,構成了施工現(xiàn)場監(jiān)理系統(tǒng)。三是監(jiān)理單位要以合同、圖紙、建設標準和土地整理工程相關規(guī)范為依據,牢牢掌握監(jiān)理控制權。

(四)統(tǒng)一驗收標準,加強工程驗收管理

一是建立質量保證體系,推動質量管理規(guī)范化、按照ISO9001質量體系的要求開展施工現(xiàn)場質量管理,以滿足工程質量要求為重點,嚴格按照圖紙進行施工,確保施工質量達到質量體系的要求;二是按照土地整理項目驗收規(guī)程加強土地整理項目實施管理,完善驗收手段,強化竣工驗收,使竣工驗收制度化,規(guī)范化,及時開展工程中間驗收。三是必須加強驗收管理人員的質量教育,制定規(guī)章制度、工作程序、技術規(guī)程,落實各級人員質量責任,抓作風建設和扎實的日常工作。四是加快土地開發(fā)整理項目,實施管理系統(tǒng)的信息化建設,建立健全多種途徑的整體協(xié)作和項目維護信息體系,做到對工程實施狀況的動態(tài)監(jiān)管,真正做到“天上看、網上管、地上查”。及時向相關部門和社會提供數據資料,保障信息傳遞渠道的暢通,加快對合格工程的驗收。

[1]鹿心社.論中國土地整理的總體方略[J].農業(yè)工程學報,2002 (1).

[2]潘書才.論當前建設工程監(jiān)理行業(yè)存在的問題及其應對[J].建設監(jiān)理,2008(12).

F321.1

A

1673-1395(2011)03-0071-03

2011-01-26

劉洪濤(1976—),男,湖北荊州人,工程師,主要從事土地整理實施管理研究。

責任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com